最高人民法院相关部门负责人就《关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》答记者问

学术 2025-01-22 10:56 北京

2024年12月30日，最高人民法院正式对外发布《关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》），对切实保障当事人诉讼权利，促进矛盾纠纷实质性化解、一次性解决作出规定。最高人民法院有关部门负责人就出台《指导意见》相关问题回答了记者提问。

问题1：能否请您简要介绍一下《指导意见》的起草背景？

答：近年来，司法实践中不同程度地存在就案办案、机械司法等问题，导致案件进入诉讼后经历立案、审判、执行多个程序，在上下级法院之间来回反复，未能及时回应群众诉求、实质性化解纠纷，人民群众对此反映强烈。最高人民法院党组和张军院长高度重视防范“程序空转”，要求积极回应社会关切，采取有力措施规制“一案结、多案生”现象，切实做到案结事了、政通人和。

“案结事未了”表面上是审判方法问题，更深层次体现的是司法理念的问题，本质上是人民法院能否牢牢站稳人民立场的问题。为了切实找准问题、解决问题，最高人民法院经过广泛调研，总结司法经验，深入分析“程序空转”现象背后的相关规定不尽完善、一定程度上存在规避管理等深层次原因，对准确把握、严格落实相关法律及司法解释规定，强化符合司法规律的审判管理，在立案、审判、执行各环节进一步做实定分止争、实质解纷工作提出明确要求，形成了《指导意见》。

在《指导意见》起草过程中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，牢牢坚持以人民为中心，坚决把中国特色社会主义司法制度的优越性落实到依法公正高效办理每一个具体案件上，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

《指导意见》经广泛征求意见、审判委员会审议，最终形成17个条文，力图以解决“程序空转”为小切口，指导各级法院用最优质量、最高效率、最佳效果处理好每一个案件，防止因管理不当、权利滥用而造成的诉讼拖延，促进当事人把更多精力投入生产生活中，助力经济社会高质量发展，以审判工作现代化支撑和服务中国式现代化。

问题2：2015年，党的十八届四中全会决定人民法院实行立案登记制改革。请问《指导意见》在巩固立案登记制改革成果方面采取了哪些举措？

答：调研中发现，个别人民法院还存在通过程序问题将老百姓的诉求简单拒之门外，导致当事人无法及时获得司法救济的问题。比如，有的法院受理起诉时要求当事人必须准确主张案由，一旦当事人提出的案由与起诉材料指向的案由不一致，法院即以当事人主张的案由错误为由，不予登记立案；涉及法人或者其他组织起诉时，要求在起诉状等文件上加盖公章的同时，必须有法定代表人、负责人签字或者盖章，否则便不予登记立案；还有的法院以本院无管辖权为由，既不接收材料，也不作出裁定，导致当事人起诉无门。

《指导意见》坚决站稳人民立场，突出强调各级法院要严格落实立案登记制要求，加强起诉受理阶段的释明指导，对属于人民法院受理案件范围的起诉事项不得随意以不符合条件为由不予登记立案。也不能仅仅因为诉讼代理人未提交授权委托书及相关证明材料、当事人起诉主张的案由明显错误、起诉材料缺少单位印章或者法定代表人、主要负责人签章就径行裁定不予受理、不予立案或者驳回起诉。许多当事人因缺乏专业的法律知识，不能准确理解法定起诉条件，人民法院立案诉服部门应当耐心做好法律释明、诉讼指导等工作，引导当事人按照示范文本规范要求提交起诉状、答辩状，依法行使诉讼权利。

此外，《指导意见》还强调，对当事人提起的符合法律规定的反诉、增加或者变更诉讼请求等，不得以“另行起诉”“执行阶段解决”等理由拒绝受理。

问题3：征收拆迁领域，多行政机关多程序多行政行为交织，存在较为突出的“一事多案”现象，个别法院还存在“人为”拆分共同诉讼的“反管理”问题。对此，《指导意见》有什么规范措施？

答：行政诉讼法规定的共同诉讼主要包括两种：一是必要共同诉讼，依法应当合并审理；二是普通共同诉讼，依法可以合并审理。实践中，个别法院还存在对共同诉讼案件“人为”拆分，加剧“一事多案”现象，增加当事人讼累。针对上述问题，《指导意见》旗帜鲜明地作出规定，对符合法律规定的共同诉讼案件，人民法院依法应当合并审理的，必须合并审理；依法可以合并审理的，除当事人提出合理异议外，一般应当合并审理。

实践中，由于行政管理的复杂性，一个最终影响相对人权利义务的结果，可能是多行政机关多程序多行政行为共同造成的。征收拆迁领域尤其突出。原告通常要针对不同部门、不同行政行为单独起诉，老百姓的“一件事”最终演化成行政诉讼“多个案”。针对上述问题，《指导意见》明确了可以合并审理的情形，即规定原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。这样处理虽然会加重人民法院的工作负担，加大法官审理与裁判的难度，但有利于综合审查多个实质相关的行政行为，及时高效化解行政争议，减少群众讼累。

问题4：《指导意见》明确了行政诉讼中原告撤诉后再行起诉的“正当理由”，这主要是出于什么考虑？

答：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。这是因为：第一，行政行为本身涉及众多社会关系的稳定问题，很多被诉行政行为本身又是其他行政行为得以作出的前提，因而需要保持一定的稳定性；第二，行政诉讼中原告的撤诉需要经过司法审查，确认撤诉符合法律规定才准许。如果允许原告不加限制地再行起诉，容易导致对诉权的滥用，影响行政效率，浪费司法资源。

但是，实践中也出现有的原告重新起诉确有正当理由的新情况，如果一律不允许原告撤诉后再行起诉，将导致行政争议得不到实质解决，原告的合法权益得不到实质救济，不利于维护社会和谐稳定。主要体现在：一是原告因受欺骗、胁迫而申请撤诉，违背本人真实意愿，这本身即为妨碍行政诉讼的违法行为，有必要予以纠正。二是原告与行政机关达成和解而申请撤诉，但是因行政机关的原因导致和解并未实际履行。三是原告因行政机关承诺解决相关争议或者其他实际困难而申请撤诉，但是行政机关在承诺期限或者合理期限内未予解决。第二、第三种情形允许原告再行起诉有利于督促行政机关及时、全面守信践诺。《指导意见》明确规定，原告能够提供证据证明存在上述三种情形之一或者其他具有正当理由的情形的，都属于撤诉后再行起诉具有“正当理由”，人民法院应当依法予以立案。

问题5：民行交叉案件的处理一直是司法实践中的难点。我们注意到，《指导意见》对民行交叉案件的处理作了规定，您能简单介绍一下主要思路和要点吗？

答：实践中，行政争议与民事争议交叉案件日益增多，此类案件往往法律关系复杂，容易导致循环诉讼、民行裁判冲突、争议实质化解难。有的原告诉讼十余年，收到数十份民事、行政裁判文书，但争议仍未得到有效解决，难以服判息诉。对此，《指导意见》的基本思路是聚焦当事人的实质争议，打破民行诉讼壁垒，力争实现相关争议的一揽子、一次性解决。主要体现在以下两个方面：一是明确了一并审理民事争议的释明和裁判规则。民事争议为解决行政案件基础的，人民法院必须进行释明指导，告知当事人依法申请一并解决相关民事争议。当事人明确表示不申请一并解决相关民事争议，也未通过民事诉讼、仲裁等法定途径解决相关民事争议的，人民法院应当根据现有证据依法就行政案件作出裁判。二是构建了民事案件与行政案件互相转换机制。人民法院发现受理的民事案件属于行政诉讼受案范围的，应当在征得原告同意后，及时将案件转为行政案件进行审理。同理，人民法院发现已经受理的行政案件属于民事诉讼受案范围的，应当在征得原告同意后，及时将案件转为民事案件进行审理。因为民事、行政案件的管辖规则存在差异，人民法院对转换后的案件没有管辖权的，应当依法裁定移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院若对案件性质存在不同意见，不得再自行移送，而应当报请它们的共同上级人民法院决定。这一新规定的本质是更好践行司法为民理念，不论是行政审判还是民事审判、不论是行政审判庭还是民事审判庭，都是为人民服务的，都要做深做实定分止争工作，不能因为法院内部审判职能分工而影响当事人行使诉讼权利。

问题6：合同纠纷中，可能因原告的主张与法院认定结果不一致而造成败诉，只能变更诉讼请求另行起诉。比如：原告主张解除合同，但法院认定合同无效，此时原告的诉讼请求无法得到支持，就合同无效后的权利救济还得另行起诉，一定程度上造成诉讼程序的反复。请问《指导意见》对解决此类问题是否有所考虑？

答：此问题涉及原告在一个程序中除原有诉讼请求外，能否向法院提出备选诉讼请求。目前，我国在立法上并未明确人民法院对于当事人提出的备选诉讼请求应当如何处理，各地争议也较大。为了促进矛盾纠纷的实质性化解、一次性解决，避免当事人陷入反复的诉讼程序当中，影响正常的生产生活，《指导意见》指出人民法院在受理、审理合同纠纷时，可以区分起诉和答辩情况，向原告作出如下释明：（一）起诉主张解除合同的，人民法院可以告知诉讼请求不能被支持或者合同无效情形下，是否请求继续履行合同或者主张缔约过失责任；（二）起诉主张继续履行合同的，人民法院可以告知合同无效或者履行不能情形下，是否主张缔约过失责任或者请求解除合同；（三）起诉主张合同无效的，人民法院可以告知合同有效或者履行不能情形下，是否请求继续履行合同或者解除合同。原告提出相应诉讼请求的，被告可以行使抗辩权。

上述情况下，原告提出的原有诉讼请求和备选诉讼请求在法律上具有一定的关联。经审理，如果人民法院对当事人原有诉讼请求作出胜诉判决,则无需再审查备选诉讼请求;若人民法院对当事人原有诉讼请求作出败诉判决，则应对备选诉讼请求作出审理裁判。《指导意见》作出这一规定，充分体现了人民法院对于当事人诉讼处分权的尊重，既有利于一次性化解错综复杂的矛盾纠纷、减少当事人的诉讼投入，也有利于节约司法资源、确保实体公正和裁判统一。

问题7：为更好实质性化解行政争议，行政案件有必要强调“判到位”，《指导意见》如何体现这一要求？

答：行政审判实践中，“判不到位”、原告“虽胜犹败”的现象时有发生，成为“案结事未了”的重要原因之一。依法作出裁判是人民法院的职责所在。人民法院应当坚持当判则判，且判就要“判到位”，实质性化解行政争议。为此，《指导意见》提出了行政案件裁判的原则要求，即要在坚持合法性审查原则的基础上，加强对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出最有利于实质性化解行政争议的裁判。具体包括三个方面：一是人民法院判决行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当根据案件相关事实尽可能作出内容具体明确的判决。这是给付诉讼的应有之义。实践中，难免也会有需要行政机关调查或者裁量的情况，但有的法院简单地责令重新作出行政行为或者笼统地要求采取补救措施，导致争议得不到实质解决，甚至演变成新的矛盾纠纷。针对该问题，《指导意见》规定人民法院应当在裁判文书中对重作标准、履行期限等内容进行指引。二是重申了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条的规定，当事人请求撤销被诉行政行为、确认被诉行政行为违法或者无效的，人民法院可以释明一并解决可能存在的行政赔偿争议。实践中，行政赔偿案件不解决补偿问题，导致衍生出大量行政补偿案件，故《指导意见》明确在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。三是行政诉讼法第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院“可以”判决变更。变更判决作为能够直接调整行政法律关系的判决方式，在实践中的应用仍需加强，故《指导意见》明确“应当尽可能在查明案件事实的基础上，直接判决变更”。

问题8：执行工作是实现公平正义的“最后一公里”，今年以来，最高人民法院突出强调坚持系统观念，切实树牢法院工作“一盘棋”理念和“一次性化解纠纷”意识，努力推动“立审执一体化”，请问《指导意见》在这方面有无具体要求？

答：《指导意见》围绕执行程序如何防止“程序空转”，从源头上减少执行案件增量提出了具体要求。

一是要求做好风险告知。风险告知贯穿于调解、立案、审判和执行各个程序，在诉讼和执行风险提示书中，特别列明可能出现的败诉和“执行不能”风险，使当事人对诉讼和执行结果有合理预期。在自动履行提示书中，明确对人民法院生效法律文书确定承担的义务，债务人应及时、自动履行，以及不及时、自动履行所应承担的法律后果。

二是积极推进保全。保全对案件的调解、审判和后续的执行都具有重要作用。人民法院要加强对当事人申请诉前保全的释明和引导，对符合法律和司法解释规定条件的保全申请，依法及时作出保全裁定，及时移送执行部门执行，结合案件实际情况提高诉前保全比例。保全裁定应尽可能明确保全财产（或者证据）名称、数量或者数额、特征、存放地点、保全期限等信息。

三是强化裁判文书的可执行性。对于金钱债务的履行，判决给付金钱的，应明确给付数额、时间等，需要计算利息、违约金的，应明确计算基数、标准、起止时间等。对于非金钱债务的履行，判决交付、分割财产的，应明确财产名称、权属、数量或者数额、交付条件、交付方式、交付时间、逾期责任等；判决继续履行合同的，应明确继续履行合同的内容、方式、期限等。

四是督促调解协议的自动履行。调解是当事人就纠纷和后续履行达成的协议，调解应该是自愿履行的，申请强制执行越少越好。调解过程中，要全面细致评估债务人实际履行意愿、能力和诚意，合理确定履行期限、方式和金额，确保调解协议内容明确具体，具有可执行性，防止当事人假借调解之名逃避履行法律义务。加强对调解协议自动履行的提示和告知，引导当事人主动履行、当场履行调解协议。诉前调解协议系分期履行金钱债务或者行为履行的，可以引导当事人通过在调解协议中设立担保履行条款或者交纳保证金等方式，保障调解协议履行。

此外，《指导意见》强调保障当事人、案外人依法提出执行异议权利的同时，要对恶意拖延执行、虚假提起执行异议等滥用执行异议权的行为，依法采取强制措施。

问题9：我们注意到，《指导意见》就人民法院对无财产可供执行案件裁定终结本次执行程序的前提条件作出了专门规定，能否请您简要介绍一下这一规定的主要考虑？

答：终结本次执行程序的法律依据是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十七条，目的是为了解决“执行不能”案件程序性结案问题，将有限的司法资源集中于办理有财产执行案件，同时，对终本案件纳入专门案件库统一管理，以便符合条件时及时恢复执行。终本执行作为执行案件结案方式之一，如果被滥用而随意结案，将造成反复执行、“程序空转”。因此，《指导意见》专门对规范终本执行加以规定，根据相关规范性文件和通知内容，总结归纳了不得终本执行的情形，要求未开展必要执行工作的不得终本。

终本前必要的执行工作规定为六项：一是进入执行程序后向被执行人发出执行通知，采取限制消费措施，符合条件的纳入失信被执行人名单；二是穷尽必要的财产调查措施，除网络查询外，还必须进行必要的现场调查、搜查；三是积极处置已发现的被执行人财产；四是发现被执行人妨害执行的，依法采取罚款、拘留等强制措施或启动追究拒执罪程序；五是终本前对申请执行人进行约谈，充分尊重申请执行人的知情权和参与权；六是兜底条款即依法采取其他执行措施，为下一步严格规范终本前执行工作留有空间。通过以上规定，严把终本执行关口，避免盲目追求结案多次报结又多次恢复执行，有效防止执行案件“程序空转”。

全文转载自最高人民法院公众号

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