对于11月8日全国人大常委会新闻发布会宣布的增量财政政策有关信息，我们有如下理解：
第一，中央展现了在2028年之前将14.3万亿元存量隐债“清零”的决心，并提出了包括10万亿元隐债置换在内的可行“清零”方案。在此背景下，城投平台市场化转型迫在眉睫。
第二，地方政府的化债压力在边际上会有较为明显的缓解，隐债置换将释放更多财政资源用于支持地方经济发展。但同时应注意每年8000亿元来自新增债券的置换资金可能给政府支出带来的收缩效应。
第三，接下来地方财政纪律会更加严格，地方政府的自主融资能力会受到进一步抑制。
第四，为解决房地产、政府欠款等存量问题以及保障2025年实现合意的经济增长，仍需要其他增量政策。本次人大常委会决议虽不涉及这些内容，但相关政策表态依旧极为积极，具体政策需等待法定程序完结后公布。
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新闻发布会宣布的财政政策？
2024年11月8日，全国人大常委会办公厅举办新闻发布会，宣布了十四届全国人大常委会第12次会议关于“增加地方政府债务限额置换存量隐性债务”的决议，并发布关于增量财政政策的若干信息。主要内容有：
❶ 到2028年之前，将把10万亿元的存量地方政府隐性债务置换成地方政府专项债券，并综合其他措施实现隐债“清零”。
❷ 在解决存量债务风险的同时，坚决遏制新增隐性债务。财政部表示，将通过对新增隐债持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务“发现一起、查处一起、问责一起”。
❸ 财政政策将加大逆周期调节力度，支持房地产市场、补充商业银行资本金等领域的具体政策正在积极推进中。
财政部表示将“结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策”，并表示“支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。隐性债务置换工作，马上启动。发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地”。
❹ 即使财政收入不及预期，财政部仍表示今年可“确保完成全年预算目标任务”。完成目标的财政资金将来自“有关中央单位上缴一部分专项收益”、4000亿元地方政府债务结存限额、盘活政府存量资源资产等渠道。
我们对上述内容有如下理解：
第一，中央展现了在2028年之前将14.3万亿元存量隐债“清零”的决心，城投平台转型迫在眉睫。
发布会信息显示，2023年末财政部门认定的全国隐性政府债务余额为14.3万亿元。其中，10万亿元的隐性债务将被置换为地方政府专项债券，这10万亿元置换额度由两部分组成：一是增加6万亿元地方政府债务限额，分三年置换存量隐债；二是每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于置换隐债，5年合计4万亿元。
同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。剩余2.3万亿元将由地方在5年内自行消化，财政部认为这部分隐债“地方依靠自身努力化解是完全可以做到的”。
该方案具有充分的可行性，因此可以预见的是2028年财政部统计口径下的14.3万亿元地方政府隐性债务必然会“清零”。这意味着在未来五年内，国内现有的城投平台公司要加速其转型过程。而在隐性债务全面清零之后，地方城投平台作为地方政府隐性债务的承担主体，理论上应该被当成完全市场化的主体，与政府信用彻底解绑。
第二，地方政府的化债压力在边际上会有较为明显的缓解，隐债置换将释放更多财政资源用于支持地方经济发展，但同时应注意每年8000亿元来自新增债券的置换资金可能给政府支出带来的收缩效应。
过去两年里，部分地方政府持续面临较大的化债压力，这使得相当一部分本该用于形成政府支出的财政资源都要被用来化解隐性债务，进而拖累了地方政府的支出强度。我们在此前发布的CF40研究·简报《如何思考增量财政政策？》中，就曾建议在新增财政支出外，额外安排5-6万亿元资金用于置换存量隐债，帮助地方减轻流动性压力。
11月8日出台的政策将在未来5年把10万亿元地方隐性债务置换成地方政府债券，这会通过减少利息支出、减轻偿债压力显著缓解地方的流动性压力，释放更多财政资源用于支持地方经济发展。
财政部表示，置换隐债5年间合计将给地方政府节省6000亿元支出，合每年1200亿元。地方政府每年需要承担的化债任务“从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻”，化债任务对地方政府财政支出的影响也会显著减弱。
但需要注意的是，债务置换资金中有4万亿元（分5年实施）将来自新增专项债券，这意味着每年用于形成增量财政支出的资金会减少8000亿元。这约相当于广义财政支出（一般预算和政府性基金预算合计）的2%。
第三，接下来地方财政纪律会更加严格，地方政府的自主融资能力会受到进一步抑制。
今年以来，我们观察到的城投债发行规模缩减以及存量城投债净减少，实际上是地方政府融资能力受限的结果。本次发布会上，财政部再次强调了坚决遏制新增隐性债务的重要性，并表示将从监测口径、预算约束和监管问责三个方面进一步加强对隐性债务的监管。换言之，未来几年内地方政府的自主融资能力会受到进一步抑制，而融资现金流的收缩则意味着相关的支出也会同步减少。这种情况下，如果没有其他外源性的资金补充，如中央转移支付等，地方政府的支出强度也将面临边际收缩的压力。
第四，为解决政府欠款、房地产等存量问题以及保障2025年实现合意的经济增长，仍需要其他增量政策。
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版面编辑：宥朗｜责任编辑：宥朗
