国务院关于耕地保护工作情况的报告

——2024年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上

自然资源部副部长 刘国洪

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告耕地保护工作情况，请审议。

　　习近平总书记高度重视耕地保护工作，反复强调耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握耕地保护变化的新形势，谋划推动了一系列严格耕地保护的开创性工作。党中央、国务院两次专门发文，部署开展加强耕地保护和改革完善占补平衡工作。各地区各部门深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，多措并举，全力推进最严格的耕地保护制度落地见效。

　　一、全国耕地保护利用概况

　　2023年度全国国土变更调查结果显示，全国耕地面积19.29亿亩。从地类结构看，旱地9.68亿亩，占比50.2%；水田4.68亿亩，占比24.2%；水浇地4.93亿亩，占比25.6%。从地区分布看，东北4.47亿亩、华北3.31亿亩、华东3.21亿亩、西北2.58亿亩、西南2.47亿亩、华中2.40亿亩、华南0.85亿亩。

　　从布局变化看，持续多年的耕地“南减北增”开始转为“南北双增”，秦岭淮河以南地区耕地净增加210.5万亩（该地区耕地总量6.85亿亩）。从坡度变化看，园林地“上山”、耕地“下山”趋势初步呈现，全国坡度25度以上的坡耕地净减少132.19万亩（不含梯田），2度以下耕地净增加714.7万亩。

　　二、主要工作情况及取得的成效

　　党的十八大以来，我国耕地保护制度体系逐步完善，严保严管责任体系逐级压实，最严格的耕地保护制度基本确立。

　　（一）严密耕地保护法律法规。在全国人大常委会大力推动支持下，耕地保护法律体系逐步健全。一是修订实施土地管理法、土地管理法实施条例，首次明确耕地利用优先序，增加“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”等法律规定。二是颁布实施黑土地保护法、粮食安全保障法，颁布土壤污染防治法，实施农用地分类管理制度，保障“吃得放心”。三是加快推进耕地保护和质量提升法立法进程。

　　（二）强化耕地保护责任落实。一是稳住耕地总量，分解落实耕地保护目标任务。编制完成我国首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，将18.65亿亩耕地保有量和15.46亿亩永久基本农田保护任务带位置分解下达至各省份，推动纳入各级国土空间规划并落地落图，作为各级党委和政府必须完成的重大政治责任。二是优化耕地布局，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。落实习近平总书记关于主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛的重要指示要求，督促南方省份稳妥有序恢复一部分过去流失的优质耕地，减轻北方省份的水资源和生态压力，遏制“北粮南运”势头加剧。同时，在耕地恢复过程中，适当留出过渡期，引导各地实事求是、尊重规律，保护农民合法权益。三是压实省级责任，实施耕地保护和粮食安全责任制考核。每年对省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制情况进行考核，全面落实耕地保护党政同责。

　　（三）突出重点环节系统治理。一是严格控制新增占用。将国土空间规划作为用地依据，科学安排各类建设项目的选址和布局，引导尽量不占或少占耕地。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，加强引导监管，确保规范有序。实行国土绿化项目落地上图，坚决防止占用耕地。二是着力盘活存量。大力推进节约集约用地，制定发布建设用地节约集约利用评价相关行业标准，提高要素配置节地水平。建立实施“增存挂钩”机制，推进批而未供和闲置土地处置。推进低效用地再开发工作，在北京等15个省份43个城市开展试点，启动实施再开发153.55万亩。党的十八大以来，全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降约45%，从源头上减少耕地占用。实施城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地在保证乡村建设的前提下，节余部分方可调剂给城镇使用，缓解农村和城镇两头增加建设用地状况。三是严格督察执法。建立健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。抓好违建别墅专项整治，稳妥推进农村乱占耕地建房专项整治试点，落实“大棚房”问题清理整治长效监管机制。国家自然资源督察机构每年以耕地保护为重点开展监督检查，2020年以来，向省级政府印发督察意见书督促整改违法违规突出问题，共组织约谈103个违法违规问题突出地区政府负责人，公开通报338个违法违规重大典型问题。2023年度，违法占用耕地数量已下降至2018年度的四分之一左右。

　　（四）提升耕地综合生产能力。一是实施全域土地综合整治。深入学习运用“千万工程”经验，2019年起，在全国范围实施全域土地综合整治试点，并在试点基础上深入推进。截至2024年7月底，全国范围实施全域土地综合整治试点1500多个，完成整治总规模720多万亩，实现新增耕地66万亩，建设用地减少16万亩，有效促进了耕地集中连片和建设用地集约利用。二是推进高标准农田建设。加强政策和资金保障，指导地方优化建设布局，合理确定建设优先序，因地制宜明确建设重点与内容，落实年度任务。截至2023年底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，为全国粮食产量连续多年稳定在1.3万亿斤以上提供了有力支撑。优先支持在东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地开展高标准农田建设，提高耕地质量和产出能力。三是加强退化耕地治理。实施国家黑土地保护工程，出台《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》及相关行动计划、工程实施方案，强化黑土地保护各项举措，总结推广工程与生物、农机与农艺、用地与养地相结合的多种黑土地综合治理模式。2021年以来，在典型黑土区重点县保护黑土地面积超过3亿亩次。推进酸化耕地等治理，在长江中下游、西南、华南等酸化耕地分布较广的15个省份，实施酸化耕地治理重点县建设。四是加强水利配套设施建设。2021年以来，支持实施1880多个大中型灌区改造项目和200多个新建灌区项目，新增恢复改善灌溉面积约1亿亩。截至2023年底，全国耕地灌溉面积已达10.75亿亩。开展水土保持工程，综合整治坡耕地315.6万亩，治理东北黑土区侵蚀沟3.3万条。五是开展重金属污染防控和受污染耕地安全利用。实施农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，聚焦重点区域实施生产障碍耕地治理项目，全国土壤重点风险监控点重金属含量整体呈下降趋势。六是推进第三次全国土壤普查。对全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地的土壤性状、类型、立地条件、利用状况等进行调查。

　　（五）健全耕地保护激励机制。一是建立与耕地保护任务考核直接挂钩的经济奖惩机制，对存在耕地保护任务缺口的省份收取经济补偿，对超额完成任务的省份给予经济奖励，让多承担耕地保护目标任务的省份不吃亏，调动地方保护耕地积极性。二是健全粮食生产支持政策体系，完善稻谷、小麦最低收购价政策，稳定实施耕地地力保护补贴，逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围，调动农民务农种粮积极性。三是稳妥推进撂荒耕地综合利用。对具备复耕复种条件的，指导各地改善农业生产条件，加强技术指导服务；对确无人耕种的，支持农村集体经济组织多途径种好用好。

　　（六）推进管理方式改革创新。一是改革占补平衡管理制度。耕地流失主要由非农建设占用、农业结构调整等多因素造成，针对耕地后备资源日益匮乏、靠未利用地开发补充耕地难以为继的问题，及时改革耕地占补平衡管理制度，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，拓宽补充耕地来源，完善补充耕地质量验收机制。通过实施“大占补”、强化“以补定占”，确保省域内耕地总量动态平衡。二是完善永久基本农田优化机制。落实永久基本农田特殊保护制度，研究起草永久基本农田保护红线管理办法。同时，向全社会提供永久基本农田信息网上查询服务，强化社会监督。三是拓展农业生产空间。积极开发非传统耕地资源，推进盐碱地综合改造利用，加强耕地保护和改良。结合推进重大水利工程建设，研究论证集中垦造耕地的可行性。

　　三、面临的困难和问题

　　耕地保护取得积极成效的同时，我们也清醒地认识到，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，耕地保护面临的矛盾和挑战依然突出，新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。

　　（一）从非农建设占用情况看，城乡发展和基础设施建设等仍将不可避免占用一部分耕地。我国优质耕地主要集中在东部湿润、半湿润季风区，与人口、经济发展集聚区高度重合。耕地，特别是优质耕地面临工业化、城镇化发展占用的压力仍然很大，需要高度重视并处理好高质量发展和高水平保护的关系。

　　（二）从耕地有效利用情况看，耕地“非粮化”不同程度存在。近年来，由于人工成本、物流和服务费用持续增长，种粮利润空间不断压缩，一些地方不同程度出现耕地“非粮化”情况，耕地撂荒也不同程度存在。

　　（三）从耕地质量现状看，提升保护与建设水平仍存在困难和挑战。我国耕地资源禀赋较差、本底薄弱，土壤相对瘠薄，水土资源不匹配，部分耕地分布在山地、丘陵地区，跑水跑肥跑土问题比较突出。多年来，农业生产长期实行高投入、高产出模式，耕地处于高强度、超负荷利用状态，局部退化趋势加重。农田水利方面欠账还很多，高标准农田建设任务艰巨，管护压力大。灌排工程设施老化失修问题依然突出，骨干工程与田间水利设施建设管护仍需进一步衔接，农业节水力度还需加大。

　　（四）从生态文明建设需要看，耕地空间分布格局还需优化。通过持续多年的努力，耕地“南减北增”开始转为“南北双增”，但北方省份仍然承担较重的耕地保护任务。由于北方地区相对缺水，过度耕种给北方地区水资源利用和生态保护带来新的挑战。与此同时，全国仍有4800余万亩25度以上坡耕地（不含梯田），还有相当一部分耕地位于河道、湖区、林区、牧区、自然保护区范围内或受到沙化、荒漠化、石漠化严重影响，难以或不宜长期稳定利用。未来一个时期，部分位于上述区域的耕地还需逐步调整或者退出。

　　（五）从保障国家粮食安全看，保持国内稳定供给的压力将长期存在。习近平总书记指出，今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧。这是基于国情粮情的科学判断，也是当前和未来一段时期我国粮食供求面临的现实问题。随着经济社会的发展，虽然人均口粮消费将稳中略降，但饲料和工业转化用粮消费将继续增加。面对粮食消费总量的刚性增长和粮食消费结构的不断升级，必须保有足够规模的耕地。

　　四、下一步工作打算

　　耕地是国家粮食安全的根本保证，是中华民族永续发展的根基，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要论述精神，将“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”四项重大要求作为新时代新征程上加强耕地保护工作的总体要求。在全国人大及其常委会的监督指导下，牢记“国之大者”，扛牢耕地保护重大政治责任，系统优化耕地保护管理举措，守牢耕地保护红线，筑牢国家粮食安全底线。

　　（一）稳住耕地总量，确保18亿亩耕地实至名归。一是严格耕地和永久基本农田用途管控，确保良田粮用。继续通过规划管控、用途管制、标准控制等政策措施，严控非农建设占用耕地；加快健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，落实耕地利用优先序，严格管控一般耕地和永久基本农田种植用途，强化用途管制。二是推进占补平衡改革落地，坚决做到各类占用耕地补足补优。全面构建国家管总量、省级负总责、市县抓落实的占补平衡落实机制；出台补充耕地质量验收办法，强化刚性约束，建立健全监督考核机制，压实各地补充耕地质量管理责任。三是加强土地节约集约利用，不断提高土地利用效率。健全完善土地使用标准体系，推广应用节地技术和节地模式，加强各类建设项目生成阶段节约集约用地审查，引导实施“用存量换增量”、“用地下换地上”、“用资金、技术、数据换空间”。

　　（二）提升耕地质量，全力提高粮食生产能力。一是扎实推进高标准农田建设。加快推动出台全国逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案，以提升粮食和重要农产品生产能力为首要任务，分区分类分标准统筹推进高标准农田新建和改造提升，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区以及粮食产量高和增产潜力大地区的耕地建成高标准农田。二是加快推进第三次全国土壤普查。狠抓全程质量控制，确保普查质量，全面摸清土壤家底，科学指导地方加快成果形成，优先形成黑土地土壤、盐碱地土壤、土壤生物、土特产区土壤专题调查成果。三是统筹推进黑土地保护利用。加快实施国家黑土地保护工程，加强部门间协调配合，统筹实施保护性耕作、土壤侵蚀治理、农田基础设施建设、肥沃耕作层培育等措施。指导地方调整优化黑土地保护范围，推动逐步实现应保尽保。推进黑土地耕作层土壤剥离再利用。四是加强退化耕地治理。尽快摸清盐碱地、酸化耕地情况，围绕耕地盐碱化、酸化、土壤瘠薄、潜育化等问题，加强酸化耕地治理重点县建设。五是谋划实施耕地有机质提升行动。综合采取各类用地养地措施，加快构建用养结合的耕地可持续利用机制。六是大力推进农田水利建设。坚持“四水四定”，因地制宜推进大中型灌区建设改造，统筹灌区骨干工程与田间工程建设，形成从水源、骨干渠系到田间末端的完整体系，合理增加灌溉面积。大力推广节水灌溉技术，完善农业节水制度体系，提高灌溉用水效率。有条件地区探索加强农田退水循环利用。

　　（三）严格监督执法，压实各级耕地保护责任。一是严格开展省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核，充分发挥考核“指挥棒”作用。按照党中央有关工作部署，不断提升考核工作的科学性和精准性，强化正向激励和负面警示，更好地传导压力、压实责任。二是不断完善耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，落实“全链条各环节强监管”工作要求。持续开展以耕地保护为重点的自然资源督察，对发现的问题严肃督促纠正。不断完善土地卫片执法工作机制，持续加大违法用地行为打击力度。推进南方省份守牢耕地红线，加强高标准农田建设，多措并举发展粮食生产。三是持续强化部门间协同配合，推进耕地保护共建共治共享。完善行政执法机关、督察机构与纪检监察机关和审计、组织人事等部门贯通协调机制，健全行政执法与刑事司法衔接工作机制。

　　（四）坚持系统推进，切实加强耕地生态保护。一是持续优化耕地布局，坚持山水林田湖草沙一体化保护。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则，将山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树、林木、茶园等尽量调整上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出。因害设防、因地制宜，合理建设和更新改造农田防护林。深入开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治，持续优化农业农村生产、生活、生态空间。二是持续做好水土流失防治。以长江、黄河上中游和东北黑土区为重点，加大坡耕地和侵蚀沟水土流失治理力度。持续在部分地下水超采区实施休耕，扎实推进保护性耕作。三是持续深入打好污染防治攻坚战。加大支持力度，实施农药科学施用增效行动。巩固提升受污染耕地安全利用水平。

　　（五）强化永续利用，巩固拓展农业生产空间。一是健全种粮农民收益保障机制，调动农民种粮积极性。按照“谁保护、谁受益”原则，对处于耕种状态的耕地进行精准补贴。科学实施轮作间作，有效提高种粮收益。二是加强撂荒地治理，通过代种代耕等方式，促进尽快恢复农业生产，切实把耕地保护好、利用好。三是加强科技攻关，积极开发各类非传统耕地资源。推动加大耕地资源特别是黑土地保护与利用，强化科研成果转化落地见效。落实大农业观、大食物观要求，充分利用非耕地资源发展高效设施农业，在具备水资源条件的地区探索科学利用戈壁、荒漠等发展可持续的现代设施农业。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。

　　今后，我们将持续深入学习贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要论述和指示批示精神，全面贯彻落实党中央关于耕地保护的战略部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，加快推进各项政策措施落地见效，牢牢守住耕地保护红线，确保国家粮食安全。

来源：中国人大网