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科学证据表明，浓度越来越低的空气污染会对健康造成危害，这使得提供清洁空气变得日益紧迫，但实现这一目标却越来越困难。关于原因、影响和技术应对措施的科学证据不足以实现全球清洁空气的目标，法律必须在制定行动方面发挥核心作用。然而，许多国家的空气质量制度仍然薄弱。2024年7月25日，来自英国约克大学（University of York）、伦敦大学学院（University College London）和比利时布鲁塞尔圣路易大学（UCLouvain Saint-Louis Brussels）的研究人员在《科学》（Science）发表题为《利用科学、政策和法律提供清洁的空气》（Harnessing Science, Policy, and Law to Deliver Clean Air）的文章，从科学、法律和政策角度确定了改善空气质量的6个关键前瞻性问题，指出在科学-法律-政策界面上扩大动态监管发展的空间是加速实现全球清洁空气目标的重要途径。
（1）制定标准：随着时间的推移制定明智的空气质量目标。为了使空气质量限值标准在技术上具有可行性，必须明确其他要素，包括测量技术和策略、数据处理程序和统计方法。每一项都需要规范共识和科学问责制。除了限值之外，还有一系列具有不同程度的法律可执行性的其他空气质量指标，包括目标限值、平均暴露降低、平均暴露浓度目标、临界水平、警报阈值、信息阈值和长期目标。根据适用的法律框架及其演变情况，标准的制定可能还需要将健康证据与技术和科学可行性联系起来，并需要证明成本效益以及社会和政治可接受性。
（2）制定标准：分离科学可行性与政策可行性。需要认识到，实现标准的可行性具有基于科学和基于政策的两个不同维度。基于科学的案例可能更有说服力。作为科学可行性论证的例子，世界卫生组织（WHO）建议PM₂.₅年平均浓度标准值为5 μg/m³。在一些地方，如果不加以调整，仅仅由于自然或外在原因，PM₂.₅年平均浓度就可能超过WHO的空气质量标准。围绕不可行性的基于政策的论证可能表明，由于经济和社会条件，环境限值是不可行的。由于国家标准的实现可能受到来自其他地方污染的影响，因此在跨界影响方面，科学推理和政策推理之间的区别变得更加复杂。
（3）对哪些污染物进行立法？在决定哪些污染物需要制定环境空气质量标准时，科学、法律和政策之间存在相互依存关系，因为空气中含有成千上万种可能对健康有害的不同化学和生物成分。长期空气质量数据通常只针对那些已有法律义务的污染物进行收集。例如，由于PM₂.₅易于测量，目前已成为健康研究中的主要对象，并通常受到监管。“新污染物”很难进入现有的流行病学和法律框架。随着分析能力的不断提高，政策制定者面临着新的可能有针对性的减排领域，例如微塑料和道路运输的非废气排放。在环境空气质量法律中平衡科学状况，同时在法律制度中提供确定性和稳定性，是一项重大挑战。
（4）限值的局限性：扩大标准工具箱？仅以限值表示的空气质量标准并不是成熟的空气质量治理体系的最终目标。关于暴露于污染的危害的最新证据表明，影响没有明确的“临界值”，而是作为一个连续体发生，可能是非线性的，并且在浓度低于限值时仍然很大。这就造成了最新科学和主要法律工具之间的不一致。不断降低的限值给测量带来了挑战，特别是PM₂.₅，在低浓度下存在较大的相对不确定性。太大的不确定性可能会破坏法律的可执行性，或者将举证责任转移到空气质量的计算机模型上。
（5）空气质量标准的局限性：差异和不公正。即使一个地方的空气质量明显符合可接受的法律标准，也不能保证环境正义。这对政策来说是一个重大挑战，因为在实施干预或减排措施时可能需要反映社会优先事项。仅使用环境限值和排放总量（如“国家排放上限”）的监管体系可能无法有效解决不平等问题。各项决策不仅应考虑发展是否可能导致空气质量再次超标，而且应考虑发展是否会加剧或缩小当地污染暴露方面的差异，并应考虑发展是否使用现有的最佳低排放技术。
（6）多层次协调和问责制的根本挑战。空气质量政策的协调并不简单。如果没有明确的问责制，就有可能没有问责制的风险。制定协调的政策必须与不同领域的法律和法规之间的协调相匹配。科学界一直以来强调在减少空气污染和减缓温室气体排放的交叉点上实现双赢利益的潜力，但法律和监管协调的必要性也未得到充分认识。更广泛地说，各国政府在协调跨部门和监管领域的空气质量政策和法律应对措施以及承担责任方面发挥着关键作用。
原文题目：Harnessing Science, Policy, and Law to Deliver Clean Air
来源：https://www.science.org/doi/10.1126/science.adq4721
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详细内容参见中国科学院兰州文献情报中心《资源环境动态监测快报》2024年第15期。转载本文请备注来源及作者。
