非农业户口居民可通过继承农村宅基地房屋来取得其集体土地建设用地使用权。但是宅基地上的房屋已经倒塌，非农业户口居民不能继承该宅基地房屋，从而无法通过继承宅基地房屋的方式继承宅基地使用权。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申232号
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：铅山县人民政府。住所地：江西省上饶市铅山县河口镇人民路68号。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上饶市人民政府。住所地：江西省上饶市行政中心。一审原告、二审上诉人：黄瑞英，女，1937年4月1日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。一审第三人、二审被上诉人：铅山县青溪服务中心后田村新街第七村民小组。住所地：上饶市铅山县青溪服务中心后田村新街。一审第三人、二审被上诉人：童诗书，男，1948年12月28日出生，汉族，住江西省上饶市铅山县。黄瑞英、乐世渡诉铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）土地行政裁决及复议一案，江西省上饶市中级人民法院于2016年4月5日作出（2015）饶中行初字第32号行政判决，驳回黄瑞英、乐世渡的诉讼请求。黄瑞英、乐世渡不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2016年8月8日作出（2016）赣行终158号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。乐世渡仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员王晓滨、耿宝建参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明，1953年乐翊文（乐世渡父亲）获当时人民政府颁发《土地所有权证》，该证载明乐翊文拥有新街菜地壹坵（面积壹分壹厘）、房屋陆间（面积壹分伍厘）。因乐翊文常年在外，房屋无人修缮，部分房屋倒塌。人民公社初期，生产队在乐翊文地基上搭建牛栏间，后分给本村村民陈道东等8位村民使用，之后牛栏间倒塌。1988年，陈道东等人将该倒塌的牛栏间地基卖给童诗书。因该地基面积较小无法建房，童诗书将其作为菜地使用至今。2013年5月，乐世渡向上饶市铅山县青溪服务中心提出土地确权申请，2013年8月，该申请移交上饶市铅山县国土局。2013年11月5日，铅山县政府作出铅府土确字（2013）1号决定。2014年1月3日乐世渡向上饶市政府申请复议。2014年3月31日上饶市政府作出饶府复字（2014）04号行政复议决定，决定维持铅山县政府确权决定。乐世渡不服该决定，向上饶市中级人民法院提起行政诉讼。2014年11月13日，弋阳县人民法院根据指定管辖审理本案，作出（2014）弋行初字第4号行政判决书，以该处理决定漏列当事人违反法定程序为由，撤销铅府土确字（2013）1号处理决定。铅山县政府重新联系乐沪君、方菊香等人，并进行公告送达。2015年6月15日，铅山县政府重新作出铅府土确字（2015）1号《关于乐世渡与第七村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定争议土地的所有权和使用权属铅山县青溪服务中心后田村新街第七村民小组。黄瑞英、乐世渡不服该决定，于2015年8月17日向上饶市政府申请复议。2015年10月15日，上饶市政府作出饶府复字（2015）24号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持铅山县政府作出的《处理决定》。2015年10月23日，黄瑞英、乐世渡不服《处理决定》和《复议决定》，提起行政诉讼，请求撤销《处理决定》和《复议决定》，确认黄瑞英、乐世渡继承房屋，取得宅基地的所有权和使用权。另查明，黄瑞英、乐世渡、童诗书均为非农业家庭户。一审法院认为，乐世渡认为争议地为自己父亲所有，可通过继承获得该争议地的所有权及使用权。铅山县政府及上饶市政府认为该争议地为菜地，不可通过继承方式获得；且该争议地已经在人民公社时期收归村集体所有，不存在继承使用权及所有权；黄瑞英、乐世渡作为非农业家庭户未能提供对争议地有使用权的证据，不享有争议地使用权及所有权。因此本案的争议焦点为作为非农业家庭户的乐世渡是否可通过继承的方式获得该争议土地使用权及所有权。第一，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第二条、第八条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，乐翊文是在土地改革时领取的土地所有权证，该土地的所有权为村集体所有，不能认定为乐翊文的私有财产，乐世渡不享有该争议地的所有权。第二，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村宅基地房屋产权没有变化的，可以依法确定其集体土地建设用地使用权。”第四十九条规定：“继承房屋取得的宅基地可以确定土地建设用地使用权。”根据上述规定，非农业户口居民可通过继承农村宅基地房屋来取得其集体土地建设用地使用权。本案中，乐翊文在世时房屋已经倒塌，且房屋倒塌后变更为牛栏间、菜地，因此乐世渡未能继承该宅基地房屋，从而无法通过继承宅基地房屋的方式继承宅基地使用权。第三，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地不确定使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府注销其土地登记，土地由集体收回。”人民公社时期，因乐翊文房屋倒塌，村集体在上面建牛栏间并分给村集体的村民，实际上该土地已经由村集体收回。之后该土地由村民卖给童诗书并由童诗书作为菜地使用至今，黄瑞英、乐世渡并未实际使用该土地。第四，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。”《江西省实施〈土地管理法〉办法》第四十二条规定：“城镇非农业户建住宅，应当使用国有土地”。根据上述规定，童诗书作为城镇非农业户，向村民购买集体土地用于建房，违反法律规定，其不享有集体土地的使用权。第五，铅山县政府因违反法定程序被弋阳县人民法院撤销处理决定，铅山县政府在补正相关程序后重新作出《处理决定》，上饶市政府依法作出《复议决定》，符合法律规定。综上，诉争土地所有权属于村集体，乐世渡未能继承房屋故无法通过继承方式获得该土地使用权。黄瑞英、乐世渡主张通过继承方式获得诉争土地的所有权及使用权，不予支持。童诗书作为非农业家庭户，经买卖获得集体土地使用权不符合法律规定，其亦不享有诉争土地的使用权。该土地于人民公社时期已被收回村集体所有，之后分给村民、村民卖给童诗书，该土地上没有其他使用情况，其使用权确权给铅山县青溪服务中心后田村新街第七村民小组符合法律规定。铅山县政府作出的《处理决定》、上饶市政府作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄瑞英、乐世渡的诉讼请求。二审法院基于相同的事实和理由，判决驳回上诉，维持一审判决。乐世渡向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：1．《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，而乐翊文1953年土地改革取得的土地证正是依法登记的土地权属证书，应受法律保护。2．黄瑞英、乐世渡虽为非农业户口居民，但可以依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条、第四十九条规定通过继承方式确定其享有争议土地所有权和使用权。本院认为，乐世渡申请再审主张涉案争议土地所有权及使用权归其所有，主要提出了两项理由。针对乐世渡提出的第一项理由，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”乐翊文于1953年土地改革时取得的《土地房产所有权证》是实行土地社会主义公有制之前的土地权属凭证，依据上述规定，现涉案争议土地应当依法归属于村集体所有，并不属于乐翊文个人所有。针对乐世渡提出的第二项理由，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”根据业已查明的事实，涉案争议土地系乐翊文取得的《土地房产所有权证》中载明面积壹分壹厘菜地中的39.5平方米土地。人民公社初期，乐翊文的房屋已经倒塌，生产队在涉案争议土地上搭建牛栏间，分给本村村民陈道东等人使用。涉案土地事实上已经由村集体收回。之后牛栏间倒塌，陈道东等人将涉案争议土地卖给童诗书，被作为菜地使用至今。由于乐翊文在世时原房屋即倒塌，之后亦未重建，故房屋产权已经灭失。黄瑞英、乐世渡作为乐翊文的继承人不可能通过继承房屋的方式或取得涉案宅基地使用权，二人不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条、四十九条所规定的条件。综上，铅山县政府根据上述历史情况，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》《中华人民共和国土地管理法》等法律规定作出《处理决定》，将涉案争议土地所有权和土地使用权确权给铅山县青溪服务中心后田村新街第七村民小组集体所有，于法有据。黄瑞英、乐世渡请求撤销该《处理决定》，没有事实和法律依据。一、二审法院判决驳回黄瑞英、乐世渡的诉讼请求，并无不当。综上，乐世渡的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：审判长 白雅丽
审判员 王晓滨
审判员 耿宝建
二〇一八年六月十三日
法官助理 沈 堃
书记员 王 婷
来源：北京中辽律师事务所
