《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》获批，未来10年杭州要发展成什么样？

一座城市的定位是什么、承载哪些功能、怎么开发建设和保护，它有一个总纲，城市所有相关活动都要按照这个总纲来，这就是“城市国土空间总体规划”。

10月24日，《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》（下称《总规》）获国务院批复。今天我们一起来看看，未来10年的杭州，要发展成什么样？

城市定位是城市发展和竞争战略的核心，城市定位准确，才不会迷失方向、丢掉特色、丧失竞争力。

在本轮《总规》中，国家赋予杭州4个城市定位——

浙江省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市。

有意思的是，这4个城市定位一个是浙江省、一个是东部地区、一个是国家级、一个是国际性，层级一个比一个高，范围一个比一个大。

翻开杭州市上一轮城市总规，当时国家对杭州城市定位的表述是——

浙江省省会，全省的政治、经济、科教和文化中心，全国15个副省级城市之一，全国重点风景旅游城市和历史文化名城。

对比发现，杭州在省内的地位没有变，还是浙江省省会，但在区域范围影响从“全省的中心”上升到了“东部地区重要中心”。

最重要的是，杭州在国际上的地位显著增强了，从“全国重点风景旅游城市”升级为“国际旅游目的地”（详见城市功能）；同时，还新增了“国际性综合交通枢纽城市”的定位。

在国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中，杭州与北京、天津、上海、南京、广州、深圳、成都等20个左右的城市被列入国际性综合交通枢纽城市建设框架。

从杭州城市定位中，我们不难窥见杭州未来的发展方向。

新中国成立以来，杭州进行了多轮城市规划，每一轮城市定位都带有鲜明的时代特色。

比如第一轮总规——

1953年8月，国家建工部城市建设局工作组和苏联专家穆欣来杭州指导编制“杭州市城市总体规划”。

当时确定杭州是以旅游、休养、文化为主，适当发展轻工业，逐渐建成一个富于艺术性和教育性的风景城市。

《杭州市1949年实况图》

在提出杭州是以风景休疗养为主的城市后，西湖风景区建了不少的休、疗养院，使西湖风景区不同程度地受到了破坏。

城市布局上，打破了杭州长期以来城东湖西的空间布局关系，在西北面规划了文教区、在东面和北面规划了生活区。

但规划以西湖阮公墩为中心，路网采用轴线放射布置的手法，是不符合杭州实际的。因此在1957年调整为“工业的、文化的、风景的城市”。

以西湖为中心，划市区为4个分区，即风景区、文教区、工业区和住宅区；

弥陀山以南、面临西湖的昭庆寺旧址为省、市行政中心；

铁路南星桥、艮山门附近和拱宸桥运河东岸规划仓库码头用地。

《杭州市城市总体规划示意图（1956年）》

再比如第二轮总规——

1958年，杭州市建设局对1953年的规划结构作了根本修改，提出要“奋斗三、五年”，把杭州建设成“以重工业为基础的综合性的工业城市”。

重点规划工业区，市区连同萧山、富阳两县共划定半山重工业区、拱宸桥轻工业区、江干轻工业区、闲林埠采矿冶炼工业区等10个工业区。

对外交通规划了杭宣（杭州经吴兴、广德至宣城）、杭武（杭州经歙县至湖北武昌）、杭寿（杭州经富阳、寿昌至兰溪）3条铁路。风景园林范围扩大至萧山湘湖和富春江沿线。

这次规划对城市定位的变化，促使杭州从消费城市逐步转向工业城市，严重地偏离了风景旅游城市的发展轨道，形成了北工南居的格局。

城市布局上，产业结构的调整带动了城市从已有数百年历史的老城区沿运河向北，沿西湖向西，沿钱塘江向西南扩展。

杭州工业用地格局：半山重工机械工业区、拱宸桥纺织工业区、祥符桥小河轻化工业区、古荡留下电子仪表工业区、望江门外食品工业区5大工业区初步形成，对今后城市对发展影响深远。

1964年8月杭州市规划图

第三轮城市总规从1978年开始编制，是杭州第一次经国务院批复的城市总体规划。

这次总规编制开展了广泛、深入的宣传活动，充分听取市民和专家对规划的建议，唤起公众对规划实施的支持和监督，在杭州城市发展史上意义深远。

杭州城市定位也调整为“浙江省省会所在地，国家公布的历史文化名城和全国重点风景旅游城市。”

《杭州市总体规划图》（1978—2000）

在旅游方面，这次规划设想以西湖为中心，风景名胜为重点，逐步进行恢复、整修、改建、扩建和充实——

一湖（西湖）；

两峰（南高峰、北高峰）；

三泉（虎跑、龙井、玉泉）；

四寺（灵隐寺、净慈寺、凤凰寺和岳庙）；

五山（吴山、凤凰山、玉皇山、宝石山、五云山）；

六园（湖滨公园、儿童公园、柳浪闻莺公园、中山公园、花港公园、曲院风荷公园）；

七洞（水乐、烟霞、石屋、紫云、黄龙、千人、紫来）和其他名胜古迹；

建立白居易、苏东坡陈列馆，并恢复于谦、张苍水、秋瑾墓，建立秋瑾的立体石雕像和鲁迅雕塑像；

开放文澜阁，整修西泠印社，重建雷峰塔，开辟凤凰山南宋官苑，兴建杭州碑林，建立杭州博物馆。

《杭州市城市总体规划图》（2001—2020）

城市功能，简单说就是城市发挥的作用和具有的功能，也就是这座城市的优势是什么。

本轮总规要求杭州“发挥全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地、先进制造业基地、东部现代服务业中心、国际旅游目的地等功能”。

相比上一轮总规，本次规划对杭州的城市功能进一步明确——

一是将“数字经济创新中心和区域性科技创新高地”的辐射范围从“长江三角洲区域”拓展到了“全国”。杭州凭借“数字经济先行者”的身份，站在了世界舞台中央。

二是增加了“先进制造业基地、东部现代服务业中心”的表述。

此前我们也分析了杭州正在推进生产性服务业发展，加快现代服务业同先进制造业深度融合，助力五大产业生态圈提能增效，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动杭州加快建设全国先进生产性服务业集聚地。这与杭州的城市功能相呼应。

三是前面提到的，将“全国重点风景旅游城市”的表述改为“国际旅游目的地”。这也意味着杭州旅游品牌从全国走向了国际。

《杭州市旅游规划图》（1978—2000）

除了杭州之外，近期，国务院还先后批复了广州、深圳、成都、南京、沈阳等城市的国土空间总体规划，接下来让我们对比一下，看看这6座城市的城市地位、城市功能和目标愿景有什么不一样。

从城市定位来看，广州和深圳比较特别——

广州的城市定位最多，有6个之多，相比其他5座城市（都是4个）多出的两个城市定位，一个是“彰显海洋特色的现代化城市”，一个是“科技教育文化中心”。

另外，广州与其他城市不同的是“我国重要的中心城市”，其他都是区域性中心城市，比如成都是“西部地区重要的中心城市”，杭州和南京是“东部地区重要的中心城市”，沈阳是“东北亚国际化中心城市”。

深圳的城市定位特别在它是“经济特区”，在改革方面享有独特的优势；它还是“国家创新型城市”，这也是6座城市中唯一一个。

广州塔（图源 新华社）

从城市功能来看，杭州也有两个城市定位与众不同——

一个是“全国数字经济创新中心”，一个是“国际旅游目的地”，这两个都是杭州独特的城市标签。

从打造“天堂硅谷”到建设“一号工程”，杭州全面建设数字经济第一城。至2023年，数字经济核心产业增加值5675亿元，占GDP的28.3%。

在加快建设具有全球影响力的历史文化名城和世界一流的旅游目的地方面，杭州也跑在前面。在亚运效应带动下，2023年杭州接待游客超过1亿人次，旅游收入超过1800亿元。

《总规》对杭州多个区域开发保护作出了具体要求——

加强千岛湖、钱塘江、富春江、新安江等生态保护修复；

加强杭州西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址等世界遗产保护；

保护好南宋临安城遗址；

严禁在西湖风景名胜区新建扩建有碍保护的建筑；

保护“三面云山一面城”的空间格局；

加强对城市建筑高度、体量、色彩等空间要素的管控引导；

做好重大基础设施的空间预留等等。

同时，对外杭州要——

深度融入长江经济带发展、长三角区域一体化发展战略；

加强与上海、南京、合肥等城市的协同联动发展；

唱好杭甬“双城记”。

参考资料：

1.杭州市规划和自然资源局官网《历版总规》；

2.中国政府网