结论性声明描述了国际货币基金组织工作人员在正式访问结束时得出的初步结论，通常是在访问成员国的背景下进行的。出访是作为国际货币基金组织《协定》第四条规定的定期（通常是每年）磋商的一部分，旨在应对请求使用国际货币基金组织的资源（从国际货币基金组织借款）的情况，或作为工作人员监督计划讨论的一部分，或是对经济发展的其他监督的一部分。蒙古国已同意发表本声明。本声明中表达的观点为基金组织工作人员的观点，并不一定代表基金组织执董会的观点。根据该代表团的初步调查结果，工作人员将编写一份报告，经过管理层批准后，提交基金组织执董会进行讨论并作出决定。蒙古国新联合政府的一项关键任务是审慎管理当前的大宗商品繁荣，以有效实施其雄心勃勃的改革和投资议程。建立外部和财政缓冲将有助于创造必要的政策空间，以实施符合经济吸收能力的雄心勃勃的投资计划和其他改革，同时保持外部和内部平衡。在当前形势下，实现这些目标需要紧缩财政政策、遵守财政规则、严格的货币和宏观审慎政策，以及加强金融监管。在立法、监管和体制框架相关的软基础设施方面取得进展与建设硬件基础设施同样重要，以加强商业环境和治理。优先事项包括升级重要法规、确保监管连贯性以及提高中央银行的运营独立性。引入具有强大威慑力的名义债务上限是一个重大且值得欢迎的进步。计划中和拖延的能源价格改革也是如此，这对于确保国家能源供应的可靠性至关重要。基础设施项目应优先考虑并有效实施，并进行适当的可行性研究，强化中期财政规划和健全的公共投资管理。蓬勃发展的采矿业、创纪录的煤炭出口以及强劲的家庭和政府支出导致经济活动依然活跃，尽管严冬使农牧业大幅萎缩。2023-2024年预算中，工资和养老金大幅增加且为永久性增幅，额尔登斯塔旺陶勒盖公司的股息支付、政府支持计划以及最低工资上调帮助提高了家庭收入，并支持消费信贷，进而促进了消费和进口。尽管公共支出大幅增加，强劲的收入征收和后期资本支出登记仍导致预算盈余。到2023年底，公共债务占GDP的比例下降至47%，与国际货币基金组织工作人员对蒙古国适当债务锚的估计一致。总体通胀率有所下降，处于蒙古国央行设定的6±2的目标区间内。通胀率下降主要是由于进口价格走软和汇率略有升值，导致政策利率下调。然而，核心通胀率仍然坚挺，8月份已升至目标区间的上限。此外，银行和非银行金融机构的信贷增长，尤其是消费贷款，持续快速，超过了长期趋势，促使蒙古国央行收紧了消费贷款的准备金要求和债务偿还与收入（DSTI）限制。尽管由于进口强劲和煤炭出口价格走软，经常账户赤字明显恶化，但外部脆弱性有所下降。外国直接投资和其他融资流入帮助支撑了国际储备总额（GIR），该储备总额大致保持在2023年底的水平（8月底为47亿美元，相当于3.3个月的进口额或ARA指标的96%）。外债再融资执行得当，蒙古国央行偿还了一半未偿还的与中国人民银行的互换额度，降低了外债风险，导致主权信用评级上调。预计2024-25年经济增长将保持强劲，这反映出采矿业的强劲增长，得益于高品位铜产量增加、煤炭出口增加以及扩张性和顺周期性的2024年补充预算和2025年预算草案。假设政府对大型项目的支出计划逐步与外部融资保持一致，预计到2029年财政赤字将上升，从而增加总融资需求、公共债务和财政风险。预计到2028年，产出缺口将保持正值。扩张性财政政策可能会扩大蒙古国的外部和内部失衡。由于即将出台的大规模财政刺激措施、2024年补充预算和2025年预算的额外刺激措施、能源价格上调以及信贷强劲增长的滞后效应，预计通货膨胀率将在2024年下半年继续上升，并在2026年之前保持在目标水平以上。尽管有外国直接投资和新的外部借款，但由于投资项目的进口强度高，预计经常账户赤字将持续存在，从而减少了GIR缓冲。这些预测存在相当大的不确定性，特别是与实施速度、融资和私营部门参与大型项目有关，这些仍在讨论中。鉴于资本支出进口强度高，对国内融资的依赖越大，对GIR、ER和通胀的影响就越大。然而，在4-5年内获得相当于2024年GDP 67%的外部融资将非常困难。因此，从现实角度来看，随着实施遇到能力和融资限制，投资可能会逐步进行，从而改善相对于当前预测的宏观经济结果。前景还面临大宗商品价格波动、中国煤炭需求不确定性、俄罗斯燃料进口中断以及蒙古国进口主要中转站中国天津港延误等下行风险。监管和程序障碍可能导致铜生产和出口的延迟，这构成风险。自然灾害和地缘政治发展增加了不确定性。从好的方面来看，大宗商品价格或对华出口可能强于预期，尤其是在短期内。此外，新的矿业生产可能在中期内投产，从而促进出口。财政政策收紧对于确保内外平衡、在当前繁荣时期建立缓冲，以及减轻货币政策在应对通胀风险方面的负担是必要的。为了在促进投资的同时实现财政整顿，需要采取额外措施减少经常性支出并增加非矿业收入，例如控制工资支出、有针对性地提供社会救助、提高个人所得税的累进性、减少免税以及进行税收和海关管理改革（国际货币基金组织2023年报告）。调整支出方向，转向基础设施投资，只要管理得当，并与经济的吸收能力相一致，可以提高生产率。鉴于蒙古国的外部脆弱性、进口依赖性、有限的国内融资能力、全球融资条件收紧以及公共投资管理（PIM）薄弱，政府应谨慎行事。在繁荣时期建立缓冲将有助于创造财政空间，以便逐步、更有效地实施关键的公共投资优先事项。需要制定更有效的中期财政框架（MTFF），包括资本支出，以指导资本支出并控制财政和外部风险。应根据适当的可行性研究确定投资的优先次序，并妥善实施PIM和公私合营（PPP）立法框架，以避免腐败和低效项目。规定名义债务上限为GDP的60%是蒙古国加强财政规则的重要一步，因为它提高了透明度和问责制，并包括了强有力的威慑措施。保留结构性赤字上限有助于遏制财政收支过度恶化。然而，由于债务上限目前不具约束力，这两项规则都无法在短期内充分限制支出。新支出规则的顺周期性有助于在经济繁荣时支持支出，而在经济不景气时要求削减支出，从而加剧经济周期。这些规则需要对总支出施加一些限制，以防止潜在的支出分类错误（国际货币基金组织工作人员随时准备协助政府制定适当的总支出限制，使政府能够进行与其改革和投资计划相关的支出）。应避免频繁更改财政规则，因为这会削弱规则作为政策支柱的有效性。货币和宏观审慎政策应继续确保国内金融状况保持紧缩。鉴于在没有财政整顿的情况下通胀预期上升，蒙古国央行应确保实际政策利率保持高位，直到通胀在目标区间内稳定下来的确定性增强。在这方面，在2024年9月维持政策利率在11.5%的水平是合适的，尽管可能需要提高存款准备金率（RRR）以防止消费信贷过快增长，确保保持对经济的限制性影响。进一步提高金融监管的质量和有效性至关重要，特别是在快速增长的消费信贷领域，重点关注未偿还债务的风险。为防止家庭债务进一步增长，蒙古国央行在审慎管理信贷方面应更加审慎，尤其是与消费贷款相关的部分，以减少消费贷款在总信贷中的比例，确保其不会危害金融稳定。此外，应通过改善金融监管来减轻外部脆弱性，包括与国际标准的符合性，以提高信贷风险管理水平。监管应鼓励对高风险借款人的信贷保持更高的标准，并避免不当的外部融资。应采取措施确保不增加不合规的隐性融资，并采取适当的资本要求，以减少外部融资依赖性。政策还应优先考虑基础设施投资，以支持长期增长，降低对采矿业和大宗商品价格波动的依赖。确保基础设施项目的可行性研究，并加强公共投资管理，减少腐败的风险，这至关重要。应该优先考虑新的采矿项目，特别是大型铜和煤炭项目，这将增强未来的出口潜力，提供财政收入，创造工作机会，促进整体增长。尽管应关注高风险项目的融资条件，但通过促进公共和私人之间的合作来确保投资的成功实施也同样重要。还应建立国家“投资促成机制”，并配备必要的能力，以便有效协调私营机构、公共部门和其他利益相关者之间的沟通。要提高投资效率，需要在社会、环境和治理（ESG）方面进行透明，并与可持续的增长和气候目标保持一致。对政府来说，关键在于妥善管理当前的繁荣，并在支持更可持续的中期增长方面采取良好政策。在采矿业蓬勃发展的情况下，必须专注于提升国内融资、提升投资效率和确保可持续增长，以克服经济多样化面临的重大挑战。![]()
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