杂志展示
【摘要】： 在大气、水环境治理取得显著成效的同时，固体废物治理成为推进美丽中国建设的主要短板。固体废物治理具有跨部门、跨区域、跨介质的综合性特征，涉及源头减量、资源化利用、无害化处置等多个环节，横跨生产、消费、流通等各领域，是一项复杂的系统工程。近年来，固体废物治理取得了积极成效，但问题仍然十分突出，固体废物产生量持续增加、固体废物跨区域非法倾倒现象时有发生，其根源在于固体废物治理短板突出，具体问题包括缺乏系统设计和统筹管理、法律法规标准体系不健全、经济激励和市场化机制不完善等。基于此，本文提出应立足新发展阶段，打通部门壁垒，畅通治理全链条，完善法律法规标准，健全财税、价格、金融等长效激励机制，加快推进固体废物领域治理体系和治理能力现代化，助力美丽中国建设。
【关键词】固体废物；综合治理；管理机制
固体废物治理已逐渐成为我国全面推进美丽中国建设进程中的一大挑战。随着经济的快速发展，我国每年新增固体废物的数量惊人，超过110亿t[1]。2023年，我国一般工业固体废物产生量为42.8亿t，约有7.7万家单位的危险废物年产生量在10t以上[2]。2021年，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）实施情况的报告指出，我国历年堆存的工业固体废物超600亿t，占地面积超200万hm2[3]。固体废物长期堆存会占据大量土地资源，若处理不当还会造成环境污染、破坏生态系统，甚至危害公共卫生安全[4]。
当前，我国固体废物治理体系短板突出，存在系统设计和统筹管理缺乏、法律法规标准体系不健全、经济激励和市场化机制不完善等诸多问题。与此同时，建筑垃圾等固体废物非法倾倒现象多发频发、屡禁不止[5-6]，进一步加剧了生态环境风险隐患。近年来，中央生态环境保护督察发现了大量固体废物非法倾倒问题，通报了多起负面典型案例[7-8]，这也暴露了当前固体废物治理体系存在诸多短板与不足。如何破解固体废物治理中的瓶颈问题，建立科学、长效的管理机制[9]，已经成为新时期生态环境管理领域的一项重要课题。
本文总结了我国固体废物治理的现状，分析了固体废物治理中的突出问题，并从完善管理体制与市场化机制、强化科技支撑的角度提出了有关建议，以期从根本上解决固体废物综合治理难题，助力美丽中国建设。
我国固体废物治理现状及成效
加强固体废物治理的顶层设计
2020年9月，新修订的《固体废物污染环境防治法》正式施行，确立了固体废物污染防治坚持“减量化、资源化和无害化”原则和全过程治理框架，为固体废物治理提供了基本法律保障。2021年11月，《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》发布，明确提出要加强固体废物和新污染物治理，强调要“注重综合治理、系统治理和源头治理”。2021年12月，生态环境部联合18部门印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，探索从城市整体层面深化固体废物综合管理改革。2024年2月，《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》发布，对新时代废弃物循环利用体系建设作出全面部署。
推动固体废物治理配套制度改革
近年来，相关部委积极推动固体废物治理配套制度改革和政策完善。在无害化处置方面，修订了《国家危险废物名录》《医疗废物处理处置污染控制标准》《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》，制定了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》等。在源头减量方面，出台了《禁止、限制生产、销售和使用的塑料制品目录》，制定了《邮政快件绿色包装规范》《限制商品过度包装通则》等标准规范。在资源化利用方面，发布了《关于推进园区循环化改造的意见》《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，推进园区开展循环利用，促进城市再生资源回收；出台了《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，调整完善了可再生资源回收利用优惠目录和退税、减税政策。
固体废物治理成效显著
工业固体废物减量化有序推进，钢铁、有色等重点行业固体废物产生量大幅减少；危险废物集中利用处置能力由2016年的不到0.7亿t/a增长到2020年的1.4亿t/a；建筑垃圾和农业固体废物污染防治工作加快推动，城市建筑垃圾综合利用率超过50%[10]；46个生活垃圾分类试点城市的生活垃圾分类覆盖率达到约95%[11]。2023年，大宗固体废物的综合利用率约为59%，废钢回收利用量约占粗钢总产量的1/4，资源循环利用企业超过10万家，带动超过3000万人就业[12]。
我国固体废物治理面临的突出问题
固体废物治理“九龙治水”，跨部门、跨区域统筹协调不足
一方面，固体废物治理涉及生态环境、发展改革、工业和信息化、农业农村、住房和城乡建设等多个部门，围绕源头减量、分类回收、资源化利用等环节形成了复杂的管理体系，极大增加了固体废物治理的复杂性和统筹协调的难度，容易产生相互推诿或监管缺位、错位问题[13]。
另一方面，固体废物处理能力的区域供需失衡结构性问题突出。部分地区固体废物产生种类、总量与当地资源化、无害化处理能力不符，一些地方固体废物处理处置设施不足，而另一些地方又存在“吃不饱”现象[14]。与此同时，固体废物跨区域协同监管机制尚未健全，存在跨省转移事中监管缺失、审批制度待优化、危险废物转移联单管理运行不力等问题，跨区域非法转运倾倒屡禁不止。
法律法规标准体系不健全
一是固体废物源头减量、资源化利用的强制性法律约束缺乏[15]。已有法规多以引导鼓励为主，对企业、个人责任的法律规制不足。生产者责任延伸制度不完善，涵盖领域较窄。数据申报统计制度不健全，一般工业固体废物产废申报制度缺失，企业无须定期申报数据，导致底数不清、去向不明，历史遗留问题突出。
二是固体废物分类标准体系不健全，再生资源、废物的界定不清[1]。固体废物分类标准较为杂乱，生活垃圾分类过于精细、操作性差；对再生资源、废物没有进行精细化划分和差别化管理。
三是再生产品标准体系亟待完善。再生产品技术、质量分类和检测标准缺失，现行再生产品标准回避“有毒有害”物质，再生产品推广难。
四是固体废物回收处理技术规范有待优化调整。《医疗废物管理条例》沿用多年，“医疗废物暂时贮存的时间不得超过2天”等要求缺乏可操作性；在二手电子产品回收方面，现有规范体系无法消除消费者隐私泄露的顾虑。
固体废物治理的经济手段和市场化激励措施不足
一是资金支持不足，价格政策和税收优惠有待完善。污染防治三大攻坚战都设有专项资金，但固体废物领域缺乏专项资金。差别化生活垃圾收费制度措施缺乏，固体废物跨行政区协同处置的价格机制等尚未建立。税收优惠等保障政策尚未完全落实，现行《资源综合利用企业所得税优惠目录》覆盖类别仅占全部类别的16%左右，且对生产原料的使用限制过多。
二是固体废物处理产业市场化程度低，“两网”（垃圾分类收运与再生资源回收）分离问题突出。固体废物处理的地方垄断问题普遍存在，城市垃圾分类回收、危险废物处理等通常由1～2家国有企业负责，民营企业很难参与。在生活垃圾处理方面，环卫部门和资源回收部门存在利益冲突，垃圾清运和再生资源回收两个系统独立并行，阻碍源头分类减量。
固体废物综合利用关键技术创新不足，新兴废物领域有待攻关突破
虽然我国从事固体废物综合利用的企业越来越多，但所采用的技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术。锰渣、赤泥、磷石膏等大宗工业固体废物综合利用率分别仅为5%、7%和40%左右，经济性好的高值化利用技术、创新性技术研发及应用不足。同时，固体废物资源化利用与其他产业链衔接、多源固体废物的协同处理处置技术缺乏。对于焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等特定种类的固体废物，尚缺乏成熟可推广、成本适宜的资源化技术。退役风电、光伏设备等新兴废物高值化利用技术亟待攻关突破。
加强固体废物综合治理的建议
坚持系统思维，构建跨部门协同、多元主体共同参与的综合治理体系
一是构建“中央统筹、地方政府负总责”的管理体系。建立中央统筹协调机制和工作专班，增强生态环境、发展改革、工业和信息化、住房和城乡建设等部门的协作联动。针对“无废城市”、生活垃圾分类、建筑垃圾治理、工业固体废物综合利用基地等试点中出现的问题，及时动态调整优化，加强对地方工作的指导。强化地方政府对固体废物治理的责任机制，由各级人民政府统筹固体废物污染防治、循环经济、产业发展等工作部署。
二是构建“区域间设施共享、跨区域协同处理”机制。鼓励相邻地区开展区域合作，统筹生活垃圾、危险废物等处理处置设施建设，推动跨区域设施共建共享，促进区域管理成本最优化和处置能力提升。建立统一的固体废物跨区域转移电子联单制度，拓展跨省转移智慧监管范围，统筹推进各类固体废物跨省转移的网上审批。完善固体废物转移监管的部门协作机制，强化固体废物移出地主体责任。建立固体废物跨区域转移、处理处置的生态补偿机制和定价机制。
健全涵盖固体废物全生命周期的法规制度体系、标准体系和统计体系
一是全方位加强固体废物治理的法律保障。充分利用当前全国人大常委会编纂“生态环境法典”的机会，突出固体废物污染防治坚持全生命周期系统管理的立法主线，强化对源头减量、资源化利用的法律约束，明确企业、个人的法律责任，将有关要求整合优化为“生态环境法典”的“绿色发展”“资源利用”等章节的制度安排，并加强与清洁生产、循环经济、气候变化领域法律的有效衔接。
二是加快完善标准体系和技术规范。完善再生材料、再生产品标准和使用规范，加强对消费者的宣传推广。建立重点行业产品节材、耐用、易回收等生态设计标准。进一步完善废弃物分类回收标准体系，加快制修订资源回收利用的技术、质量分类和检测标准。健全典型大宗工业固体废物规模化高值利用技术标准。研究修订《医疗废物管理条例》，厘清、明确部门职责，与时俱进修改相关规范。
三是加快构建覆盖全类型、全过程的固体废物统计体系和信息平台。建立一般工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程信息申报统计制度。完善固体废物全生命周期物质代谢统计、碳足迹核算标准方法，逐步建立典型固体废物产生量、回收利用量等基础数据统计制度，建立城市固体废物全生命周期数据统计信息平台。
综合运用多样化的经济手段、市场化措施，构建可持续商业模式
一是推行固体废物治理全链条特许经营、一体化打包治理模式。通过公开招标，将城市垃圾清运、再生资源回收和无害化处置全流程打包委托给第三方专业公司，打破部门垄断和利益冲突。建立政府采购专项资金、第三方经营主体培育基金等，加强对全链条固体废物治理企业的资金支持，培育龙头企业，引导行业规范化高质量发展。建立数字化、智能化全过程追溯监管体系，打造城市、城市群固体废物治理第三方综合管理服务平台，提供整体解决方案。
二是优化完善覆盖全成本的价格政策和税费机制。鼓励有条件的地区科学制定差别化收费标准，因地制宜探索推行生活垃圾计量收费、餐饮单位餐厨废弃物计量收费、建筑废物计量收费机制。扩大资源综合利用税收优惠覆盖范围，规范税收优惠在资源环境绩效、技术水平等方面的要求。探索将采用源头减量、资源化利用新技术、新工艺、新设备以及生产再生产品的企业，纳入享受优惠政策的高新技术企业范围。完善稀有矿产资源等原材料、再生料的进出口税收政策。
三是构建生态设计、循环再生与再制造产品的推广机制。完善再生料、再生产品的认证标准体系，特别是制定再生产品有关环境毒理方面的标准。推动住房和城乡建设、工业和信息化部门协同发力，加快制定再生建材产品设计、使用规范，使设计、施工方有规可依，并加强再生建材产品推广使用。建立生态设计、循环再生与再制造产品的绿色采购制度。
加强固体废物资源化处理的科技创新及应用转化
一是布局固体废物资源化科技研发专项，突破关键技术瓶颈。加强特定种类固体废物在特定场景下的精细化利用技术研发，加强大宗工业固体废物高值化利用技术研发。将退役风电、光伏设备循环利用技术研发纳入国家重点研发计划重点专项。在电子废弃物领域，研发高效率、短流程、低成本、低污染的微量金属元素深加工技术，以及基于图像识别和元素检验的非金属智能化精准分类技术。
二是推进科技成果转化，提升固体废物综合治理产业的市场化程度。针对部分综合利用技术门槛低、技术交易难、对专利使用的界定区分难等特点，探索建立可行的知识产权保护机制，如尝试开展技术授权连锁经营等。完善和细化固体废物第三方服务产业管理工作指南，促进固体废物管理标准化、专业化。积极培育科技研发创新与转化能力强的骨干企业，壮大固体废物综合治理产业。
作者
孟小燕：中国科学院科技战略咨询研究院副研究员
本文刊载于《环境保护》2024年第17-18期
参 考 文 献
[1]郭伊均.加快推动典型大宗固体废弃物综合利用处置进一步促进“无废城市”高标准建设[J].环境保护,2024,52(14):9-11.
[2]生态环境部.2023中国生态环境状况公报[EB/OL].(2024-06-05).https://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202406/P020240604551536165161.pdf.
[3]全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告[EB/OL].(2021-10-21).http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202110/t20211021_314320.html.
[4]安惠玲,王佳雪,李嘉琦,等.“无废城市”建设背景下固体废物处理现状与对策分析[N].河南经济报,2024-05-23(12).
[5]中央生态环保督察通报7省市建筑垃圾违规处置等问题[EB/OL].(2024-06-06).https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202406/content_6955880.htm.
[6]生态环境部.生态环境部通报6起非法转移倾倒固体废物及危险废物案件问责进展情况[EB/OL].(2018-05-13).https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201805/t20180513_630157.html.
[7] 非法倾倒废渣进黄河、 违规取用黄河水……中央生态环保督察通报4省区典型案例[EB/OL]. (2021-12-16).http://www.xinhuanet.com/politics/2021-12/16/c_1128169549.htm.
[8]生态环境部. 黄河陕西韩城龙门段长期非法倾倒大量废渣破坏黄河生态环境隐患突出[EB/OL].(2021-12-16). https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202112/t20211216_964309.shtml.
[9]牛国帅, 郭玉洁, 许金超, 等.“无废城市 ”建设策略探讨：以聊城市一般工业固体废物管理为例[J/OL] . 环境工程学:1-7. http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.5591.x.20240827.2138.002.htm.
[10]赵鹏昊, 王子凯.多举措让建筑垃圾“变废为宝”(新视点)[N].人民日报, 2021-09-22.
[11]亢舒.12部门联合印发《意见》，46城市年底前实现生活垃圾分类基本全覆盖[N]. 经济日报,2020-12-05.
[12]章轲.废弃物循环利用路径仍有堵点，需加强统筹协调│记者观察[N]. 第一财经, 2024-02-27.
[13]徐琳, 姜玲.“无废城市”建设背景下固体废物资源化行业发展研究[J].环境保护,2024,52(15):61-64.
[14]石晓莉, 杜根杰, 杜建磊, 等. 大宗工业固体废物综合利用产业存在的问题及建议[J].现代矿业,2022,38(6):227-229.
[15]高耀, 周梦婷, 徐亚, 等. 我国固体废物风险防控标准体系发展概况与展望[J/OL].（2024-08-06.环境科学研究: 1-14. https://doi.org/10.13198/j.issn.1001-6929
*基金项目：国家发展改革委资源节约和环境保护司委托研究课题项目“城市生活垃圾分类收集处置问题研究”；中国科学院科技战略咨询研究院院长青年基金A类项目“能源低碳转型关键金属资源可持续管理的瓶颈问题及对策研究”
近期要闻
生态环境部固体废物与化学品司司长郭伊均：加快推动典型大宗固体废弃物综合利用处置 进一步促进“无废城市”高标准建设
聚焦“无废城市”丨中国矿业大学（北京）环境科学与工程系教授、博士生导师张凯：煤基固体废物“分级分质”利用技术现状、问题及对策研究
聚焦“无废城市”丨中国环境科学研究院研究员黄启飞：“无废城市”建设中大宗工业固体废物资源化技术路径研究
聚焦“无废城市”丨内蒙古自治区生态环境厅：推动煤基固体废物与生态环境协同治理 筑牢北方重要生态安全屏障
聚焦“无废城市”丨辽宁省生态环境厅党组书记、厅长孙鹏轩：以高水平工业固体废物资源化利用推动辽宁省高质量发展
聚焦“无废城市”丨鄂尔多斯市生态环境局局长苏雅拉图：以“五个统筹”聚合力 促成效 探索资源型城市开展“无废城市”建设新路径
聚焦“无废城市”丨昆明市人民政府副市长、党组成员张勤勋：积极探索磷石膏综合利用途径 着力提升昆明市“无废城市”建设水平
聚焦“无废城市”丨铜陵市人民政府副市长、党组成员汪发进：深化产学研合作 加速成果转化铜陵市推进铜尾矿规模化利用的探索与实践
聚焦“无废城市”丨淄博市生态环境局党组书记、局长赵学：“两擎双驱” 淄博市蹚出赤泥综合利用新路径
聚焦“无废城市”丨深圳市生态环境局：深圳市创新建筑废弃物全生命周期综合治理体系 以“无废”新引擎激发新质生产力
▼ 点击留言、收藏、分享
