乔晓楠：以全面深化改革释放我国经济发展空间红利

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党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)紧紧围绕建设社会主义现代化强国的要求，提出“注重发挥经济体制改革牵引作用”“要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”。在多个领域、多个维度、多个层次，重新厘清了政府与市场的关系，做出了细致具体的改革部署，也为区域经济高质量发展指明了方向，对于理解改革逻辑背后的理论逻辑，认识区域经济高质量发展的内涵与要求，把握区域经济高质量发展的科学规律，通过体制机制改革释放中国经济发展空间红利具有重要指导意义。

认识区域经济高质量发展的内涵要求

党的二十大提出新时代新征程的使命任务，即全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。显然，没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。因此，高质量发展必然成为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。所谓“高质量发展”，就是要坚持质量第一、效益优先，推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革。具体到区域经济高质量发展的层面，则需要优化经济发展的空间布局，调整要素配置的空间结构，促进实现经济发展的空间效率最优化与效益最大化。

区域经济发展不仅同国内各个地区的地理区位、资源禀赋、气候条件、生态环境等因素相关，而且在经济全球化的条件下还同外部地缘政治以及国际经贸关系相关。基于不同的经济发展目标和发展任务，一个经济体需要统筹考虑自身的空间发展条件，明确国土空间整体布局，进而充分利用有利的内部空间条件以及外部经贸条件，以促进自身的经济发展。需要注意的是由于不同发展阶段的发展目标与发展任务不同，其对空间条件的要求也会有所差异，因此这也就使得持续优化经济发展的空间布局并调整要素配置的空间结构具有必要性，只有如此才能充分释放经济发展的空间红利。

创新是发展的第一动力，区域经济高质量发展必须因地制宜发展新质生产力。发展新质生产力的关键在于以科技创新推动产业创新，进而形成现代化产业体系。由此可见，区域促进新质生产力发展主要具有以下三个途径：其一是特定区域重点在科技创新环节发力，由于科技创新同教育、人才、研发密切相关，因此区域可以基于自身的教育资源优势，注重人才的引育，促进官产学研高效互动，统筹各类科创平台，承建各级实验室与研发基地，打造特定领域的科技创新中心与专业人才高地，力争成为国家创新体系之中的关键节点。其二是特定区域积极与科技创新中心对接，促进各类优质生产要素向本区域集聚，匹配必要的金融资源，打造新技术的应用场景，重点围绕科技研发成果的市场化与产业化下功夫。其三是特定区域一方面可以紧跟其他区域战略性新兴产业以及未来产业的发展趋势，主动参与产业配套，从上下游产业链的延伸中寻找机会；另一方面积极导入数字化、网络化、智能化等技术变革的最新成果，改造升级本区域的原有产业，提高生产效率，实现科技赋能助推的传统产业升级。因为新质生产力发展具有“以点带面”的特征，所以区域需要结合自身优势，找准创新发展的切入点，融入到产业分工体系之中，进而不断提升区域节点的竞争力与辐射力。显然，实现区域创新发展的关键在于构建全国统一大市场，促进要素流动与产业迁移，进而形成适应新质生产力发展的区域分工协作体系。

协调是发展的内生特点，区域经济高质量发展重点需要促进城乡之间与区域之间平衡协调发展。在城乡差距方面，城乡居民人均可支配收入之比由2012年的2.88缩小至2023年的2.39，虽然差距显著缩小，但是差距依然较大。并且，有学者指出如果将住房、教育、医疗、社会保障等各类社会福利或者公共服务考虑在内，城乡居民的差距可能更高。在区域差距方面，2013至2023年，中部、西部地区生产总值年均分别增长6.9%、7.1%，占全国比重分别提升至21.6%、21.5%，虽然四大区域发展趋向平衡，但是南北差异拉大，2023年南方地区的第二产业增加值和第三产业增加值分别是北方地区的1.9倍和1.8倍，此外区域之间以及城市之间的产业同构问题也依然存在。因此，进一步缩小城乡差距与区域差距就要求统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，完善区域协调发展战略规划机制。

绿色是发展的普遍形态，区域经济高质量发展需要基于节能减排与涵养生态的要求优化空间布局。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，为此我国提出“双碳”目标。从减少温室气体排放、抑制全球气候变化的角度来看，在特定区域加强植树造林十分重要。未来，需要在提高森林覆盖率的基础上进一步提高森林蓄积量，这要求更加有利于林业发展的区域要在实现碳中和的过程中充分发挥作用。此外，风光等新能源发电不仅可以减少化石能源消耗，促进绿色低碳循环发展，而且也有利于改善我国能源对外依存度偏高的局面，保障能源安全。持续提升风光发电装机容量也需要占用一定的国土空间，并且一些调节能源供需的新型储能方式也会形成必要的空间需求。为此，需要结合新能源的发展规划，优化国土空间布局，调节区域之间产能与用能的关系。

开放是发展的必由之路，区域经济高质量发展需要在发掘区域优势的基础上优化整体开放格局。近年来共建“一带一路”倡议的实施在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等各个方面均取得了丰硕成果，其不仅成为广受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，而且也深刻改变了改革开放初期主要以东部沿海地区作为开放前沿的局面，许多内陆边疆区域也逐步成为新的对外开放前沿，并且逐渐展现出独特的区位优势与制度优势。伴随着上述对外开放格局的调整，区域经济发展将受益于对外开放，逐步形成特色产业集聚以及新的经济增长极，从而改变长期以来资本与劳动等生产要素持续由中西部向东部沿海流动的局面。

共享是发展的根本目的，区域经济高质量发展需要保障和改善民生，突出基本公共服务的普惠性与均等化，扎实推进各区域共同富裕。党的十八大以来，共享发展取得了突出成就，不仅成功实现了第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，而且在改善民生方面也取得了一系列重大突破。但同时也应该看到，养老、医疗、教育等方面的公共服务水平在地区之间的差异依然还存在，并且一些体制机制障碍导致公共服务还欠缺灵活性，尚无法充分适应构建全国统一大市场的需要。

把握区域经济高质量发展的科学规律

人类的物质生产活动以及社会再生产过程均需要在特定的空间之内进行，因此以唯物辩证法作为方法论基础，重点从空间维度研究生产力与生产关系的矛盾运动规律，构成马克思主义政治经济学的前沿领域之一。借鉴相关研究成果，有助于我们准确把握促进区域经济高质量发展的科学规律。

第一，区域经济高质量发展以持续优化空间布局为前提。对于特定经济体而言，在一定的社会生产力发展水平下，其可利用的空间是相对有限的，并且不同空间所具有的区位以及禀赋条件也是既定的。因此，如何合理规划有限的空间，发挥不同空间的优势，形成有利于整体经济发展的区域分工与空间布局，就成为制定区域发展战略需要解决的关键问题。首先，对于空间的理解不应仅局限于平面，而应该确立立体化的空间观念。例如，对于土地的利用不仅取决于土地面积，而且还应考虑对其容积率的规划。又如，近期国家提出大力发展低空经济，这就体现出伴随着技术进步，人类社会对可开发与可利用的空间资源进行了拓展。其次，从历史唯物主义的角度来看，事物总是不断发展变化的，任何经济体其所处的每个发展阶段都必然有其社会主要矛盾，都有其经济社会的发展目标与任务，因此优化空间布局必须要立足于特定发展阶段并为实现其发展任务而服务。例如，中国特色社会主义进入新时代，无论是国土空间规划还是区域或者城市规划，都必须贯彻新发展理念，融入新发展格局，推动高质量发展。再次，优化空间布局需要满足经济循环过程中生产、分配、交换、消费各个环节对空间的基本需要，并且促进社会再生产的高质量积累与规模持续稳定扩大。例如，要满足保障工业生产、粮食安全、居民生活、资源获取、能源开发、生态涵养等各种类型的空间需求，并且合理规划其比例关系。

第二，区域经济高质量发展以完善空间建成环境为先导。在任何空间进行生产都需要必要的空间建成环境。例如，建设一个工业园区就需要“七通一平”。同样，对于一个区域的发展也需要配套各类基础设施。并且，生产活动离不开人的参与，因此除了具有“硬件”特征的基础设施之外，还需匹配具有“软件”特征的各类公共服务。以上基础设施与公共服务均属于空间建成环境的范畴。由于空间建成环境所需要的投资规模巨大，因此通常由政府负责融资、投资、建设，政府则依靠未来经济发展所带来的税收进行债务清偿。空间建成环境具有固定资本的特征，建成后随着区域产业规模的扩张与人口数量的增加，可以摊薄成本，进而促进区域经济发展与产业竞争力提升。当然，相较于资本与劳动等生产要素，空间建成环境的机动性要低得多，较难实现跨区域迁移。其中，“硬件”基础设施几乎完全不具有机动性，这也将导致一旦特定区域大量产业与人口外迁，造成区域经济密度与人口密度降低，则已建成的基础设施必将面临价值丧失的风险，并且其通常以政府债务问题的方式呈现出来。这也对建设全国统一大市场背景下的区域发展战略的制定以及城市更新规划的出台提出了更高的要求。如何更为精准地补齐区域空间建成环境的短板，促进区域经济高质量发展，避免凝结于特定空间的固定资本发生价值丧失的风险，就成为各级政府必须面对的新挑战。

第三，区域经济高质量发展以促进产业空间集聚为载体。经济高质量发展要求实现生产效率提升，即以更小的生产消耗获得更大的产出。除了技术进步之外，生产集聚同样是促进生产效率提升的重要途径。因此，区域经济高质量发展，既需要区域之间合理分工，又需要特定区域促进产业集聚。产业集聚可以分为单一产业集聚与多产业集聚两种模式。单一产业集聚不仅可以摊薄生产主体以及空间建成环境的固定资本投入，使得单位产品的生产成本下降，而且通过空间集聚加速高效率生产技术的扩散与普及，从而使得区域生产效率显著高于全国甚至全世界的平均水平。按照价值规律，商品的价值由反映一般效率水平的生产技术决定，如果特定区域其个别劳动时间低于社会必要劳动时间，则按照社会必要劳动时间所决定的价值标准进行商品交换，就可以获得超额收益。这有利于其进一步研发新技术或者扩大生产规模。因此，产业集聚导致的规模效应和溢出效应，都可以显著促进生产效率提升。现代化产业体系往往由一套复杂的投入产出体系构成，每个产业的生产过程都会利用其他产业的产品作为中间投入，进而形成一个生产网络，而任何一个产业的效率改进都将通过生产网络扩散至整个产业体系。于是，在单一产业集聚促进效率提升的基础上，多产业集聚也更加有利于放大上述扩散效应。此外，生产集聚也会伴随着劳动力的集聚，而劳动力需要维持自身的再生产，因此生产集聚也将拉近生产与消费之间的物理距离，加速商品的价值实现与资本的周转速度。当然，生产集聚在超过一定程度之后也可能带来由拥挤效应导致的消极影响，可是这并不妨碍在此之前产业集聚在促进区域经济高质量发展方面发挥积极作用。

第四，区域经济高质量发展以畅通要素空间流动为条件。既然在区域分工基础上的产业集聚有利于提高生产效率，那么为了进一步优化各类生产要素的空间配置，就需要构建全国统一大市场，畅通要素空间迁移。前文已经提及不同生产要素的机动性存在差异。货币形态的资本其通过金融体系进行空间迁移最为便利，而以厂房或者机器等实物形式存在的资本其空间迁移则困难得多。相较而言，劳动力的迁移虽然受到多种因素的影响，但是其机动性显然更高。特别需要注意的是生产要素的空间迁移，不仅受到要素自身物理属性的影响，而且也会受到制度政策的影响。例如，劳动力的迁移显然同户籍制度相关，特别是户籍制度通过影响其所能够获得的公共服务，进而会直接影响劳动力在不同区域的再生产成本。又如，产业的迁移也会受到不同区域营商环境的影响，甚至良好的营商环境对企业选址的影响可能较之于区位优势要更为重要。由此可见，聚焦经济体制改革的重要性，构建高水平社会主义市场经济体制也将为区域经济高质量发展增添动能。

第五，区域经济高质量发展以形成空间经济循环为标志。为推进高质量发展，需要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。从不同维度观察，增强国内大循环的内生动力和可靠性将有不同的要求。具体到区域维度来看，国内大循环需要不同区域分工协作，形成循环；而各个区域则需要找准定位，融入循环。对此，可以借助社会再生产理论，分三个层次逐步考察。在一个封闭区域内部，各个部类的生产与再生产均在该区域完成，并且区域内部的各个部类要符合既定的比例关系。在一个包括多个区域的封闭区域内部，各个部类的生产与再生产则可能在不同的区域分别完成，并且部类内部与部类之间的交换均构成区域之间的交换。此时，虽然整体各个部类依然要符合既定的比例关系，但是特定区域的部类比例关系将显著区别于封闭区域的情况，进而体现出区域分工与产业集聚的特征。在一个包括多个区域的开放国家内部，各个部类的生产与再生产既可能在国内的不同区域分别完成，又可能因开放经济而在国外完成，并且部类内部与部类之间的交换既可能表现为区域之间的国内贸易，又可能表现为国家之间的国际贸易。此时，特定区域的部类比例关系需要结合自身在国内循环之中与国际循环之中的双重定位来确定。一方面国家整体国内循环与国际循环的关系势必对区域经济发展具有重要影响，另一方面区域之间能否形成空间维度的经济循环也将决定发展的运行绩效。

破除制约区域经济高质量发展的体制机制障碍

经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。具体到区域维度，则需要立足当前现状、针对突出问题、结合未来趋势，推动“有效市场”和“有为政府”更好结合，通过改革破除体制机制障碍，促进区域经济高质量发展。

第一，构建优势互补的区域经济布局，强化国土空间优化发展保障机制。释放经济发展的空间红利需要持续优化空间布局，为此必须强化整体规划方面的作用，切实提升宏观经济治理能力与治理效能。其中，“大区域”方面要求健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系，并且特别明确要求京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用；“大流域”方面要求优化长江经济带以及黄河流域生态保护和高质量发展机制；“都市圈”方面要求推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。此外，为了更好促进区域互动，还要完善区域一体化发展机制，构建跨行政区的合作发展新机制，着力深化东中西部产业协作。

第二，健全促进城乡融合发展的土地制度，改革现代化基础设施建设体制机制。空间布局的优化离不开土地制度的改革，为此需要促进城乡融合，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。在农村土地制度方面，《决定》针对耕地与宅基地分别提出了改革要求。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补偿耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。同时，允许农户将合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。并且，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。在城市土地制度方面，《决定》在优化土地管理的基础上分别针对存量和增量做出规定。优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。针对存量土地，开展各类产业园区用地专项治理，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。针对增量土地，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。在完善土地制度的基础上，还需要持续改善更新空间建成环境。但是，以往依靠土地财政进行增量规模扩张的城市基础设施建设模式亟待转型，为此就需要深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。

第三，完善产业转移协作机制，促进区域人口合理集聚。空间布局的优化需要依靠产业转移与要素流动来实现，《决定》也对此做出了改革部署。在产业转移方面，为了协调区域之间的利益关系，需要完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享。其中，对于转出地而言，其损失不仅是产业转移的经济税收损失，而且在没有新产业导入的前提下还包括空间建成环境的价值丧失损失。因此，通过产业转移促进产业集聚，进而破解产业体系大而不强的难题，就需要针对增量收益设计合理的共享机制。在人口流动方面，要配合市场在资源配置中发挥决定性作用，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。针对跨区域人口迁移，重点推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度；针对城乡人口迁移，重点推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。此外，探索保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立资源有偿退出的办法。

第四，明确区域开放功能分工，优化全面开放格局。区域经济发展同地缘政治与国际经贸条件紧密联系，而世界体系的演进又会改变区域经济发展与对外开放的外部环境，为此就需要促进区域开放分工与整体开放格局的协调。结合世界百年未有之大变局的加速演进与共建“一带一路”的深入推进，《决定》提出巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局。一方面，发挥沿海、沿边、沿江和交通干线等区位优势，优化区域开放功能分工，打造形态多样的开放高地；另一方面，持续通过改革释放制度优势，进一步提升自由贸易试验区和自由贸易港建设水平，香港和澳门要发挥“一国两制”优势，粤港澳大湾区强化规则衔接、机制对接，助力探索建设更高水平开放型经济新体制。

第五，实施分区域的生态环境管理制度，健全生态产品价值实现机制与生态补偿机制。结合不同区域主体功能的定位，涵养生态的区域与发展生产的区域之间需要在形成分工的基础上探索针对生态价值进行有效补偿的体制机制。为此，《决定》在深化生态文明体制改革部分，明确提出实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，建立健全全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。并且，在此基础上，健全生态产品价值实现机制。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。特别是配合“双碳”行动的推进，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体资源减排交易制度。此外，生态保护与环境治理不能以行政区划为边界，还需要推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。

深化经济体制改革不仅要明确改革举措，而且要以科学的方法论加以推进落实。为此，党的二十届三中全会提出了“三个更加注重”，即更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。首先，更加注重系统集成，要求综合考虑可能影响区域经济运行与区域经济发展的各种因素，并且对每一项改革举措可能造成的多种影响以及各项改革举措共同造成的合成影响进行充分考虑。一方面在顶层设计上坚持以普遍联系的观点看待问题，另一方面在改革落实中抓好协同，避免分散地、片面地、不同步地推进改革。其次，更加注重突出重点，要求坚持更好发挥市场机制作用，创造更加公平的市场环境、激发经济主体的活力，畅通经济循环，释放社会内生动力与经济发展潜力，并且在提升整体效率与效益的同时，促进区域分工与利益平衡。最后，更加注重改革实效，要求在推动改革中以钉钉子精神抓部署、抓落实、抓监督，投入更多精力、拿出更多务实办法、在更大范围与更深层次上促进改革落地。

【本文系国家社会科学基金重大项目“劳动力要素市场化配置中的效率增进与协同推进共同富裕路径研究”（22&ZD055）的阶段性成果】

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来源 | 《国家治理》2024年第20期

原文标题 | 以全面深化改革释放我国经济发展空间红利

作者 | 南开大学经济学院教授  乔晓楠

原文责编 | 王 克

新媒体编辑 | 孟雨非

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