[罗美娟&覃小兵]财政权力配置与基本公共服务水平—一个制度解释

财政权力配置与基本公共服务水平

——一个制度解释

罗美娟  覃小兵

作者简介: [1]罗美娟，云南大学经济学院教授,研究方向为财税体制；[2]覃小兵，云南大学经济学院博士研究生,西南财经大学天府学院讲师。

文章来源：《公共管理评论》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2024/5/29

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摘要：基本公共服务水平的高低不仅是关系到人民群众切身利益的重要现实问题，更是一个国家治理水平的重要体现。本文基于中国地级市市委书记兼任市人大常委会主任这一制度事实，以279个地级市为研究对象，深入探讨其对地方基本公共服务水平的影响。本研究表明，兼任制度统筹了地方财政的决策权和监督权，会抑制地方基本公共服务的供给，降低地方基本公共服务的水平，尤其是在经济水平较低、财政资源约束较高的地区以及新《预算法》实施之前，影响较为明显。通过进一步分析发现，兼任制度对基本医疗及社会保障服务、基本教育服务和基本设施服务具有显著的抑制性影响，并且对后两者的影响存在滞后效应。本文从制度视角为探讨地方基本公共服务水平差异提供了一个分析框架，丰富了现代国家治理的相关研究。

关键词：兼任制度;基本公共服务;改进CRITIC赋权法;财政监督;

一、 引言

基本公共服务涉及广大人民群众的根本利益，其供给水平的高低不仅是人民群众较为关心的现实问题，也是国家治理水平高低的重要体现。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》以及党的二十大报告均明确了要健全基本公共服务体系，提高公共服务水平的发展目标。同时，《国家基本公共服务标准(2021年版)》的颁布为地方政府提供何种基本公共服务以及服务需要达到何种水平提供了依据，有力地保障了地方基本公共服务的供给水平。从现实情况来看，虽然我国已经初步建立了基本公共服务体系，基本公共服务水平不断提升，但地区差距仍然较大(贾康，2007;唐铁汉，2011;徐琴和黄永亮，2020)。因此，探究影响地区基本公共服务水平的关键成因，将有助于促进地方基本公共服务水平的提升，缩小地方基本公共服务水平的差距，进而提高广大人民的福利水平，确保人民群众的获得感和幸福感，因而具有较强的现实意义。

基本公共服务在我国财政分权体制下主要由地方政府提供，其供给水平不仅受到地方财力水平的制约，还受到地方财政权力配置的影响。全承相和吴彩虹(2011)指出，财政权力可分为决策权、征税权、支出权和监督权，其中决策权在党委，征税权和支出权在政府，监督权则主要在人民代表大会(以下简称“人大”)。值得注意的是，我国存在一个典型的政治现象——地方党委书记兼任同级人大常委会主任。该项制度安排统筹了地方财政的决策权和监督权，赋予了地方政府更多的财政自主性，为发挥地方统筹财政的积极性提供了制度环境，促使地方政府更能因地制宜地处理其面临的经济及社会发展的各项问题(吕冰洋等，2021)。基本公共服务的供给作为地方政府不得不面对的重要民生问题，势必会受到这一制度因素的影响。那么地方党委书记兼任同级人大常委会主任这一制度因素究竟会对地方基本公共服务水平产生何种影响?这是本文将要探究的主要问题。

近年来，已有诸多学者对基本公共服务进行了研究，并取得了较丰富的成果。这些成果大体可以归为以下几类：第一类是对基本公共服务及基本公共服务均等化进行界定，探讨基本公共服务的内涵及特征，认为基本公共服务的范围及内容会随着经济发展及人民生活水平提高而动态变化(贾康，2007;刘尚希等，2008;韩小威和尹栾玉，2010;郁建兴和秦上人，2015);第二类是对基本公共服务水平及其均等化程度进行测度，主要是基于省级层面的数据运用综合指数法进行测度并对其发展趋势进行分析(曾红颖，2011;杨帆和杨德刚，2014;辛冲冲和陈志勇，2019;董艳玲和李华，2022);第三类是研究基本公共服务水平及均等化程度的影响因素，发现经济发展水平、财政转移支付、区域特征等因素是影响基本公共服务水平的关键因素(Shen et al.,2014;刘军等，2015;徐琴和黄永亮，2020;王俊霞等，2023);第四类则是探讨基本公共服务水平及其均等化对其他经济因素及社会因素等方面的影响，发现基本公共服务水平及其均等化对城乡收入差距、推进共同富裕以及巩固脱贫成果具有重要影响(Li et al.,2017;张迪，2023;苏曦凌，2023);最后一类是研究某一具体基本公共服务在地区间的差异性，基本公共服务供给效率以及相关经济、政策、社会因素对某一特定地区、特定公共服务的影响等(郑浩生和李东坤，2016;王维，2017;Yang et al.,2019;胡洪曙和武锶芪，2020)。

此外，对于地方政府兼任制度的研究集中在探讨其对国家行政体制的影响。例如，何俊志和罗彬(2019)研究中国省级人大常委会主任任职模式，指出省级兼任制度是一个重要的制度安排。近年来也有学者探讨了地方政府兼任制度对经济、社会的影响。如，吕冰洋等(2021)探讨了兼任制度对地方政府举债的影响，以及李一花等(2023)分析了兼任制度对政府预算偏离的影响；Yang and Deng(2023)研究了兼任制度对财政支出的影响，发现兼任制度不仅扩大了地方财政支出的规模，而且会限制社会福利和民生项目的财政支出。

基于以上分析可以看出，当前，解释地区基本公共服务水平差异的相关研究，主要是从地方经济水平、财政支出和区域特征等因素进行分析，很少有文献从财政权力配置的角度来研究。本文以可改变地方财政权力配置的兼任制度为切入点来探究其对地方基本公共服务水平的影响，为相关研究提供了一个独特的政治制度视角，这是本文主要的贡献所在。其次，本文在合成综合指标时，采用了兼具信息熵及指标之间相关性的修正CRITIC赋权法，而未采用大部分学者使用的仅依据变量自身离散性来赋权的熵值法，以准确刻画代表基本公共服务水平的综合指标。最后，本文扩展探析了地方政府主要官员的权力制度设计对经济和社会的影响，丰富了国家治理的相关研究。

二、 制度背景及理论分析

(一) 制度背景

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，人大是我国的权力机关，《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国预算法》等赋予了其对政府财政预算进行审查批准以及监督财政预算执行的职权。人大履行监督职责可通过制定法律法规、集中审查预算、视察调研、询问、质询及专题询问等程序性和实质性手段来实现。在专任模式下，人大常委会主任作为人大机关队伍中最核心的成员，相较于其他政府领导，其在同级党委中往往不具有政治权威方面的优势及影响力，从而导致人大在行使财政监督权时处于弱化和被动的境地。而作为地方“掌舵人”的党委书记在兼任同级人大常委会主任时，其可凭借党委的政治权威提升人大的影响力及政治权威，改善人大所处的这一境地，进而实质性提升人大对政府财政监督的效果。那么党委书记兼任同级人大常委会主任的制度安排是否可行?根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,地方人大常委会主任在任职期内不能兼任同级“一府两院”的职务，但并没有规定地方人大常委会主任不能兼任党内职务以及其他层级政府中的职务。因此，地方党委书记兼任地方人大常委会主任的情况得以在中国的政治体制中实践。

地方党委书记兼任同级人大常委会主任的实践最先从省级政府开始。对于省级人大常委会主任由省委书记兼任的制度安排，可见于1992年中央有关省级人大常委会主任选举过程，其间首次明确提出，“如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人”(张书林，2013;吕冰洋等，2021)。在当时我国人大常委会主任的选举方式是等额选举的背景下，这就表明中央对省委书记兼任省人大常委会主任做出了肯定性的制度倾向。经过对这一制度的探索及实践，在2002年各省的换届选举中，中央更是对地方作出了统一规定，“各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人”,并且在党的十六届四中全会中提出要“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”(张书林，2013;吕冰洋等，2021)。之后，兼任制度得到快速发展，并逐步向下级政府传导。然而，对于省级以下的人大常委会主任的选举，中央并没有做出类似的统一规定。但是，随着新《预算法》的修订，为了强化基层人大的职能，使其更好地服务县乡经济及社会的发展，2015年党中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,对县乡两级的人大常委会主任的任职做出了专职配备的要求。于是，当前地方人大常委会主任的任职就形成了在省级层面“兼任”、在县乡层面“专任”、在市级层面“灵活任职”的局面。因而本文主要关注地级市层面的兼任制度对基本公共服务水平的影响。

从现实数据看，图1为本文测算的包含了全国31个省、自治区、直辖市以及279个地级市人大常委会主任的兼任情况(图a)和参照国家统计局标准划分的东中西部地区市级人大常委会主任的兼任情况(图b)(1)。观察图1a可以看到，省级层面，省委书记兼任省人大常委会主任的情况占比接近80%,且比较稳定；而地级市层面，市委书记兼任市人大常委会主任的情况占比则在28%～42%之间波动，虽整体呈下降趋势，但始终保持在28%以上。从图1b地级市人大常委会主任兼任情况的分地区结果来看，东部地区实施兼任制度的地区占比在40%～51%之间，远高于中部地区和西部地区，而中西部地区除2011年和2017年之外，实施兼任制度的地区占比相差不大。此外，从总体来看，虽然东中西部实施兼任制度的地区占比均呈下降趋势，但最低也保持在1/5以上。由此可见，地方党委书记兼任地方人大常委会主任的制度安排是我国政治模式中的一种常态化现象。

图1 省级与地级市人大常委会主任兼任情况占比

和分地区市级人大常委会主任兼任情况占比

此外，从图2地级市实施兼任制度的平均占比与地级市基本公共服务水平之间的关系结果，我们可以清楚地看到地级市的基本公共服务水平整体呈逐步上升的趋势，说明地方政府基本公共服务水平在不断提升。其中，2011年至2014年增长较快，2014年至2017年保持平稳，2017年之后则加速发展。与此同时，将其与地级市兼任情况的发展趋势进行对比，可以看出两者之间大体呈现出一种反向发展的趋势，当然，这需要进一步的实证检验。

图2 地级市人大兼任情况占比

与地级市基本公共服务水平情况

(二) 理论分析

1. 兼任制度与基本公共服务水平

地方基本公共服务作为地方政府提供的主要公共物品，是地方财政支出的成果化体现，其水平的高低彰显了地方政府的财政支出意愿和支出偏好。而财政支出偏好与财政权力配置密不可分。地方党委书记作为地方党委的“掌舵人”拥有地方财政的决策权，地方人大拥有地方财政的监督权。当地方党委书记兼任地方人大常委会主任时，地方党委书记统筹了地方党委及地方人大这两项政治权力，拥有了对地方财政支出的决策权及监督权，因此会影响地方财政支出的决策及偏好。由于同时受到这两种权力的相互制约，地方党委书记兼任地方人大常委会主任的制度安排对于地方基本公共服务水平的影响从理论上来说就具有双面性。

一方面，兼任制度有利于增加地方基本公共服务的供给。兼任制度统筹了财政的决策权和监督权，能够有效发挥地方统筹财政的主动性，为提高地方资源动员能力提供了制度环境(吕冰洋等，2021)。例如，当地方政府要提升本地基本公共服务水平时，其不仅可以通过加大对地方基本公共服务的财政支出来实现，还可以通过组织当地经济资源，如政策支持、产业投资引导等，引导非财政资金投向基本公共服务部门，提升基本公共服务的供给水平。同时，兼任制度还可以通过减少党委和人大之间的信息不对称，实现党的决策在人大法定程序中的有效衔接，提升地方公共决策的效率以及地方人大借助党委总揽全局、协调各方的优势，提升人大的影响力及政治权威，有利于其通过监督审查、落实审计查出问题的整改责任等手段强化人大的实质性监督(李一花等，2023),从而保证了基本公共服务的供给，进而促进基本公共服务水平的提升。

另一方面，兼任制度可能会减少地方基本公共服务的供给。地方党委书记作为地方党委的“掌舵人”负责全面工作，兼任制度可能使党委书记的权力过大、事务过多而分身乏术，导致其对于人大常委会的工作难以顾及或“顾而不问”,影响人大工作的有效开展，降低人大对基本公共服务供给水平的监督成效。另外，兼任制度统筹了决策权和监督权，可能会引发“自己监督自己”的现象(张书林，2013),这将极大地影响人大的监督效果。不仅如此，兼任制度联结了党委和人大，可能将党委书记面临的发展压力传导至人大，进而强化以经济发展为主的导向，为经济发展开绿灯，弱化对基本公共服务供给的监督，减少基本公共服务供给，降低地方基本公共服务水平。基于以上分析，本文提出假设1:

假设1a: 相比人大常委会主任的专任，兼任制度有利于增加基本公共服务供给，促进地方基本公共服务供给水平的提升。

假设1b: 相比人大常委会主任的专任，兼任制度不利于增加基本公共服务供给，抑制地方基本公共服务供给水平的提升。

2. 财政权力配置对基本公共服务水平的作用环境分析

在当前中国科层体系下，“下管一级”和压力型体制的客观存在，使得上级政府向下级政府下达的经济增长目标及各项任务形成了下级政府的“发展压力”(孙玉栋和席毓，2021)。于是在压力型政府下，地方党委书记负有发展地方经济、促进社会进步的责任，承受着地区发展的压力。而兼任制度的实施，有利于地方党委书记为应对来自上级政府的发展压力，降低人大对基本公共服务供给的监督，而增强地方政府调动当地资源发展经济的动力，从而减少基本公共服务的供给。进而导致，当地方政府面临发展压力时，实施兼任制度的地区就更容易减少其基本公共服务的供给，降低其基本公共服务的水平。在当前加强依法治国的背景下，尤其是随着新《预算法》以及2018年修订的《中华人民共和国宪法》等法律法规的实施，人大监督职能的法制性得到进一步的增强。不仅如此，2015年《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》的颁布，使得地方人大可与审计部门协同开展财政监督，依据审计部门审计出的问题，配合人大的质询及特定问题询问等相关监督方式，来强化其对地方财政的监督职能，以减少地方基本公共服务财政支出经费被挪作他用的情况，进而保障地方基本公共服务的供给水平。此外，通过兼任制度可以使地方人大通过提升地方党委与人大的沟通效率，提升地方公共决策的效率，以及借助党委的政治助力等强化人大对政府财政支出的实质性监督，降低地方财政减少本地区基本公共服务供给的可能性，这将有利于保障地方基本公共服务的供给，提高地方基本公共服务水平。于是，当地方人大的财政监督职能得到增强时，实施兼任制度的地区，可有效削弱地方政府降低本地区基本公共服务供给的动力。由此提出假设2和假设3:

假设2: 兼任制度下，地方经济发展压力增大，将强化兼任制度对地方基本公共服务水平的抑制作用。

假设3: 兼任制度下，财政监督能力增强，将削弱兼任制度对地方基本公共服务水平的抑制作用。

三、 实证设计

(一) 模型设定

为了考察市委书记兼任市人大常委会主任这一制度安排对地方基本公共服务水平的影响，考虑到本文研究数据的特征，本文将采用固定效应模型进行实证分析，模型设定如式(1)和式(2)所示：

其中，i为地区变量代表各个地级市，t为时间变量代表年份；service为地级市基本公共服务水平变量；dsjr为地级市市委书记兼任市人大常委会主任的兼任制度变量，当年兼任取值为1,否则取值为0;mod为作用环境机制变量，dsjr×mod为兼任制度变量与作用环境变量的交互项；X为一组控制变量，μ为个体固定效应变量，ν为时间固定效应变量，ε为误差项；β0为常数项，β1、β2及γ为各变量的回归系数。

须注意的是，在本文构建的两个式子中，我们主要关注的是回归系数β1的正负性及显著性。式(1)中，如果回归系数β1显著大于0,则说明兼任制度对基本公共服务水平具有正向影响，即兼任制度可以增加基本公共服务的供给，促进基本公共服务水平的提升，则假说1a得到印证；若回归系数β1不显著，则说明兼任制度对基本公共服务水平无显著影响；若回归系数β1显著小于0,则说明兼任制度对基本公共服务水平具有显著负向影响，即兼任制度会减少基本公共服务的供给，抑制基本公共服务水平的提升，则假说1b得到印证。类似地，在式(2)中，当作用环境变量为地方政府经济发展压力时，若此时交互项dsjr×mod的回归系数β1显著<0,则说明在兼任制度下，经济发展压力会加强兼任制度对基本公共服务水平的抑制作用，即假说2得证。当作用环境变量为财政监督时，若此时交互项dsjr×mod的回归系数β1显著>0,则说明在兼任制度下，财政监督的增强会削弱兼任制度对基本公共服务的抑制作用，因此假说3得证。

(二) 变量选取

1. 被解释变量

被解释变量基本公共服务水平指标(service)由综合指标法构建而来。该指标基于《国家基本公共服务标准(2021年版)》《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》并参考董艳玲和李华(2022)、王俊霞等(2023)现有文献中所采用的指标体系，同时在结合市级数据可得性的基础上所构建。该指标体系从基本教育服务、基本医疗及社会保障服务、基本设施服务以及基本生态环境服务4个维度，选取了18个代表性指标组成。此外，根据当前国家基本公共服务坚持“尽力而为、量力而行”以及“兜住底线、保障基本”的原则可以看出，基本公共服务现阶段强调实际效用水平，而财政支出水平不一定能准确反映基本公共服务供给的实际效用(夏怡然和陆铭，2015)。因此，本文仅从财政产出的角度来衡量基本公共服务的供给水平，具体指标构成如表1所示。

表1 基本公共服务水平指标体系

毋庸置疑的是，构建综合指标的合成方法尤为重要，恰当的指标合成方法保证了合成指标的准确性。目前，学界主要采用熵值法这一客观赋权法来测度基本公共服务水平。如杨帆和杨德刚(2014)、辛冲冲和陈志勇(2019)、董艳玲和李华(2022)等。通常而言，客观赋权法是基于数据的离散性、相关性和对比强度三个方面进行权重计算的(宋冬梅等，2015)。熵值法则主要是基于变量自身离散性赋权，忽视了变量之间的相关性和对比强度。而CRITIC赋权法则综合了指标之间的冲突性和对比强度(Diakoulaki et al.,1995),却未考虑变量自身的离散性。因此，本文引入宋冬梅等(2015)的处理方式，将熵值法中反映离散性的熵值信息纳入CRITIC赋权法中，采用改进后的CRITIC赋权法来合成表征基本公共服务水平的指标。通过全面考虑数据的三个相关特性，弥补单独使用这两种赋权方法时对数据特征考虑不全的缺陷，进而准确刻画各个指标变量的权重。

2. 核心解释变量

选取地级市市委书记兼任市人大常委会主任这一制度变量(dsjr)作为本文的核心解释变量，用于考察政府财政权力配置对基本公共服务水平的影响。该变量为虚拟变量，其设定为，某地级市当年市委书记兼任市人大常委会主任则取值为1,否则取值为0。

3. 作用环境机制变量

选取地方经济增长压力指标gdpobj和财政监督指标violation作为作用环境变量。其中，在经济增长压力指标的选取上，选择各省年初的政府工作报告中提出的目标GDP增长率作为衡量指标。主要考虑是，在中国当前的科层体系下，省政府设定的目标GDP增长率是各地级市政府设定自身目标GDP增长率的参考依据。同时，省政府设定的目标GDP增长率于各地级市政府而言是外生的，可以避免变量间的内生性问题(吕冰洋等，2021)。财政监督指标用各地级市审计机关审计查出的主要问题金额占地方财政支出的比例衡量，该指标越大，则表明地方审计机关查出的违规金额数目越大，其审计质量越高，鉴于人大和政府审计的协同工作，则人大的实质性监督作用就越强(李一花等，2023),财政监督的效力就越大。

4. 控制变量

参考相关文献的做法，本文主要从地方经济社会发展及政府财力水平两方面来探究其对基本公共服务供给水平的影响。对于地方经济社会发展因素，选取经济发展水平、人口密度、城镇化水平、产业结构衡量。其中，经济发展水平用人均GDP的对数衡量；人口密度用地级市总人口与该市行政区域面积比值的对数衡量；城镇化水平用地级市城区人口占该市总人口的比值衡量；产业结构用地级市第二产业总产值占该市GDP的比重衡量。对于地方政府财力水平因素，选取政府规模和财政资源约束衡量。其中，政府规模用地级市的财政支出占当年GDP的比重衡量；财政资源约束用财政自主度的相反数度量，即财政资源约束越多，其财政自主度越低，该指标为反向指标，用地级市一般公共预算支出与一般公共预算收入的差值占当年GDP的比值衡量，该指标的测算方式与吕冰洋等(2021)一致。

(三) 数据说明

本文选取不含直辖市的地级市作为研究对象，不包括香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾地区，同时剔除了“新设市”、数据缺失严重的地级市，最终得到279个有效的地级市样本数据。在时间跨度上，由于本文研究所采用的核心指标，如养老保险参保人数等，2011年才在《中国城市统计年鉴》中统计，而地区人口等指标在2020年发生了统计口径的变化，为保持数据的一贯性，本文研究区间设置为2011年至2019年。此外，各地级市市委书记兼任市人大常委会主任的制度数据来源于各地公开的市政府及市人大官网等渠道，由笔者手工收集整理得出。其他数据则主要来自各年份的《中国城市统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》以及中国研究数据服务平台(CNRDS数据库),缺失数据通过查询各地统计局官网、运用线性插值等方式进行补齐，同时为消除异常值对回归结果的影响，对数据进行了1%的缩尾处理。各变量的描述性统计结果如表2所示。

表2 描述性统计结果

四、 实证分析

(一) 基准回归结果

基准回归结果如表3所示，其中列(1)为未加控制变量和时间固定效应的回归结果，列(2)为加入控制变量而未加时间固定效应的回归结果，列(3)为加入控制变量和双向固定效应的结果。从各回归结果来看，本文所关心的地级市兼任制度变量dsjr的回归系数，均显著为负，表明地级市市委书记兼任人大常委会主任的制度安排减少了地方基本公共服务的供给，抑制了地方基本公共服务水平的提升，即假设1b得到印证。另外，就其他控制变量而言，经济发展水平的回归系数显著为正，说明经济发达的地区，其地方财力相对较高，能提供更多的基本公共服务。而人口密度、城镇化率及产业结构的回归系数显著为负，其可能的解释为，当前我国处在基本公共服务以“包容普惠”为特征的阶段，国家优先考虑对农村、贫困人口和弱势群体的基本公共服务供给，对这些地区及群体的投资大于城镇地区(张丽君，2023),从而使得城镇地区基本公共服务水平提升的速度相对落后于城镇化水平及工业化水平的提升速度。

表3 基准回归结果

续表

注：括号内为各统计量的标准误。表中***、**、*分别表示统计量在1%、5%、10%的显著性水平上显著。下同。

(二) 稳健性检验

1. 替换被解释变量

基准回归中被解释变量采用改进的CRITIC赋权法进行赋权。在此，采用现有研究主要使用的熵值法以及未进行改进的CRITIC赋权法重新进行指标赋权，并进行回归分析，回归结果如表4的列(1)和列(2)所示。从回归结果来看，更换算法获得的被解释变量的回归结果和基准回归一致。

表4 稳健性回归结果

续表

2. 控制趋势差异

考虑到有些基本公共服务的供给(如教育和社会保障服务)主要是由省级政府来统筹提供，为避免各省在时间上的趋势效应影响基准回归的结果，本文将各省和年份的交互项纳入回归进行控制，其结果如表4列(3)所示。从回归结果可以看出，控制了省级层面的时间趋势效应的回归结果仍然显著，与基准回归的结果基本一致，说明本文的研究结果是稳健的。

3. 剔除省会城市及副省级城市

基准回归中将省会城市及副省级城市纳入分析，然而，省会城市及副省级城市相对于其他普通地级市，无论是在政治地位还是在经济资源等方面都存在较大区别。为消除各城市间在政治、经济等方面的特征差异对回归结果的影响，本文将省会城市和副省级城市的样本进行了剔除，回归结果如表4列(4)所示。从回归结果同样可以看出，剔除了省会城市及副省级城市的相关样本之后，回归结果与基准回归仍然基本一致，这也说明了本文研究结果是稳健的。

4. 安慰剂检验

地级市政府的兼任制度设计更多是为了保证人事任免的顺利进行，该决定由上级省委做出，不会受到地级市自身的基本公共服务水平的反向影响(吕冰洋等，2021)。因而，本研究不存在兼任制度与基本公共服务水平之间反向因果导致的内生性问题，但不排除未观测因素对回归结果造成影响。于是，本文采用安慰剂检验方式对遗漏因素的影响进行检验。在保证每年实施兼任制度的地级市数量不变的情况下，通过随机抽样的方式，重新选择与实施兼任制度地级市数量一致的地级市进行兼任假定，从而得到虚构的兼任制度变量，再进行回归估计，并将估计结果保存，此过程重复500次，最终得到500个虚拟参数的估计结果。安慰剂检验的结果如图3所示。从图3可以看出，真实的兼任制度估计系数并未落在由500次随机抽取得到的虚拟估计系数分布图中，且虚拟估计系数的估计值均在0值附近，这说明未观测到的遗漏因素对基准回归结果基本没有影响，从而也证明了本文的研究结果是稳健的。

图3 安慰剂检验结果

5. 运用系统GMM模型检验

考虑到基本公共服务供给水平会受到前期供给水平的影响，本文将基本公共服务水平的滞后一期变量作为工具变量纳入回归模型中，并用系统GMM模型采用两步法进行回归分析，回归结果如表5列(1)所示。从回归结果可以看出，运用系统GMM模型进行回归分析同样得出兼任制度显著制约了基本公共服务水平的提升，同时自相关检验及过度识别检验也都通过了相关假设，这也再次说明本文的回归模型是稳健的。

表5 系统GMM和解释变量滞后一期的处理结果

续表

注：AR(1)和AR(2)是误差项自相关检验的p值，Hansen为工具变量过度识别检验的p值。下同。

6. 降低解释变量与被解释变量的反向影响

此外，本文还借鉴了陆铭和陈钊(2009)的方法将所有解释变量滞后一期进行回归分析，以此降低解释变量与被解释变量的反向影响，其回归结果如表5列(2)所示。该回归结果同样支持了本文的基准回归结果是稳健的。

(三) 作用环境机制分析

正如理论部分的分析，本文认为在发展型政府的背景下，地方政府的兼任制度安排，更有利于地方政府统筹当地经济资源发展经济，以缓解经济发展压力，进而弱化对基本公共服务的供给，即经济发展压力的增加，会加强兼任制度对基本公共服务的抑制作用。但随着财政监督职能的增强，实施兼任制度的地区，可有效削弱当地政府降低本地区基本公共服务供给的能力。因此，本文构建了地方政府经济发展压力指标和财政监督指标，并将指标与兼任制度的交互项变量纳入回归分析中。实证结果如表6所示。

表6 作用环境分析回归结果

在此，须重点关注地方政府经济发展的压力指标和财政监督指标与兼任制度指标交互项的正负性及显著性。从表6列(1)的回归结果可以看出，地方政府经济发展的压力指标与兼任制度指标的交互项显著为负，说明兼任制度的设计促进了地方政府统筹当地经济资源发展经济的能力，以缓解经济发展的压力，从而减少了基本公共服务的供给，即经济发展压力的增加，会加强兼任制度对基本公共服务的抑制作用，即假设2得到印证。同时，表6列(2)结果显示财政监督与兼任制度的交互项显著为正，说明财政监督的增强可以显著地减弱兼任制度对地方基本公共服务水平的抑制作用，增加地方基本公共服务供给，因此假设3得证。

(四) 异质性分析

1. 地区异质性分析

基本公共服务的供给是当地政府财政投资的产出结果，这取决于当地经济的发展水平以及地方政府的财力水平。因此，不同经济发展水平及政府财力水平可能导致兼任制度对基本公共服务供给水平的影响存在地区差异。本文按照经济发展水平和财政资源约束指标的中位数将研究对象分为较高和较低的两组进行异质性分析，结果如表7所示。从表7的回归结果来看，兼任制度对经济发展水平以及财政资源约束较高和较低地区的影响存在显著差异。其中，兼任制度对经济发展水平较低的地区具有显著的负向影响，而对经济发展水平较高的地区具有正向影响，但是不显著；同时，兼任制度对财政资源约束较高的地区具有显著的负向影响，而对财政资源约束较低的地区具有不显著的正向影响。由此可见，兼任制度对经济水平较低地区和财政资源约束较高地区的基本公共服务水平的影响更为显著。

表7 地区异质性回归结果

注：经验p值用于检验组间dsjr系数差异的显著性，通过自举抽样(Bootstrap)500次得到，下同。

2. 时间异质性分析

理论分析及实证分析说明了兼任制度对基本公共服务水平的影响可能随着监督权的变化而发生改变。现有研究表明，新《预算法》的实施对人大的监督职能具有强化作用。本文将以2015年新《预算法》的实施为节点，来考察兼任制度对地方基本公共服务水平的影响是否随着人大监督职能的强化而发生改变。实证结果如表8所示。从表8可以看出，新《预算法》实施之前，兼任制度对地方基本公共服务水平具有显著的负向影响，新《预算法》实施之后，则具有正向影响，但是不显著。由此可看出，兼任制度对基本公共服务水平的抑制作用，随着人大监督权的强化而减弱。因而，要想提高地方基本公共服务的供给水平，推进基本公共服务均等化，应继续强化地方人大的监督职能。这与当前我国政府强调在省级以下地区推行决策权、执行权及监督权的分离，推进县乡人大常委会主任专职的政策主张是一致的。

表8 时间异质性回归结果

(五) 进一步分析

前文实证分析已经证明，兼任制度对基本公共服务供给水平有显著的负向影响。那么，兼任制度对各细分类的基本公共服务供给水平影响如何?在此做进一步的分析。模型设置如下：

其中，I_service代表各细分类指标变量，即基本教育服务、基本医疗及社会保障服务、基础设施服务和基本生态环境服务。其他变量指标和基准回归模型一致。

需说明的是，由于基本教育服务和基本社会保障服务为省级统筹服务，为消除省级统筹对回归结果的影响，在回归分析中控制了各省与年份的交互项。回归结果如表9所示。

表9 兼任制度对各细分类基本

公共服务水平的影响结果

从表9可以看出，兼任制度对各细分类基本公共服务水平的影响不一致。其中，对基本医疗及社会保障服务、基础设施服务的供给水平具有显著的负向影响，而对基本教育服务及基本生态环境服务的供给水平具有不显著的正向影响。这可能由于国家严格要求教育支出不低于GDP的4%,以及国家对生态环境实施“一票否决”的考核制度要求，使得地方政府在面临经济发展压力而不得不压缩地方基本公共服务支出时，自然地选择减少不受严格限制的基础设施服务和社会保障服务支出，进而抑制了这两项基本公共服务水平的提升。

另外，考虑到教育投资和基础设施投资具有较长的建设期，这可能使兼任制度对这两项基本公共服务的影响存在滞后效应。本文对这一猜想进行进一步的实证检验，其结果如表10所示。从表10可以看出，兼任制度对基本教育服务和基础设施服务影响的滞后2期回归系数显著为负，这证实了兼任制度对基本教育服务和基础设施服务水平的影响存在显著的滞后效应。

表10 兼任制度对基本教育服务和

基础设施服务影响的滞后效应结果

五、 结论及政策建议

基本公共服务水平的高低是关乎人民群众切身利益的现实问题，也是体现国家治理水平的重要问题。本文基于中国地级市市委书记兼任市人大常委会主任这一重要的制度事实，以279个地级市为研究对象，手工收集了2011—2019年各地级市市委书记兼任市人大常委会主任的制度变量数据，运用改进的CRITIC赋权法构建了表征基本公共服务供给水平的指标，深入探讨了兼任制度对基本公共服务供给水平的影响。研究结果如下。兼任制度统筹了财政的决策权和监督权，会抑制地方基本公共服务的供给，降低地方基本公共服务水平。该结论通过更换被解释变量、删除省会和副省级城市以及安慰剂检验等检验之后仍然稳健。地方经济发展压力的增大会加强兼任制度对基本公共服务水平的抑制作用，而财政监管力度的加强会削弱兼任制度对基本公共服务水平的抑制作用。兼任制度对地方基本公共服务水平的抑制作用，在经济水平较低、财政资源约束较高的地区以及新《预算法》实施之前更为明显。兼任制度对基本生态环境服务的供给水平影响不显著，但对基本医疗及社会保障服务、基本教育服务和基本设施服务具有显著的抑制性影响，且对后两项基本公共服务水平的影响具有滞后性。

基于以上结论，本文的政策建议如下。要提升地方基本公共服务水平，促进社会经济发展，推进国家治理现代化，最为重要的一点是坚持高质量的发展理念。通过设定多维度的发展目标，弱化地方经济发展指标考核，减轻经济发展目标对地方政府造成的发展压力，进而增加对地方基本公共服务的供给，提升地方基本公共服务水平。国家还应继续强化人大的监督职能，在坚持党的全面领导上，充分发挥人大对地方基本公共服务供给的监督职能，防止用于地方基本公共服务建设的资金被挪作他用，以此保障地方基本公共服务的供给。设置科学合理的基本公共服务标准，并加强对基本公共服务供给的考核，削弱地方政府降低基本公共服务供给的动机，进而保障基本公共服务的供给及水平的提升。

审稿人补充意见

该论文对于国内年轻公共管理学者的定量研究而言十分具有代表性,有值得鼓励的地方,也集中体现了很多普遍性问题。笔者在论文评阅和教学中接触到大量存在类似问题的研究,在评审该论文过程中笔者也深有感触。在此提出几点思考,不仅针对该论文,也希望给年轻公共管理研究者一些一般性建议。

第一,高质量的定量研究应是理论优先于实证。理论提供的是一种逻辑思路和推理,可以以语言文字或数学公式的形式呈现,而实证的价值在于对理论的验证,二者不能本末倒置。建立在高质量理论逻辑基础上的假设和推论即使未被实证检验,甚至被实证证伪,其本身也有价值;而缺乏理论逻辑基础的所谓“实证研究”仅是数据游戏或经验材料。笔者接触到的大量定量研究在理论基础方面不够扎实,或者忽略理论的重要性而存在“数据导向”的问题。很典型的表现是,一个缺乏理论逻辑基础的十分“精细”的假设“恰好”能被数据分析“完美”验证。毫无疑问,这样的研究基本上都是以粗放的数据分析反推假设,再戴上一顶十分牵强的理论“帽子”。而数据分析变量和模型的选择都在作者的“掌控”之中,这样的定量研究存在缺陷,也很容易被经验丰富的审稿人一眼看破。笔者在评阅很多定量研究论文的时候基本不会相信数据分析结果,除非数据分析建立在高质量理论分析和研究设计基础上。

第二,公共管理属于应用型学科,公共管理研究常用的理论大量来自相关基础学科,如政治学、经济学、社会学、管理学、心理学等。公共管理研究关注的众多主题,例如官僚行为、政府绩效、政民互动、政府间关系、政策决策、领导力、制度、组织行为等,都有对应的基础学科理论作为支撑。做好这些主题的研究的前提是对相关基础学科的理论有深入了解。现代社会科学以严谨的逻辑推理和科学的实证检验为基础。理论用之于实证研究,大概分为四个层次。由浅到深,第一层次是根据具体研究问题讲一个逻辑严谨的故事;第二层次是应用十分成熟的理论或概念框架对具体研究问题进行逻辑分析;第三层次是拓展现有成熟理论、概念框架的维度或针对具体应用环境对理论进行相应调试并用之于具体问题的逻辑分析;第四层次是构建一个全新的理论体系或概念框架。能做到第四层次的研究者极少,能用好第二或第三个层次的理论分析已经算是十分优秀的研究,而第一个层次也常见于公共管理研究中,该论文就是典型例子。这一层次的逻辑故事看似简单,实则想讲好一点也不容易。好的故事逻辑须环环相扣、逻辑严密、令人信服。否则,粗略言之、似然非然。这篇文章所关注的研究问题是地级市市委书记兼任人大常委会主任对公共服务供给均等化的影响,作者在第二部分试图用故事逻辑分析官员兼任为什么会以及会怎么影响公共服务供给均等化。但从兼任制度到预算分配,这其中的逻辑链条十分“漫长”,且建立在不严密的推理和很多并未得到验证的前提假设基础上,不能提供令人信服的因果关系;即使这个不完善的逻辑最后被数据分析验证,读者也不禁要对数据分析结果产生怀疑。

第三,大量实证研究问题的选择受“数据导向”影响,理论意义不足,缺乏实践价值,本身也并无趣味性。实际上,理论、实践、趣味三者有其一即是好的研究问题,三者兼顾的研究问题一定会让人眼前一亮。例如,2021年在PAR上发表的论文Do Street-Level Bureaucrats Discriminate Based on Religion?A Large-Scale Correspondence Experiment among American Public School Principals,其用通信实验研究街头官僚在提供公共服务过程中以宗教认同为基础的选择性歧视问题。其理论价值体现在与公共管理领域中社会公平(social equity)这一半个多世纪以来一直被广泛关注的核心价值理念紧密相关,其实践价值体现在每个人或多或少都会对与政府打交道过程中的歧视性对待产生共鸣,其趣味性体现在通信实验方法的应用。而典型的反面例子的惯用套路是,把一大堆来自某些问卷调查的变量一对一组合,并研究其所谓的影响,加上所谓的调节变量、中介变量,猛跑数据一番。这样的研究建议极力避免。结合这篇论文而言,如前所述,从官员兼任到预算分配,其中逻辑链条太长,在两个变量数据都具备的前提下当然可以跑数据分析其关联,但较难体现出研究的理论价值、实践价值或趣味性。

第四,许多公共管理定量研究重数据测量,而对于测量的概念不求甚解。概念为本,测量为末,不可本末倒置。概念多半抽象,将概念进行定义,区分构成要件或维度,然后有理论逻辑分析。定量实证研究则需对概念的构成要件或维度进行操作化(operationalization)处理。这样的一个结果是,实证研究得到的结论往往需要被限定在概念的某一构成要件或维度,或某种特定的测量方法基础上。然而,如果作者对数据分析中重要变量操作化处理的是何概念模糊不清,那一定无法进行深入的理论分析,因为理论分析是建立在概念定义和解构而非数据测量基础上。例如,政府透明是公共管理研究中的一个重要概念,如何定义、解构并在实证研究中对这一概念进行操作化处理就是十分值得探讨的问题。政府透明至少可以从价值理念和信息供给两个维度进行分析,不同维度的操作化方法则完全不同。反观这篇论文,地方官员是否有职务兼任可以用一个哑变量(dummy variable)简单操作化处理,然而这一变量测量的概念是什么呢?其是否与公共管理研究中的重要理论和概念框架相关?如果仅仅是把职务兼任当作一种现象进行测量和数据分析,则理论价值如何体现?

第五,不少年轻公共管理学者受经济学研究的影响很大,但也存在重技术、重计量,而不重研究设计的问题。科学的研究应以设计为本,计量技术的应用为末,不能本末倒置。科学的研究设计基础上的计量技术的应用简单清晰、水到渠成。例如,在科学随机分组的前提下即便简单的组间平均数比较亦可得到无偏误(unbiased)的因果关系,在此基础上计量技术的应用只是让研究结果更加精确(precise)。相反,没有科学研究设计基础的所谓“计量技巧”的大量滥用只是炫技和本末倒置。

最后,作者根据上一轮修改意见对论文进行了提升,论文质量跟前一版相比有了比较明显的提高,这也体现了作者认真修改的态度。以上意见并不构成对论文的否定。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<财政权力配置与基本公共服务水平——一个制度解释>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）