研究 | 印巴条件相似，为何巴基斯坦国家建构大幅落后？

学术 2024-11-22 23:39 陕西

本文共11244字

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作者 | 宗蔚罗芳涂华忠

整理 | 刘派

编辑 | 沈欣单敏敏

审核 | 陈珏可

内容提要

巴基斯坦自1947年获得独立地位以来在政治上大体继承了英国殖民时期的政体“衣钵”，作为一个新兴的民族国家，它本可以在借鉴他国经验的基础上不断完善适合本国国情的政治制度。然而，亲西方势力与反西方势力间的不断博弈，不仅模糊了巴基斯坦在建构民族国家之路上的制度设计，而且配套制度与主体制度之间的张力问题以及主体制度内部的矛盾也极大限制了这个国家发展前行的速度。本文一方面借助弗朗西斯·福山提出的国家建构理论学说厘清了巴基斯坦建构民族国家历程中的道路之争问题，另一方面探讨了争夺国家发展主导权的过程对其民族国家建构所造成的影响。南亚问题研究小组特整理本文，供各位读者参考。

关键词：巴基斯坦政治国家建构理论民族国家建构

图源：网络

一、问题的提出

在1947年分治后，为规避新政治体制对民族国家建构产生的不利影响，印巴两个国家在政治上不约而同地选择了继续沿用英国殖民时期的政治体制。然而，两国类似的体制却得到了西方国家的迥异评价，印度被赞誉为“世界上最大的民主国家”，是发展中国家学习西方民主的成功典范；巴基斯坦却被西方国家视为是民主受挫的典型，是一个名副其实的“失败国家”。对印巴两国截然不同的评价也引出了本文的核心问题，为什么印巴两国有着相似的政治土壤却在民族国家构建过程中出现了不同的发展结果，并获得了截然不同的评价？有观点认为，印度在建构民族国家的过程中因为坚定地学习了民主政治发展模式，因而成为了一个民主国家；而巴基斯坦在建构民族国家的过程中与中国走得更近，这是导致民主化程度下降并沦落成为失败国家的重要原因。这种论调不仅抹黑了中巴关系，同时也对中巴经济走廊的建设带来了负面的舆论影响。

通过比照日裔美籍学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所提出的国家建构理论学说，笔者发现民族国家建构过程中存在的诸多顽疾才是导致巴基斯坦沦为西方国家眼里所谓的“失败国家”的主要原因。国家建构理论是一种具有多维价值取向的系统性理论。从研究议题的角度划分，它可被分为五大类别，即：关注概念本身演变过程的研究；国家建构主体与客体关系的研究；关于国家建构目的和目标的研究：从国内和国外两种视角切入的相关研究；以及注重民族国家建构历史进程的研究。在聚焦特定民族国家建构问题的时候，泛化的理论学说难以对特定国家的研究提供详细的理论指引。因此，从国家建构的具体路径入手，寻找与之相关的支系理论就成为了一种较佳策略方法。依照世界范围内民族国家实际成型的结果来看，内源型和外源型是两种较为常见的具体类型。内源型的民族国家建构模式主要考察国家权利与国家能力间的互动关系，即查尔斯·蒂利（Charles Tilly）所讲的分析和研究国家行为体不断强化及控制社会场域的权利（Power）及能力（Capacity）状况。外源型的民族国家建构模式主要是指施动者（Agent）对于特定国家输出制度或特定国家向大国（Great Power）学习建构民族国家所需制度的现象。根据巴基斯坦独立之后的实际情况来看，其显然属于外源型模式。福山的国家建构理论对于分析外源型的民族国家建构给出了有用的框架。在福山看来，外源型民族国家建构的本质就是要在巩固既有国家制度的同时，利用这些既有制度建构出一批拥有相似制度的国家机构。为了使得自己提出的学说理论更具有实际指导意义，福山在进行了大量实证研究的基础上将施动者（大国）向特定国家输出制度及特定国家向施动者（大国）学习制度的路径细分为了更加具体的四种类型，即：公共行政组织的设计和管理；政治体系的设计；合法性基础；文化和社会资本因素。在实际梳理巴基斯坦民族国家建构历史的基础上，笔者认为，福山所提出的国家建构理论能够对巴基斯坦在建构民族国家过程中发展迟缓的原因提供一种参考性的解释。

二、国家建构理论及其对巴基斯坦“失败国家”的解释

弗朗西斯·福山运用国家建构理论解释了为什么西方民主制度移植到现代新兴的民族国家会遭遇挫折，并导致许多发展中国家最终陷入所谓的“失败国家”困境。在福山看来，不具备成体系的国内制度、无法有效维护基本的政治秩序、政府的威权政治功能丧失、国民缺失必要的社会公共福利、腐败和犯罪现象长期存在，加之社会经济发展混乱等，都是民族国家沦为“失败国家”的主要因素。倘若国际社会中的“失败国家”不能有效摆脱发展缓慢的境遇，则其必然会对国际社会的安全与稳定造成不良影响。例如，“失败国家”往往不能够保证国家主权的完整，也无力承担相应的国际责任，从而为恐怖主义在本国及本地区的蔓延制造了条件。因此，为防止“失败国家”出现危机，民族国家需要从两个方面人手进行自我重塑。其一是需要从“顶层设计”角度出发，即创制一整套与本国实际发展情况相适应的制度；其二则是不断增强国家内部成员的国家认同感。通过大量案例研究之后，福山发现国家的制度设计不存在所谓的“最优版本”，这是因为制度设计中所涉及的各种目标（包括经济、种族平等、公平分配等目标）之间本身就存在着竞争关系。除此之外，即便是同一套制度也会因为其配套制度与主体制度的匹配程度影响到主体制度的功能发挥。因此，福山认为清晰的政治框架是民族国家行为体创制具体制度的必要前提。

从政治民族学的视角来看，设计制度的目的在于使得相关的行为体能够更为明晰地知道所要希望达成的具体目标。然而，制度设计的完成并不意味着成型的制度会自动地按照设计者的初衷来实现其预期目标。任何一项制度从完成设计初创到最终的“落地”实施，必然需要与之相关的组织及管理环节作为支撑。因此，以组建政府的方式来统筹和协调上述环节工作的开展就成了世界各国的通行做法。在民族国家建构的理论语境里，制度设计同落实制度执行相关的组织、管理工作均是依靠“委托—代理”关系来实现和完成的。“委托人”指的是由民族建构而成的民族国家，“代理人”则是指一个国家内部所有民族以不同方式而设立的政府。

国情不同是造成不同国家在制度设计方面形成差异的主要原因。在此背景下，要比较、评判和分析究竟哪一种制度设计更合理是不具意义的。于是，福山在参考了经济学、管理学等相关学科知识的基础之上，提出了“最大通约性参考系数”原则，并用以分析作为“代理人”的各国政府为什么不能制定出最优的制度。“最大通约性参考系数”具有三个指标。第一个指标考察民族国家政府在制度设计方面有没有清晰的目标，在福山看来，“委托人”想要达到的目的与“代理人”实施的具体工作其实并不一致是造成制度设计不能够实现目标的主要原因；第二个指标主要关注监督和问责的有效性，受交易成本过高、监督和问责难以进行量化考评等因素干扰，监督和问责机制经常难以发挥应有的效果；第三个指标考察权力的授予方式、授予比例是否合理。福山明确指出对于权力的授予方式及比例是一个极为复杂的问题，这一问题往往会受到多重因素的影响，特别是自由裁量权授予程度往往会对制度设计造成难以估量的负面影响。

福山对于民族国家建构过程中身份认同的思考是反思和研究民族国家陷入发展相对缓慢境遇的重要分析视角。在福山看来，身份认同的建构与民族国家的建构虽然存在着诸多不同，但是两者之间仍具有密切关联。民族国家的建构主要突出的是“委托人”向“代理人”授权，即最终组建政府的过程。例如，执掌国家权力的政党、政党联盟等行为体以民族国家的名义创建政府，并在此基础上完成政府各所属部门的人员招聘、人员培训、拨付经费、下达行政命令等都是“委托人”向“代理人”授权进而形成政府的具体过程。身份认同强调将人们的忠诚从村落层面、部落层面、地区层面和种族层面转移至国家层面，并且通过自下而上或自上而下的方式，借助符号、传统、共同历史记忆等，将这种人们对国家的忠诚“升华”和“固化”。福山认为，民族国家建构要以身份认同为前提，在身份认同较为强烈的时候，国家内部的民众会“甘冒生命危险来保家卫国”，从而有效提升民族国家的政治稳定性。基于对巴基斯坦民族国家建构历史的回顾及福山的民族国家建构理论，笔者认为，“委托人—代理人”关系本身所存在的张力问题是导致巴基斯坦出现发展滞后的主要原因。简而言之，即为在建构民族国家的过程中，具有承接国家权力的相关行为体（政党、政党联盟等）因不可调和的政治主张而使得他们彼此间出现了争夺国家发展道路主导权的博弈关系。

三、巴基斯坦建构民族国家过程中的道路博弈

1940年3月，穆斯林联盟在拉合尔召开年会，在此次年会上这一政党联盟明确提出了寻求建立独立民族国家的政治愿景。因而，此次年会也被视为是原英属殖民地内部穆斯林群体谋求建立现代独立国家的历史起点。值得指出的是，在面临多股政治势力掣肘原英属印度建立独立伊斯兰国家的历史背景下，穆斯林联盟选择以伊斯兰教为纽带、团结一切可以团结的力量建设独立国家。巴基斯坦国父穆罕默德·阿里·真纳（Muhammad Ali Jinnah）就曾公开强调，“我们现在都是巴基斯坦人，而不是俾路支人、帕坦人、信德人、孟加拉人和旁遮普人；作为巴基斯坦人，我们必须感同身受，行动与行为保持一致，并为身为巴基斯坦人而感到骄傲”。为了将刚刚获得独立地位的国家尽快推入正常的发展“轨道”，巴基斯坦穆斯林联盟的精英们认为，只有不断推进民主代议制道路巴基斯坦才能正常、顺畅地推进民族国家的建构进程。通过历史不难发现，在巴基斯坦独立前后，主张朝民主代议制方向发展的呼声一直发挥着主导的地位。

作为民族国家制度的设计师，以穆罕默德·阿里·真纳为首的穆斯林联盟精英除了承认伊斯兰教在国家文化生活中占有重要地位之外，并未将国家的政治体制设计成为“政教合一”政体，而是继续沿用了英国殖民时期的西方代议制民主政体。然而，从历史发展的纵向维度来看，亲西方和反西方两派之间的冲突却成了滞阻巴基斯坦建构现代民族国家的主要因素。上述两方持续不断的冲突已在很大程度上消耗了可供巴基斯坦用于发展社会经济的有限资源。

作为巴基斯坦政治制度设计的主导力量，穆斯林联盟的精英分子们对民族国家政治制度的设计更加倾向于兼具世俗和民主色彩的西式代议制政体。早在英属印度殖民时期，艾哈迈德·汗（Ahmad Khan）就主张通过社会运动来构建一个属于所有穆斯林的民族国家。为此，艾哈迈德·汗一方面通过公开演讲的方式宣传自己的政治主张，另一方面还筹款创办了穆罕默德·盎格鲁东方大学（Muham-madan Anglo-Oriental College），并且通过推广西方世俗化教育的方式为巴基斯坦储备了大批的穆斯林青年人才。因而，穆斯林精英内心深处渴望通过政治手段建立民族国家的意识也在不断增强。在此背景之下，巴基斯坦穆斯林联盟的前身——全印穆斯林联盟（AIl-India Muslim League）就顺理成章地诞生了。

从20世纪40年代开始，随着全印穆斯林联盟与印度国大党的分歧不断加深，全印穆斯林联盟谋求建立独立民族国家的政治动机也日益明朗，特别是1940年《拉合尔决议》的问世，标志着全印穆斯林联盟致力于建设一个独立民族国家的目标完全公开化。为了尽可能减少建立民族国家所面临的阻力，避免遭受印度国内印度教、锡克教、基督教等其他群体的反对，真纳在巴基斯坦获得独立前后多次强调：巴基斯坦的政治制度必将与民主国家保持一致，并具备包容特征；未来巴基斯坦的非穆斯林群体及穆斯林群体将享有相同的国民待遇。在1947年8月举行的第一次巴基斯坦制宪会议上，真纳再次全面阐述了巴基斯坦穆斯林联盟建设类似西方民族国家的理念和目标。在这次公开的谈话中，真纳代表巴基斯坦穆斯林联盟郑重地强调了国家政治制度的两个基本原则，即宗教、教派、教义不干涉国家政治制度建构原则，以及所有国民享有平等权利的基本原则。

然而，作为一个在宗教认同之上建立起来的国家，巴基斯坦独立之后的社会、经济、政治和文化环境很快就呈现出了浓郁的宗教氛围，而教派之间的矛盾与冲突加深了各民族之间的隔阂。从20世纪50年代开始，随着真纳的去世以及其继任者利雅卡特·汗（Liaquat Khan）遇袭身亡等重大事件的相继发生，巴基斯坦寻求走世俗主义和民主议会制国家发展道路的进程出现了停滞的迹象。1956年，在部分政治派别的推动下，“伊斯兰共和国”“国家最高元首必须是稳斯林”等具有明显与现代民主代议制不符色彩的法条被首次写入了巴基斯坦的国家宪法。在1962年宪法修订的过程中，虽然国名由“巴基斯坦伊斯兰共和国”更名为“巴基斯坦共和国”，但是在宗教团体的影响之下，1962年的宪法修正案又出现了在国家层面应当成立“伊斯兰意识形态委员会”（Council of Islamic Ideology）的法条，并且制定了其他任何法律不得与《古兰经》《圣训》相抵触的法条。3年之后（即1963年）在保守政治派别的再次施压之下，宪法修正案又将国家全称改成了沿用至今的“巴基斯坦伊斯兰共和国”。

1973年，为了革除阿尤布·汗（Ayub Khan）时期军人政府执政效率低下的弊病，阿里·布托（Ali Bhutto）所领导的人民党政府再次推动了宪法的修改并将人民有权在议会发言质询和监督政府部门行政的权力等法条写入了宪法。阿里·布托引入监督与质询机制，以提高官僚机构行政效率的举措虽然得到了普通民众的热情拥护，然而这种大刀阔斧的改革却损害了保守政治派别的利益。控制着大量商业机构和农业资产的保守政治派别尤其担心普通民众会督促国家税务机关加强对其采取更加严格的税务监管。因此，保守政治派别很快与军人集团进行联合，向阿里·布托领导的人民党政府施加了强大的压力，并导致了改革失败。此后，历届政府为了回应国内反腐和选举政治的需求，时常将“建立民众对国家政治的监督与质询机制”作为政府施政的主要宣传目标。然而这些宣传最终大多落空，未能真正实现其应有的功效和作用。

20世纪70年代，以齐亚·哈克（Zia-ul-Haq）为首的军人集团再次发动军事政变。齐亚·哈克政权为了巩固统治地位，不仅选择了完全倒向宗教保守势力，而且还宣称会在部分省份执行“先知的统治及沙里亚法”，例如，以发布行政命令的方式要求旁遮普省、信德省、俾路支省和西北边境省成立具有浓郁宗教色彩的沙里亚法庭（Shariat Benches）。沙里亚法庭的成立极大挑战了英国殖民统治者留下的西方法律体系，同时又进一步地将巴基斯坦的发展道路之争推入了更深的漩涡。沙里亚法庭不但利用《古兰经》和逊尼派的教义来审判案件，而且要求巴基斯坦的法律、法规与伊斯兰教义保持一致。除此以外，为了让沙里亚法庭做出的一切判决更具有法理基础，军人政府又于1980年再次推动了宪法修正案的通过，明确赋予了联邦沙里亚法院特殊权力，使其可以否决除国家宪法以及其他几类特殊法律之外所有法律。此后，齐亚·哈克之后的历届政府都对宗教保守势力进行了不同程度的妥协、让步。例如，1998年，纳瓦兹·谢里夫（Nawaz Sharif）所领导的政府以“推动”新宪法修正案的方式，明确将沙里亚法列为国家立法的基本原则。

2001年9·11恐怖袭击之后，在美国的压力之下，佩尔韦兹·穆沙拉夫（Pervez Musharraf）政府借助与美国盟友加强去极端化的国际合作为由，开始打击包括巴基斯坦贾法瑞运动党（Tehrik-e-Jafaria Pakistan，TeJP）、伊斯兰民族党（Millat-eIslami，MeI）等在内的多个宗教政党。然而，以打击恐怖主义之名的北约联军曾在推翻阿富汗塔利班政权的过程中多次非法越界进入巴基斯坦并酿成了多起巴基斯坦平民惨遭无辜杀害的惨案。北约联军的此类举动不仅弓发了巴基斯坦国内高涨的反西方情绪，而且还为该国宗教政党组织创造了更为宽广的“发展空间”。

进入21世纪以来，巴基斯坦的政党政治走向又出现了一种“新现象”。具体来讲，就是任何一个政党单独组建政府的可能性在不断地降低，因此相对多数的政党或政党联盟需要拉拢代表保守政治的小党才能实现组阁目标。这种全新现象导致这些代表保守政治势力的小党在无形中成了左右巴基斯坦政局的重要力量。尤其是在主要政党实力不分伯仲的情况下，获得这些保守政治小党的支持就显得尤为关键，而拉拢这些保守政治小党成功与否，又往往与大党或政党联盟是否做出政治让步有关。那些急切渴望获得组阁权的大党或政党联盟往往会在一些关键问题上向这类代表保守政治势力的小党做出妥协和让步。与之相对应的是，这类小党往往会提出相应的保守要求，作为谈判和博弈的筹码。因此，大党或政党联盟一旦与这类小党联合完成组建政府的目标，这类小党就会不断利用议会修法、制定法律、要挟政府出台政策等途径，推动巴基斯坦的政治发展轨迹朝着更加保守的方向前行。例如，在2002年巴基斯坦原西北边省及俾路支省所举行的地方议会选举过程中，深受北约联军越境打击伤害的许多本地民众就将选票投给了反对西式发展道路的宗教保守主义小党联盟——“联合行动联盟”（Muttahida Mailis-e-Amal）。也正是得益于多数民众的支持，“联合行动联盟”不仅赢得了2002年原西北边省（Northwest Frontie rProvince）地方选举的胜利，而且这个具有宗教保守主义色彩的小党联盟还与其他大党共同组建了俾路支省的联合政府。与此同时，在“联合行动联盟”的积极倡议下，原西北边省地方议会还通过了一项旨在弘扬伊斯兰传统价值观的地方性法案——《伊斯兰责任法案》。

笔者梳理巴基斯坦独立之后的民族国家政治发展史后发现，奉行世俗主义政治理念的政党大多具有亲西方的政治色彩。例如，穆斯林联盟谢里夫派（Pakistan Muslim League-Nawaz）、巴基斯坦人民党（Pakistan People's Party）等政党都是典型代表。除了在政治上主张实行代议制选举之外，亲西方的巴基斯坦政党在社会经济发展方面也几乎全盘继承了西方国家的思想主张。例如，巴基斯坦人民党、穆斯林联盟谢里夫派都主张接受西方国家的自由主义经济理念、对资本的发展全面解除限制和将公有制机构进行私有化改革。此外，亲西方的政党在实际掌控国家权力以后，在实践发展主张的过程中都会带着强烈的“地方化优先色彩”，即尽可能多地将国家红利输送到掌权者的出生地。比如，出生于旁遮普省的纳瓦兹·谢里夫于1997年成为总理后，不仅任命了许多旁遮普省的同乡进入联邦政府担任要职，而且能够实际带动社会经济发展的大批项目也纷纷落户在了旁遮普省境内。又如，在阿里·布托（Zulfkar Ali Bhutto）所领导的人民党政府掌权时期，也同样利用出台发展规划的方式将大批的基础设施建设项目安置在了他的家乡信德省。

与亲西方世俗主义政党相反的是秉持保守主义理念的宗教型政党及政党联盟。比如，伊斯兰促进会（Jamaat-E-Islami）、伊斯兰贤哲会（JamiatUlema-EIslam）以及联合行动联盟。受政治哲学理念客观差异的影响，保守主义政党不仅在政治上极力反对现行的西式代议制选举制度，而且都主张巴基斯坦建立政教合一的神权国家体制。此外，废除现行的西式世俗政治制度也是这些宗教保守主义政党所提倡的一大主张。全面废止西式的世俗法律，建构以沙里亚法为基础的国家法律体系、将《圣训》《古兰经》等宗教经典作为国家制定法律法规的根本依据，以及建立全体穆斯林参与的重大事项协商机制就是此类反西方的宗教保守主义政党政治观念的具体表现。在此还需强调的是，因为巴基斯坦的宗教保守主义政党在政治上大多都具有反西方国家的深厚情结，所以在发展对外关系方面此类政党较为注重同国际上的宗教组织建立联系。例如，在这些反西方的宗教保守主义政党的运作下，世界穆斯林大会（World Muslim Congress于1951年在卡拉奇设立了常设性机构；1977年3月，伊斯兰会议组织（Organization of the Islamic Conference）在巴基斯坦召开了该组织历史上的首次成员国领导人峰会。此外，巴基斯坦的宗教保守型政党也旗帜鲜明地支持巴勒斯坦收复被占领土。在此还需特别指出的是，由于传统的宗教保守主义政党及政党联盟在改善民生、发展社会经济方面并没有太多建树，因此从20世纪90年代中期开始，兼具草根阶级和民粹主义色彩的正义运动党（Pakistan Tehreek-e-Insaf）开始迅速崛起，并发展成为当下反西方势力的主要政党代表。正义运动党不仅提出了诸多有别于宗教保守主义政党的施政思路，而且这个具有浓厚草根主义民粹主义气息的政党还将这些施政思路付诸实践，例如在参加大选及上台执政之时便将运用法律手段打击巴基斯坦的贪腐问题作为了其首要的工作任务。在对外关系方面，正义运动党所领导的联合政府“表现出明显的反西方国家情绪，特别对西方国家干涉巴基斯坦内政以及美国无人机未经巴基斯坦政府的许可进人巴基斯坦打击恐怖分子表现出强烈的反对态度”。

然而，从目前的政治地位和实力对比情况来看，政治地位较高且实力最强的政党仍然是穆斯林联盟谢里夫派、人民党等此类亲西方的政党。这一类型的亲西方政党能够长期活跃在巴基斯坦政坛的主要原因是拥有本国及西方财阀集团的金援支持，并且积累了丰富政治资源。具有宗教保守主义色彩的政党虽然至今仍有一定的影响力，但是由于其在社会经济发展领域缺乏建树，只有在巴基斯坦社会反西方情绪高涨之时，这种政治影响力才会凸显出来。换而言之，巴基斯坦社会的反西方情绪热度在很大程度上决定了宗教保守主义政党的政治影响力。伊姆兰·汗领衔的正义运动党的“横空出世”表现及掌权历史虽然在一定程度上增加了该国反西方的政治力量，但是其联合政府最终还是走向崩塌，这也在客观上反映了这类民粹主义式的草根型政党在政治地位方面仍旧逊色于传统的亲西方老牌政党。

四、两条道路博弈的影响

道路博弈对巴基斯坦造成的影响主要在如下两方面。首先，博弈造成了巨大的内部耗损。纵观现代民族国家的建构历史趋势可知，合理的宪法保障及其与之相适应的政治制度设计往往是确保民族国家得以顺利成型并保持良好发展态势的关键要素。然而，正如前文所述，政治制度设计者的突然离世、军事集团讨好宗教保守主义势力、大党为了满足组阁需求拉拢宗教保守主义政党等问题的存在，使得巴基斯坦在建构民族国家的进程中始终存在着两条道路不断争斗的现象。这种争斗现象背后“折射”出来的问题实质就是在建构民族国家的过程中巴基斯坦究竟要选择西式道路还是非西式的道路。这种争斗在历史的纵轴线上总体早现出了螺旋模式，争斗过程所耗损的时间、经济、政治及社会代价在很大程度上滞阻了巴基斯坦建构现代民族国家的前行步伐。从世界上大多数民族国家迈向政治现代化的发展趋势来看，民族国家内部承接政治权力的过程大都经历了从君权神授向契约制演变的转换历程。巴基斯坦在独立建国之后所承袭的代议制政治体制框架就是典型的西方民主代议制权力获得模式，即全体国民以契约方式委托代议制机构授权政党或政党联盟组建国家得以正常运转的执行单位——中央及地方政府。因此，巴基斯坦在建国之初，涉权法人获取权力的过程具有现代性和进步性。然而，宗教保守势力向代议制政体所发起的渗透活动却蚕食了世俗政体制度的相关组成要素。特别在经历了1956年、1962年及1973年三次宪法修改风波之后，宗教保守势力不仅在政治上获得了涉权法人的资格，而且还运用编撰法令的权力创造出更多的衍生权力。因而，宗教保守势力始终寻求发挥一定角色作用的举动就成为巴基斯坦在建构民族国家过程中的一种“常态现象”。这种“常态现象”的长期存在同时又对巴基斯坦建构现代化民族国家的进程造成了诸多的负面影响。例如，世俗法律与宗教法律同处于一个社会且互相不兼容的问题不仅降低了巴基斯坦司法系统的社会治理效率、增大了相关行为体治理违法犯罪活动的成本，而且导致犯罪分子趁机利用两套法治系统不相兼容的漏洞实施性质更为恶劣的有组织犯罪活动。因此，由代议制选举压力而衍生出来的政治竞争者反向利用制度“合法”授权方式掣肘当政者的现象也成为当下该国亲西方势力与反西方势力争夺引领国家发展权的一种缩影。这种利用制度授权路径而向政治对手进行发难的问题在很大程度上是诱发巴基斯坦政局动荡、民族国家难以延续既定发展道路并稳步前行的主要障碍。

其次，博弈阻碍了清晰制度设计的成型。福山的国家建构理论并不认为世界上存在着尽善尽美的制度设计，但是清晰的制度设计思路是确保民族国家得以实现顺利建构的基本前提。然而，亲西方势力与反西方势力间的反复博弈却使得巴基斯坦在建构民族国家的历史进程中难以形成较为清晰的制度设计。这点尤其体现在巴基斯坦的地方治理问题上。按照宪法规定，巴基斯坦是以联邦制为基础建立的民族国家，在主要的行政单位“省”之下，又分布着成百上千的次级专区、区县、乡村、部落等次级性的国家组成单位。依据巴基斯坦现行法律，省一级政府有权对其行政区域内所分布的专区、区县、乡村、部落等进行行政事务管理。然而，真实的情况却是省一级的地方政府对于它旗下的偏远地区部落很少能够发挥理应具有的管理及治理职能。1947-2018年间，巴基斯坦西北部地区存在着由大大小小部落构成的联邦直辖部落区（Federally Administered Tribal Areas，FATA）。巴基斯坦统计局的资料显示，联邦直辖部落区内人口只占全国总人口的2.4%，其面积也仅占整个巴基斯坦国土面积的3.1%。在2018年尚未并人开伯尔-普赫图赫瓦省之前，整个联邦直辖部落区一直处在一种高度自治的状态，即只在形式上属于巴基斯坦，没有隶属于联邦政府的军队、警察、监狱以及任何政府派驻机构。部落及部落长老是唯一能够决定当地大小事务的唯一权力主体。“9·11”事件发生之后，北约联军曾多次以剿灭恐怖分子为由，在事前未征得巴方同意的情况下擅自从阿富汗一侧向巴基斯坦境内发动了一系列的非法越界打击行动，并酿成了大量无辜百姓伤亡的惨案。在此背景下，以“联合行动联盟”为代表的宗教保守主义势力对当地百姓发动了一系列旨在宣传反对西方政治制度和意识形态的攻势行动。也正是基于此种原因，这类势力在巴基斯坦的原联邦直辖部落区一直具有超高的民意支持率。自2018年原联邦直辖部落区并入开伯尔-普赫图赫瓦省之后，该地区掀起了一系列旨在向西方民主制度靠拢的改革运动。然而，在保守政党的极力反对下，许多旨在促进民主意识形成及发展的改革方案最后却化为了一纸空文。从制度设计的角度来看，两派势力在原联邦直辖部落的交锋将会使得这一地区的政治发展前景充满更多的不确定性，即未来政治的发展走向无法沿着任意一方所期望见到的轨迹继续前行。更为糟糕的是，这种没有明确制度设计作为参照的问题一直持续下去，还会增加巴基斯坦建构民族国家的成本，并同时推高这一地区政局动荡的风险系数。

五、结语

福山的国家建构理论认为，对于民族国家而言，政治制度设计并不存在优劣之分，但需要在具备明确的目标和思路的同时，统筹和协调好配套制度与主体制度之间的平衡关系。设计者只有在充分考虑基本国情的前提下，才能科学地提出设计思路，并妥善地把握好配套制度与主体制度之间的微妙关系，进而更好地发挥出制度本身的引导作用。否则，国家的发展将不可避免地陷入发展迟滞的深渊境地。巴基斯坦作为一个新兴的民族国家，本可以在借鉴他国经验的基础上不断完善适合本国国情的政治制度。然而，亲西方势力与反西方势力间的不断博弈，不仅模糊了巴基斯坦在建构民族国家之路上的制度设计，而且配套制度与主体制度之间的张力问题以及主体制度内部的矛盾也极大限制了这个国家发展前行的速度。

制度组织和管理是福山国家建构理论中的另一个重要支柱，它与政治制度设计一样，并不存在所谓的最优模式。作为“委托人”的民族国家要实现其在制度设计层面的具体功能，就必须通过“委托—代理”这层特殊关系，将权力委托给作为“代理人”的政府行为体，从而使得后者能够具体开展制度性的组织及管理工作。然而，在两股势力不断博弈斗争的环境里，作为承担履行制度性组织及管理工作职能的政府行为体也难免会受此影响，进而发生决策反复摇摆的场景性困境。这种困境长期存在，又会导致政府行为体难以科学和独立地开展旨在维持国家正常运转的制度性组织及管理工作。此外，由于不同政治势力对于民族国家的建构目标始终分歧巨大，所以政府行为体也很难形成统一执行意志。因此，政局混乱与社会动荡“自然”地成为了巴基斯坦在建构民族国家进程中的常态化困境。

作为中国最为坚定的全面战略协作伙伴，自1947年巴基斯坦与中国建交以来，两国就一直保持着良好的双边关系，不论国际局势怎么变化，两国关系都经受住了时间的考验。然而，随着国际局势的不断变化，巴基斯坦国内的局势也在不断地发生变化。就当前来看，巴基斯坦国内反西方情绪经历了大幅增长的过程，这些变化都说明了反西方力量在巴基斯坦政治生活中扮演的角色愈发重要，巴基斯坦正不断向反西方道路前进。总体来看，在亲西方力量与反西方力量仍然不断博弈的背景之下，中国并不是旁观者，而是成为了巴基斯坦国内两股力量需要争取的对象。因此，针对未来巴基斯坦国内发生的道路之争，需要中国在推进中巴经济走廊建设和深化中巴两国关系过程中给予更多关注。

作者简介：

宗蔚，中央民族大学民族学与社会学学院博士研究生，红河学院国别研究院南亚研究中心主任、副研究员，研究方向为政治民族学及南亚问题研究；

罗芳，昆明市前沿信息研究中心助理研究员，研究方向为南亚及东南亚地区民族问题研究；

涂华忠，西南政法大学白层战略研究院巴基斯坦研究中心主任、研究员，研究方向为南亚区域发展问题研究。

本文选自《印度洋经济体研究》2023年第4期，原标题为《巴基斯坦民族国家建构过程的道路之争及其影响》

本期编辑：沈欣单敏敏

本期审核：陈珏可

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南亚研究通讯

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