205个案件，如何浓缩到一篇案例稿中？作者的电脑里，存了102稿
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社会
2025-01-11 07:59
北京
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AI制图，图文无关。图片来源：摄图网
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彼时，我是江苏省徐州市检察院一名入职不满3年的检察新兵，受江苏省检察院和徐州市检察院党组指派，去最高检公益诉讼检察厅参加调训，一路上我既激动又期待。刚到没两天，激动的心情还没平复，我所在的第三办案组的主办检察官刘家璞就给我们带来一个“重磅”消息——生态环境部根据《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，建议最高检以公益诉讼推动南四湖流域生态环境治理。这让我非常不解。虽然生态环境和资源保护是检察公益诉讼的传统法定领域，但是行政主管部门主动向检察机关移送线索，实属罕见。这“不按套路出牌”的背后，到底是出于什么样的考虑？在厅领导的安排下，3月下旬，主办检察官刘家璞就马不停蹄地陪同生态环境部工作人员奔赴山东济宁、江苏徐州调研南四湖流域污染情况。原来，南四湖地处鲁、苏、豫、皖4省交界处，流域周围有8个地市34个县（市、区），是我国北方最大的淡水湖。由于省界关系复杂，区域经济发展不平衡等问题长期存在，4省在生态环境监管方面存在执法标准不一、排污许可标准不一、“九龙治水”等问题。近年来，在地方党委政府的重视和努力下，南四湖流域生态环境有所改善，但“上下游不同行，左右岸不同步”在一定程度上影响了南四湖流域生态环境治理与保护协同推进。由此可见，南四湖生态环境受损问题表面在湖区，根源在流域，仅靠各省单独发力难以实现全面根本治理。在这个时候，检察公益诉讼最能发挥协调各地的“黏合剂”作用，通过督促各地主管部门协同履职，共同保护受损公益、推动问题解决。2021年4月8日，最高检决定对南四湖流域生态环境受损情况启动公益诉讼立案程序。最高检成立南四湖专案组，张雪樵副检察长任专案组组长、主办检察官，直接带队办案，公益诉讼检察厅、检察技术信息研究中心干部及借调同志为成员，负责组织指挥全案办理。我就在这时成为专案组的一员。那两天我一直很忐忑。我一个从地级市检察院借调过来的普通干警，这就开始在“国家队”参加实战了？然而忙碌的工作节奏并没有给我太多纠结的空间。在最高检领导带领下，办案工作紧张有序地开展着。![]()
2020年底，最高检刚刚成功办结首例顶格立案的公益诉讼案“万峰湖专案”，该专案同样是推动解决跨区划的流域环境治理问题。有此珠玉在前，我想“南四湖专案”应该可以按部就班。但刘家璞却摇了摇头。作为“两湖”案件的承办人，他太熟悉情况了。他说，万峰湖面临的问题主要集中于网箱养殖等可视类污染，而南四湖流域除农业面源污染、工业废水直排等问题外，还有4000多户、1万余名世代以船为家的渔民，他们的生产生活直接影响流域生态环境。鲁苏边界还有众多你中有我、我中有你的“插花地”，甚至还有未完成勘界的区域，权责交叉不明。“南四湖专案”办理的难度系数与“万峰湖专案”相比，根本不在一个量级。如何指导三级检察院高质效办好专案，啃下这块“硬骨头”，就成了摆在专案组面前的一道难题。![]()
“南四湖专案组”成员集体学习讨论相关法律法规、办案规则、司法解释和办案指南，确保每一份提示都具有指引性、针对性和实操性，能手把手指导三级检察院办好案件。(图片来源：资料图片）因南四湖流域污染成因复杂、治理难度极大，专案组决定沿用“万峰湖专案”的经验，采用“一体化”的模式办案，即在山东、江苏、安徽下设分组，由三省检察院副检察长任专案组分组组长，各分组抽调三级检察院200余名办案骨干，负责摸排线索，协调、指导、办理最高检交办和指定管辖的案件。统分结合，不是一分了之，而是要更聚焦于如何统筹整个案件的办理。为了打造规范办案的典范，专案组在线索摸排、立案、检察建议、诉讼和结案等每一个办案节点，向各个分组制发了12份工作提示。起草之前，我们都先集体学习讨论相关法律法规、办案规则、司法解释和办案指南，甚至理论文章，确保每一份提示都具有指引性、针对性和实操性，能手把手指导三级检察院办好案件。各分组的检察官们也在为规范办案竭尽全力。江苏省沛县检察院第五检察部主任郝敬辉在一次调查取证的过程中就遇到了难题。因为地处沛县和微山县交界的“插花地”，涉案企业主认为企业地处山东境内，江苏检察机关无权调查，十来个人把沛县检察院和生态环境局的公务车辆团团围住。下车取证吧，最后可能会激化矛盾；不取证吧，案子也不能这样囫囵过去。
最后，郝主任还是硬着头皮下了车，耐心给大家释法说理，找到相关工作人员做了笔录，还对现场进行了勘验，为案件争取到难能可贵的证据材料。![]()
南四湖仅湖区面积就广达1266平方公里，水网纵横，厂矿村庄星罗棋布，一个月下来，三省仅摸排线索就有30余条。专案组陷入僵局，线索是办案的基础，仅靠公益诉讼检察干警的微薄力量，仅凭他们的“铁脚板”，怎么可能完成全流域污染问题的排查任务？正一筹莫展之际，专案组决定把调查取证从“二维”升级到“三维”，委托中国科学院空天信息创新研究院利用卫星遥感进行持续成像观测，利用卫星超出肉眼感知之外的多光谱成像，发现肉眼看不到的问题。专家们运用卫星遥感和多种监测技术手段，发现了流域水环境污染类、土地利用类和涉污企业类问题点位520个。逐一勘验500多个点位，也是一项巨大的工程，于是专案组将问题点位与地理位置信息、污染面积、污染物性质、污染形成时间等要素进行了比对分析，最终确定了84条重点问题线索。完成了卫星的“天上看”、大数据的“云上算”，剩下的就是检察官们深入一线开展“地上验”。最高检检察技术信息研究中心的办案人员带领各分组检察技术人员和法警开展调查取证，共采集样品134份连夜送回中心实验室检测，同时还完成172次现场快速检测。盛夏时节，一支支“公益诉讼检察官+技术人员+法警”的办案团队，在烈日炎炎下，用脚步丈量着南四湖的一草一木。在调查取证的过程中，山东分组发现，流域内有40多家煤矿企业外排废水中硫酸盐严重超标，应当追究企业的生态环境损害赔偿责任。但检察机关启动民事公益诉讼程序，将面临取证难、鉴定难、鉴定贵等问题，还要等待漫长的诉讼周期。有没有办法让受损的公益尽快得到修复？山东分组决定，优先协调生态环境部门对违法企业开展生态环境损害赔偿磋商，如果行政机关不愿意磋商，或者磋商没有达成一致，检察机关再提起民事公益诉讼。就这样，山东分组督促和支持生态环境部门分别与24家违法排污的煤矿企业达成磋商协议，涉及赔偿金额8.5亿元。其他以民事公益诉讼的方式追偿生态环境修复费用1268万元。在这批案件办理的过程中，一家企业的负责人激动地告诉专案组：“同样在南四湖流域采煤，江苏的矿企就不限制硫酸盐浓度，山东的企业就得花大价钱升级设备，这次还赔了这么多钱！”原来，南四湖自然保护区是山东省设立的省级保护区，山东设置了工矿废水最高允许排放浓度限值的地方标准，但这个标准并不能约束江苏的企业。江苏省境内5家煤矿执行的国家《煤炭工业污染排放标准》（GB20426-2006），没有规定矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值。两省水污染物排放标准不统一，成了执法标准不一致的根源性问题。如果仅仅推动江苏5家煤矿参照山东的地方标准执行，案件也能有个结论，但是以后还会不会出现其他类似的问题？在案件研讨会上，刘家璞语重心长地说：“我们不能就案办案，要推动深层次的问题解决，大湖之治，起码得有一套统一标准。”专案组主动协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局，共同推动鲁、苏、豫、皖4省编制南四湖流域水污染物综合排放标准，填补统一执法标准的空白。2024年4月，全国首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准正式出台。当然，江苏的煤矿企业早在2021年底就完成了技术改造，企业用实际行动，展示了对生态环境保护的责任担当。党的二十届三中全会提出，要推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。专案除了推动统一流域污染物综合排放这一执法标准，还统一了流域船舶污染治理水平。检察公益诉讼在跨流域、跨区划、跨部门的案件中，发挥了非常重要的作用。![]()
经过一年的努力，南四湖可视类具体污染问题已经基本得以解决，水质也明显好转。2022年4月19日，最高检决定对专案终结审查。案件办结后，最高检步履不停，协调地方政府开启南四湖养殖产业生态化、生态产业化的新发展模式。2023年夏天，我接到通知，最高检组织人员成立“南四湖专案”指导性案例编写团队，我从专案组成员变身为编写团队中的一员。第一次研讨会上，我甚至有些出神，这300多个日日夜夜，205件案件，如何浓缩到一篇案例稿中？因为都是最高检立案办理的跨区划流域生态环境治理公益诉讼案，如何区别于“万峰湖专案”就成为编写团队不可回避的问题。“万峰湖专案”是四级检察机关一体化办案的1.0版，创设了上级院办理跨行政区划重大公益受损案件的一般规则，比如以事立案、统分结合、检察听证等。“南四湖专案”作为进阶的2.0版，履职就丰富得多——除了以上规则，还有打造现代化办案团队、技术赋能、推动行政执法标准统一、衔接生态环境损害赔偿、长效生态保护等。按照这样的思路，我们起草完初稿之后，就开始了不断的讨论修改。从小组讨论，到最高检公益诉讼检察厅检察官会议研究，再到邀请最高检法律政策研究室的案例专家共同打磨，时间不知不觉过去了半年。这半年里，团队成员无数次挑灯夜战、字斟句酌、反复推敲，耗费了太多心血。2024年2月，征求意见稿被分别印送相关部委、专家学者、最高检内设机构和省检察院征求意见。等待反馈的过程，大家都有点惴惴不安，生怕会有反对的声音。4月，回函纷至沓来，让我们激动的是，案例获得了大家一致好评。其中，武汉大学法学院院长秦天宝教授认为这起案件为完善公益诉讼制度提供了宝贵的经验，可以适当形式将成功经验有机融入检察公益诉讼法加以规范化。天津大学法学院院长孙佑海教授认为这起案件是一起检察机关依法履职，充分发挥检察公益诉讼制度优势、有力推动流域生态环境治理的优质案例，指导意义十分重大。虽然得到了专家和有关单位的认可，但编写却遇到了“瓶颈”。如何充分吸收修改意见，将案例上报最高检案例指导工作委员会进行审议，大家改了又改，却很难有突破。作为专案组组长、主办检察官，最高检副检察长张雪樵对办案过程、案件亮点和指导意义都非常熟悉，尽管距离结案已经过去两年，但是专案资料一直放在他的案头。他不仅全程指导大家办案和编写案例稿，在这关键时刻，他还亲自对案例稿进行了大幅修改。2024年7月和9月，案例先后顺利通过最高检案例指导工作委员会和检察委员会的审议，进入了最后的修改阶段。发布会前一天，我翻看电脑记录，从2023年7月25日团队完成的第一稿，到最后的发布稿，一年多的时间里，我们一共编写过102稿！案例编写过程让我才明白，哪有这么多窍门和捷径，都是细微之处见真章，有“质”者事竟成。“南四湖案例证明了检察公益诉讼作为监督之诉、公益之诉、督促之诉、协同之诉的独特制度价值，更彰显了检察公益诉讼制度作为习近平法治思想标识性概念和原创性贡献的司法文明新高度。”张雪樵副检察长的话音把我从万千思绪中拉回。发布会现场设在微山湖中的湖兴岛上。专案办结后，南四湖被文化和旅游部评为“5A”级景区，这座小岛再也找不到三年前村口的黑水沟、村尾的臭鱼塘。现场吸引了附近的村民来围观，他们脸上洋溢着真诚的笑容，感染了每一个人。刘家璞摩挲着案例发布稿，一个字一个字地又看了一遍，那些为了办案劳心苦思、奔波忙碌的记忆，也会成为他内心中柔软又珍贵的一部分吧。党的十八届四中全会以来，检察公益诉讼制度已经走过了10个年头。幸运如我，见证了“南四湖专案”指导性案例的诞生，而“南四湖专案”更是一个见证，见证检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从初创开拓到发展完善，最终成为新时代检察工作创新发展的重要部分，成为公益司法保护中闪光的“中国方案”。（作者单位：江苏省徐州市检察院）
（更多内容请关注《方圆》2024年12月下期）
本文杂志原标题：《打磨“南四湖专案”，也打磨了我》
