[马泽乔等]统筹常规与非常规：农村脱贫人口医疗保障政策调整影响与优化方向

学术 2024-11-11 21:30 广东

[论文精选] 第20241111期总第646期

本文转载自《中国行政管理》2023年第11期

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统筹常规与非常规：农村脱贫人口医疗

保障政策调整影响与优化方向

马泽乔左停赵泽宇

作者简介:[1]马泽乔，中国农业大学人文与发展学院博士研究生；[2]左停，中国农业大学人文与发展学院教授；[3]赵泽宇，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。

文章来源：《中国行政管理》2023年第11期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2023/11/25

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摘要：农村医疗保障问题一直伴随着我国脱贫攻坚与乡村振兴的全过程，农村医疗保障政策关涉亿万农民群众的健康需求，其政策转型调试不仅要适应过渡期的政策变化，更应着眼于全面建成共同富裕的社会主义现代化强国进行顶层设计、统筹谋划。目前，虽然贫困人口基本医疗有保障目标实现，但因病致贫、因病返贫风险仍然存在，脱贫地区农村卫生和医疗资源仍处于劣势地位，不断提升农村医疗保障和医疗资源的公平性、可及性、充分性与可承受性仍然是政策调整过程中需关注的重要论题。本文将文本政策分析与实地调研相结合，从公共管理视角分析脱贫人口医疗保障政策调整影响以及政策调整过程中的管理问题，在此基础上提出更新医疗管理理念与方式，缩小待遇差距，强化疾病管理等统筹非常规与常规的医疗保障政策的优化方向，进一步丰富医疗管理理论与实践经验，发挥统筹非常规与常规医疗政策的功能与优势，实现农村医疗保障政策转型与平稳过渡，促进医疗保障的现代化发展。

关键词：农村医疗保障;非常规管理;常规管理;政策调整;脱贫人口;

一、问题的提出

医疗保障政策管理体系是保障国民健康的基础性制度安排，对于增进国家民生福祉，提高人民生活品质有着重要的作用，也是实现国家现代化的重要保证。[1]党的二十大报告提出“推进健康中国建设，深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理”[2]等相关内容，明确了医疗保障治理体系和治理能力现代化的目标任务。医疗政策管理作为国家治理的重要组成部分，医保治理体系和治理能力现代化关系到国家战略目标的实现。脱贫攻坚期间，全国医疗保障工作聚焦建档立卡贫困人口基本医疗有保障目标，健全完善多层次、可持续的医疗保障体系，实现建档立卡贫困人口医保全覆盖。面对我国地区人口健康问题复杂多样现实情境，解决贫困人口的健康问题的历史成就是史无前例的。脱贫攻坚期间，我国在医疗保障政策上很好地统筹了常规与非常规管理，既强化了常规性管理政策措施也创设出很多非常规管理政策措施，整合了各种医疗管理的力量。因此，在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，脱贫人口医疗保障政策需要进一步细化，在政策总体稳定的基础上实现有序调整，平稳过渡，切实发挥好医疗保障政策在推进有效衔接中的作用与功能。我们也需要提出一些新的管理方法与理念，将常规和非常规管理进行切换或组合，制定更加实际、更加灵活的医疗保障管理政策。与此同时在治理现代化以及乡村振兴战略转型背景下，总结提炼脱贫攻坚政策管理效应与经验机制。[3]-[6]统筹常规与非常规管理作为一种新的治理理念和治理机制，[7]受到了广泛的政治社会实践与学界研究的持续关注。[8][9]

统筹运用医疗保障常规与非常规管理政策经验是建立健全农村医疗保障政策与促进共同富裕的重要战略需求。加强对脱贫地区农村医疗保障制度的调整影响研究以及探索脱贫人口的医疗保障优化发展方向十分必要。常规管理与非常规管理作为一种新的管理理念与理论建构，在农村医疗保障政策管理领域还存在一定程度上的理论与实践的鸿沟。

本文通过常规与非常规管理视角分析国内典型案例地区的脱贫人口医疗保障制度特殊优惠衔接政策以及调整运行情况，刻画过渡期间脱贫人口农村医疗保障政策前后变化特点，尝试回应其统筹常规管理与非常规管理在农村医疗保障政策调整经验。同时，本文还将进一步回应如何有效统筹医疗保障政策，实现脱贫人口农村医疗保障政策平稳过渡，进一步优化原有的常规管理政策与非常规管理政策，实现灵活统筹运用发挥医疗保障政策效能。

本文探讨的农村脱贫人口医疗政策是复合概念，包括农村基本医疗保险、医疗救助、大病保险、特殊慢性管理、农村医疗公共服务、健康促进计划等一系列政策措施。同时本文以县域脱贫人口医疗保障政策调整为案例，在常规管理与非常规管理的理论与实践之间，找到一条统筹常规与非常规管理的中国基层医疗保障政策转型经验道路，助力健康中国建设与医疗保障现代化转型，进一步总结提炼中国机制经验，讲好中国特色故事。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

1. 常规管理与非常规管理

随着公共管理理论与实践的不断发展和变革，研究者们越来越关注在公共事务管理过程中如何运用常规与非常规性管理手段，以更有效地解决复杂的公共问题。常规管理与非常规管理都是公共管理领域的具体形态表现，是国家治理体系的重要组成部分，因此要不断推进统筹两种管理形态灵活使用，促进政策转型。

常规管理是指在公共管理过程中，按照既定的制度、规范和流程进行的常规性管理策略。这种管理策略强调制度、规范的稳定性和可预测性，以确保公共管理的秩序和效率。常规管理强调以科层制度以及组织管理为基础。马克思·韦伯认为科层制度是最有效的组织管理手段。韦伯赋予了科层制一些基本特征，明确的权威等级、基于分工基础上的专业化、严密的规章制度、非人格化的决策和量才用人。[10]根据目前已有的研究来看，学术界更倾向于从各个维度对常规管理进行阐释，主要集中于具体行政管理事务研究、社会风险管理研究、公共政策执行与规范化研究、官员晋升、组织理论、政府间关系的相关研究。[11]常规管理在具体的目标、工具、机构、特性、路径、风险等方面都表现出其相对稳定规范的特性，确保公共管理有序。根据已有的相关文献研究，本文将常规管理主要归纳为规则型公共管理与服务型管理两种具体的管理表现形式。规则型公共管理主要是通过规则制定与政策执行为主的管理方式。规则型管理主要具备创造系统秩序、维持政治稳定、延伸科层体系等特性。规则型公共管理通过制度政策法规、制度生产、创造稳定结构功能与秩序机制[12][13]、满足其国家权威以及合法性[14]、突出其政府主导作用，从而更好发挥其管理效能。服务型公共管理以公共服务产生和供给为主要职责的管理，具备重视公共管理服务对象、增进社会福利、强调与政府与市场、社会更多互动的特性。[15]在登哈特提出“新公共服务”基础上，[16]强调其服务型政府的服务型与管制型、发展型政府的区别，[17]政府职能聚焦于满足人民群众的利益诉求与公共服务[18][19]、政府服务供给多中心性与社会价值共创。[20]-[22]

非常规管理是指在公共管理过程中，为应对紧急情况、解决特殊问题或满足特定需求而采取的一系列非传统、非惯例性的管理策略。这种管理策略具有灵活性与变通性、目标导向与任务优先、跨部门合作与信息共享等特征，能够在特定情况下迅速解决问题，提高公共服务质量和效率。非常规管理是产生于后工业化时代的管理情态，管理目标是完成国家特定战略任务，应对内外部危机与突发事件。相关研究主要聚焦国家运动治理、应急管理等视角定义分析非常规管理。[23][24]运动型治理视为一种与官僚制常规机制相对立的、非常规性的政治运行机制，[25]并且具备应对常规管理失灵、吸引注意力、全员动员等特点。[26]另外非常规管理也是应对突发事件的政策手段，[27]非常规管理在目标、工具、机构、特性、路径、风险等方面都表现其较强的政治与制度特性。

根据已有的文献研究，本文将非常规管理归纳为任务型公共管理与应急公共管理为代表的管理范式。任务型公共管理主要以完成特定核心任务为主要管理目标，[28]在管理功能与结构上主要呈现出与国家治理运动密切相关，并且作为发展管理的常用手段。[29]根据已有研究主要聚焦于社会转型任务复杂性、国家转型发展的军事化为特征的任务管理手段、任务导向型组织以及相对应治理机制模式的创新，[30]在批判和吸收传统政府治理方式基础上提出的一种新的政府治理方式，具备灵活应对风险问题、降低治理成本、提供公共服务以及促进共享发展的功能。应急公共管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理，降低危害性的管理形态。应急管理体系是一个国家应对突发事件的理念、制度安排与各类资源的总和，其构成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。[31]根据已有研究，应急公共管理呈现出对象形态各异、多领域转型危机全过程应对等特征，应急管理是一种随着社会风险的增加与转变而不断演化的动态管理活动，[32]复杂的突发问题频发需要正确处理各项转型时期的矛盾危机，比如收入差距、福利待遇差距，具体的政策执行手段千差万别。当前注重应急管理的关口前移以及重视综合管理体系建设是当前研究热点。[33]

此外，有部分学者提出常规与非常规的比较分析维度视角，提出相关替代论与协同论，[34]为理解常规与非常规管理提供新的分析思路，但是将常规管理与非常规管理理念与过渡期等特定时间节点结合起来分析相关民生保障领域的政策实践研究还有待丰富。因此本文以此视角分析过渡期关键阶段的脱贫人口医疗保障政策实践管理情况，并为今后的医疗管理提供相关有益借鉴。

2. 脱贫人口医疗保障政策研究

贫困是人类社会的顽疾，是全世界面临的共同挑战。贫困程度既反映出国家的发展状况，也反映出社会的文明进步程度；而反贫困既是国家意志的体现，也是国家治理水平的客观反映。健康扶贫是脱贫攻坚的关键战略。习近平总书记曾指出，因病致贫、因病返贫是扶贫硬骨头的主攻方向，要通过综合治理的方法，采取靶向治疗措施，解决因病致贫、因病返贫问题。可以见得农村脱贫攻坚期间农村地区非常规的医疗保障政策是国家贫困治理的重要组成部分。在消除绝对贫困之后，低收入人口帮扶是接下来战略发展难题，脱贫地区脱贫人口贫困和疾病往往通过多重联结相互影响形成“贫困—疾病—贫困”恶性循环与持续性陷阱，集中表现为因贫致病、因病致贫、因病滞贫三种形式的相互作用、循环影响。

目前学界对于农村医疗保障研究主要聚焦于健康与贫困关系[35]、农村医疗保障内涵[36]、农村医疗保障公平性[37]、农村医疗保障制度衔接[38][39]、农村医疗保障运行问题[40]、农村医疗保障反贫困问题研究等领域，[41]-[45]其中对于农村医疗保障的未来探索的建议研究，都强调了有效衔接以及制度公平、优化调整升级转型。[46]-[49]脱贫攻坚后，国家战略中心开始转移到乡村振兴与现代化建设上来，也有部分学者研究中国式现代化进程中多层次医疗保障体系改革优化取向以及当前发展困境。[50][51]总体上来说，研究层面较少关注农村医疗保障政策衔接期间的调整问题，缺少总结提炼脱贫攻坚的医疗保障的治理经验，大部分研究主要着重探讨农村医疗保障的未来的发展趋势，探索公平性和承受性问题以及国家医疗保障发展规划的研究，其中站在现代化以及共同富裕视角下探讨未来改革优化方向是当前热点。然而，针对过渡期以及未来脱贫人口现代化医疗保障体系构建的医疗管理政策调整以及治理经验研究还有待丰富。

在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，脱贫人口医疗保障政策需要进一步统筹其在目标、工具、机构、特性、路径、风险等常规经验与非常规经验，在政策总体稳定的基础上实现有序调整，平稳过渡，切实发挥好医疗保障政策在推进有效衔接中的作用与功能。

（二）统筹常规管理与非常规管理的医疗政策分析框架

在中国的国家治理中，存在着两个看似矛盾的方面：一是以科层化的行政方式展开的常规治理；二是以运动化的动员方式展开的非常规治理。非常规治理虽然是非常规的，但是在治理中却频繁出现，是具有中国特色的实践。[52]通过前文的理论归纳与回顾，本文认为常规管理与非常规管理都是公共管理范式的表现形式，是区别于社会习惯的非正式制度，公共管理者需要统筹常规管理与非常规管理，把握好二者的协同关系，对其具体的政策措施灵活运用。常规管理与非常规管理在时间维度、空间维度、情境维度都呈现出不同的政策特征。因此，常规管理和非常规管理可以看作是一个双层治理的有机体系，非常规治理以常规治理为基础，常规治理以非常规治理为补充，两者统筹协同才能完成治理过程，实现政策优化与调整转型。

随着脱贫攻坚的胜利，国家战略导向以及话语体系开始转向脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接以及现代化治理，意味着国家公共管理问题也越来越复杂。公共管理理论与实践界在应对常规管理与非常规管理在目标、工具、机构、特性、路径、风险不同维度都有新的拓展，无论是时间维度的常规与非常规还是地域维度的常规与非常规，在治理技术以及治理资源等方面也有了新的经验。

脱贫攻坚期间的农村医疗保障政策以及管理手段“非常规”特征尤为明显。当前，在探索现代化医疗保障征程中，非常规医疗保障政策设计与常规性医疗保障政策并非简单对立关系，而是相辅相成，统筹运用，共同促进农村医疗保障的现代化管理的有效运行。未来农村医疗保障问题更需要长效的、稳定的、有预期的医疗保障政策，需要提炼脱贫攻坚期间的非常规与医保可持续发展的经验机制。为实现以上目标，本文进一步提出常规与非常规管理医疗保障政策分析框架（见表1），总结提炼医疗保障政策管理特征，并将在下一部分对典型地区医疗保障政策调整情况进行归纳分析，进而对理论进行延伸思考，提出农村脱贫人口医疗保障政策调整影响与统筹管理政策优化农村医疗保障政策选择的启示与建议。

表1 统筹常规与非常规管理的政策分析框架

资料来源：作者根据研究文献研究总结自制。

三、脱贫人口医疗政策

调整的顶层设计与供给逻辑

随着国家对于农村医疗政策的统筹管理调整，中国也面临着医保基金刚性增长与医疗服务持续扩张的双重压力。一方面，物质生活水平的改善激发了人们追求更高质量的医保；另一方面，老龄化加剧、疾病谱转变、医疗服务垄断等问题释放出了规模空前的医疗保障需求。面对脱贫人口医保待遇需求刚性增长与多样化发展的现实趋势，医疗费用的上涨速度已经远远超过了经济增长速度。医疗费用的过快增长，势必会加大社会经济、政府财政以及人民群众的负担，影响全民健康目标的实现。此外，原建档立卡贫困户与非贫困户间的医疗报销待遇差异较大，甚至出现“福利悬崖”效应，部分地区还存在医疗政策非常规保障问题，有碍于医保制度公平性与可持续性发展。

（一）脱贫人口医疗保障政策调整管理的制度背景

医疗保障制度是社会保障制度的重要组成部分，也是保障范围最广、运行机制较为复杂的一项社会保险安排。自新型农村合作医疗保险建立至今，农村医保政策历经多次调整，为维护农村居民生命健康和助力脱贫攻坚发挥了重要作用。

自20世纪80年代起，我国逐步开始实施健康扶贫政策旨在通过政策扶持与资源倾斜，全面提升贫困地区的医疗保障水平。近年来，随着脱贫攻坚战略完成，非常规管理的健康扶贫政策已经取得显著成效。然而，随着贫困地区医疗卫生水平的持续提升，非常规管理的弊端也逐渐凸显。因此，从长远角度出发，有必要逐步统筹常规管理与非常规管理的经验，实现医疗保障制度的平稳发展。党的十八大以来，我国从制度完善、待遇提升、经办优化等多个层面全面推进医疗保障体系建设，构建起医疗保障（看得起病）、分类救治（看得好病）、基层医疗卫生服务体系和服务能力建设（看得上病）、公共卫生和疾病预防（少生病）“四位一体”的多层次的健康保障政策体系。脱贫人口实现从“抗病缺医”到“病有所医”再到“病有良医”的转变，医疗保障水平的提升促进了医疗管理的发展与变革。因此贫困人口因病致贫等问题在非常规的健康扶贫政策干预下逐步得到解决。

与此同时，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，也面临诸多挑战与问题。具体而言，个别贫困地区健康扶贫目标理念出现偏差，更多强调事后补偿，即以降低直接疾病负担为目标，重在降低贫困人口看病就医负担等健康扶贫的短期目标，忽视预防疾病能力等健康扶贫的长期医疗管理安排。部分欠发达地区医疗保障水平过高容易产生不公平现象。例如，贫困人口除享受基本医疗保险和大病保险外，还有大病补充保险和大病救助，甚至目录外的病种和医疗支出也可以报销。个别地区将非常规的医疗保障目标由基本保障逐步扩大为全面医疗保障，并且把降低贫困家庭医疗支出负担作为主要政策目标，导致农村贫困人口大病救治力度过大，造成严重的财政困难，这些非常规举措加剧了原贫困户和非贫困户之间的矛盾，也有部分健康扶贫政策利用率较低，各项政策达不到触发条件。此外，有些地区部分医疗机构存在诱导小病大治问题，部分地区贫困人口的医疗支出直接与医院的效益挂钩，在自身利益驱使下，部分地区出现过度医疗问题，增加附加成本。因此需要加强对脱贫人口的医疗保障政策统筹管理与调整优化的探索。[53]

（二）脱贫人口医疗保障政策调整管理的供给逻辑

从政策调整管理的逻辑上来说，医疗保障福利政策具备“刚性”特征，脱贫攻坚期已实施的贫困人口医疗保障政策难以骤然取消，或将目前的贫困人口医疗保障政策简单推至整个农村甚至城乡各地区，不仅有违效率原则，还将面临财政和支出效率、人员管理、物质筹备的多重压力，为此国家从顶层设计层面对此进行探索铺垫。例如2020年2月中共中央、国务院印发《关于深化医疗保障制度改革的意见》，[54]进一步明确全面深化我国医疗保障改革的指导思想、基本原则、发展目标，更是从宏观层面上部署了重点改革任务、发展取向及相应的行动方案。在《关于改革完善社会救助制度的意见》中也指出健全医疗救助制度，健全医疗救助对象动态认定核查机制，将符合条件的救助对象纳入救助范围，做好分类资助参保和直接救助工作。加强医疗救助与其他医疗保障制度、社会救助制度衔接，发挥制度合力，减轻困难群众就医就诊后顾之忧。[55]

为进一步谋划脱贫后医疗保障政策定位与项目管理，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接安排，中央有关部门提出有关专项医疗保障衔接安排的《关于巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略的实施意见》《关于巩固拓展健康扶贫成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》两项政策文件。[56][57]为持续完善脱贫人口待遇保障政策，巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果，确保医疗保障政策有效衔接、待遇平稳过渡、制度可持续发展作出了重要的战略安排，同时也为进一步统筹医疗保障领域的常规与非常规管理经验与模式提供了政策性支持与制度安排。

随着脱贫攻坚取得全面胜利，中国“三农”工作重点由此将从集中力量脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，奋斗目标从全面建成小康社会转向全面建设共同富裕的社会主义现代化国家，原有的运动式治理模式、非常规的管理政策与帮扶举措需要灵活统筹转变为具有可持续性的常态化帮扶机制，其中很多政策已经蕴含未来的公平性、可及性、承受性等常规管理意蕴与普惠性管理观念，综合来看在脱贫攻坚期间的政策运用了非常规管理的诸多政策管理措施并结合常规性医疗保障管理政策措施，保障了脱贫人口医疗健康安全。总而言之，我国基本医疗保障制度调整在取得重大成就的同时，也面临着从制度建成到制度完善的一系列挑战。脱贫攻坚以后，过渡期医保制度需要进行进一步完善调整，逐步过渡，未来现代化的医疗管理政策需要在此基础上进一步优化，灵活运用，统筹非常规管理政策举措与常规医疗管理举措，推动农村医疗保障政策现代化转型。

四、案例分析

理论建构与逻辑分析来源于现实经验世界。本文主要依托团队承担的过渡期医疗保障政策衔接研究课题获取数据，使用政策文本分析和案例分析方法开展研究。具体而言，在数据获取方面，研究团队首先通过互联网收集了中央和各省最新的医疗保障政策调整及其影响情况的官方文件及新闻报道，之后在2021年11-12月于H、S两省的4市4县开展实地调研，聚焦分析过渡期医疗保障政策转型调整影响这一现实政策性问题，通过座谈访谈、文档查阅、问卷调研等方式获取研究资料。研究团队与省、市、县三级政府的民政、医疗保障、卫生健康及乡村振兴部门业务主管领导及一线工作人员开展座谈访谈，查阅并收集了各部门出台的有关医保政策调整的最新文件30余份。在此基础上，研究团队还通过入户问卷调查了解了155户555名农村居民的医保政策享受情况，对于整个政策调整以及医疗管理的相关发展历程掌握较为充分，自脱贫攻坚以来，经过各地的探索与医疗综合管理建设，呈现出较为完备的农村医疗管理机制经验。

在数据分析方面，本文首先使用政策文本分析方法，从目标、工具、机构和效果等维度系统梳理国家层面在过渡期中对医疗保障政策调整及影响情况，并基于上文提出的分析框架解析国家层面医疗保障政策如何对非常规与常规两种公共管理理论逻辑进行统筹，提炼医疗保障的管理与政策经验。之后，本文将选取H省的W县作为案例，更为细致地剖析基层政府调整医疗保障政策过程中统筹非常规与常规管理的实践经验。选择该县作为案例，主要由于该县在脱贫攻坚时期是所在省9个深度贫困县之一，2020年全县57.5%的剩余贫困人口属于患长期慢性病、大病、残疾等情况。2021年，在该县58925名脱贫人口中，因病致贫人口达2.2万人，占比37%。与此同时W县在医疗管理领域形成了统筹常规管理与非常规管理的医疗政策调整管理经验，不仅反映了公共管理的治理理念的变化，也反映了地方政府在基层公共管理与公共政策上的制度设计与机制创新。该案例符合典型性的案例要求，能够将具体案例与一般性知识建立联系。在此背景下，对该县脱贫人口医疗保障政策调整实践与医疗管理转型进行分析，对于从基层微观视角把握医保政策调整的目标、工具、组织和效果情况具有重要现实参考价值，从其实践经验中归纳出的理论经验，也能够为全国其他正在开展脱贫人口医疗保障政策调整工作的地区带来政策启迪。

脱贫攻坚期间，W县构建了包括基本医疗保险、大病保险、医疗救助、补充医疗保险在内的常规与非常规医疗保障政策体系。2020年底，根据中央与国家政策要求，W县停止实施补充医疗保险制度，转为基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重保障政策体系逐渐转变为常规管理措施。2021年，W县基本医疗保险参保金额、参保补贴水平方面略有提高，政策体系对脱贫人口在医疗参保补贴、医疗服务报销比例等方面的支持均保持稳定，延续其超常规管理的机制经验。(1)

（一）脱贫人口医疗保障政策调整的基层实践

1. 统筹优化医疗保障政策目标

脱贫攻坚期间，W县主要采取非常规管理理念与方式进行医疗保障的政策调整，其政策目标主要是集中农村地区的贫困人口的短期医疗保障问题，坚决杜绝因病致贫、因病返贫等问题。例如，W县出台的《三救助一兜底脱贫攻坚三年行动计划》就明确了全县脱贫攻坚期间的医保政策目标为：综合实施医疗救助、临时救助、慈善救助和政策兜底保障等措施，通过三年努力，确保2020年全县现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。然而，尽管这一时期W县医疗保障扶贫政策在极大减轻贫困人口医疗负担，但其也一定程度上拉大了贫困人口和非贫困人口之间的医疗保障福利差距，形成了典型的“悬崖效应”。在调研访谈中有一般农户反馈“：别看个人缴费资助不多，但是家里人口多，这就是一笔不小的资金，两家人条件差不多，凭什么他们就有，我们就没有？”

自进入到过渡期以来，W县根据所在市的政策要求，开始优化医疗保障政策目标。一方面，其通过优化医疗保障政策目标，提高政策供给的可持续性。例如，W县所在市人民政府办公室《关于印发全面做实基本医疗保险市级统筹实施方案等若干医保政策文件的通知》中设定了过渡期医疗保障政策的原则为“应保尽保、保障基本”“尽力而为、量力而行”，要求辖区内各区县结合本县实际进一步明确和细化医疗保障政策的目标和措施。在此背景下，W县在过渡期延续原建档立卡贫困人员医疗保障政策的基础上进一步理清各类困难群体的资助标准，对于多重身份的特殊人群，规定其个人缴费部分按照就高不就低的原则，依次由民政、退役军人事务局、残联、卫健、乡村振兴等部门顺序进行资助，不重复资助。另一方面，W县通过优化医疗保障政策目标，建立提高政策公平性的福利供给机制。如在2022年城乡居民医保缴费征收工作过程中，W县为县域内一般人群的个人缴费部分也提供了30元的定额补助，一定程度上缓和了福利供给的悬崖效应。W县医保局的干部也解释了这一做法的原因“：我县虽然对一般人群也予以了兜底保障，但与纳入认定范围的困难群体相比，仍存在较大差距，未来还是建议在政策设计上缩小差距，更加体现公平性。”

2. 统筹使用医疗保障政策工具

在脱贫攻坚期间，W县主要采用合理使用脱贫攻坚考核指挥棒，利用脱贫攻坚“倒计时”“军令状”等非常规政策管理工具，增加医保局以及相关镇村卫生人员的风险感知，合理使用中央到地方科层权威的任务性医疗管理手段与医疗保障与卫健、民政等各个部门应急性医疗管理政策措施手段，确保其医疗脱贫攻坚的胜利完成。例如W县2019年出台《W县医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》说明保障政策顺利工具顺利使用，建立联动共享工作机制，不断增强责任感和紧迫感，围绕基本医疗有保障，加强对边缘户及重点监测等对象的动态管理，建立部门信息共享机制，实现重点监测等对象应保尽保、应报尽报，确保不漏一户、不落一人。形成主要领导负总责、工作专班抓，工作机定期督导、季度考核，参保补助、先看病后付费、一站式三位一体兜底保障坚持预防为主和防治结合的卫生工作方针。成立以分管县长为牵头领导，卫健、人社部门为责任单位，财政、民政、医保等单位为成员单位的领导小组，负责健康扶贫规划、政策制定、组织实施、督导考核；在乡镇层面，成立以乡镇党委书记任组长，相关分管领导任副组长，乡镇卫生院院长、村两委班子、驻村第一书记、驻村工作队长任成员的乡镇健康扶贫工作领导小组；在村社区层面，组建成立村级健康扶贫工作队，进村入户开展工作，构建起纵向到底、横向到边的健康扶贫工作体系。医保局相关人员表示：要注重资源整合。W县政府实行“三级书记”牵头抓健康扶贫，确定专人、组建专班，并拿出专项经费保障健康扶贫工作。

W县将住院和慢性病门诊年度累计自付5000元以上的195名大病患者纳入兜底保障范围。实施“顶梁柱”保险项目，为全县18至60岁的建档立卡贫困人口提供第五重保障。对脱贫攻坚期间的健康帮扶与医疗脱贫形成了强有力的保障。W县的乡村振兴部门干部表示：“我们每天面临着上下级以及脱贫攻坚的各种考核要求以及相关行业部门的联通监测，我们都不敢懈怠，充分发挥其专人专事的工作模式”甚至调研中有群众反映“今年医保缴费标准提到了350元一个人，这之外国家每个人还补助了610元。但我觉得国家应该把这个钱直接给我们，我们还能自己自主买点药。

进入过渡期以来，W县根据国家与省市级相关农村医疗保障政策调整要求，逐步优化其管理工具，主要体现为开始注重常规的医疗保障科层政府体系建设以及其他医疗服务机构的主体进入，灵活使用其常规管理经验。例如W县严格按照文件要求，落实好基本医疗保障政策。加强流程再造，进一步规范、优化农村医疗保障政策，切实做好各项待遇保障工作。同时继续优化使用其脱贫攻坚非常规经验，继续优化管理工作专班成立由县委书记、县长任指挥长的指挥部，制定年度目标任务，每月部署推进，研究破解医疗保障问题。

3. 统筹协同医保管理机构与路径

脱贫攻坚期间，W县为保障脱贫人口医疗健康安全主要采取非常规管理理念与方式进行医疗保障的机构协同。各相关职能部门，既各负其责，又协调配合，共同负责健康扶贫相关工作。具体而言，卫生健康部门加强对医疗服务行为的监管，将农村贫困人口住院率、医疗费用增长率等指标纳入对医疗机构的考核范围；医疗保障部门加强医保基金管理，开展基金专项治理活动，确保医保基金使用安全；财政部门加大财政资金投入力度，加强资金使用监管；银保监部门要加强对承保商业保险公司监督，督促其实现即时合规结算；乡村振兴部门加强农村贫困人口动态管理，对于因病致贫的贫困边缘人口、因病返贫的农村贫困人口要做到应纳尽纳，确保农村贫困人口及时享受健康扶贫政策，实现医疗保障领域管理机构的非常规资源与政策的集中。

进入过渡期以来，W县主要开始注重常规理念进行可持续的医疗保障政策调整管理。W县建立了“政府主导、税务主管、医保统筹、乡镇主责、村级主抓、部门配合”的农村医疗保障模式。在县政府的统一主导下，各级乡镇政府督促所辖各村落实政策宣传，信息采集，资金征收等工作。医疗保障部门统筹协调民政局、乡村振兴局、卫健局等各部门厘清各类人群缴费标准数据，在民政局协助下，落实资助资金，税务部门完成医保征收。调整为常规综合医疗保障体系，在微调工作责任的基础上，保持脱贫人口医疗救助政策稳定。将原属民政局医疗救助工作责任移交医保局。医疗救助工作从民政局移交医保局。明确医疗救助保障对象、明确医疗救助标准、建立即时救助、医后救助、门诊定额救助的综合医疗救助方式。管理机构开始注重其职能的优化与调整，注重发挥其可持续优势。W县探索建立健全防范和化解因病致贫返贫的长效机制，建立民政临时救助、防贫保障基金、防贫保险、慈善救助等多种方式的可能。在多元主体的互动之中，形成对应机制，防止大规模因病返贫现象发生，建立协同治理模式。

4. 统筹利用政策特性

脱贫攻坚期间，为保障脱贫人口医疗健康安全主要采取非常规管理理念与方式进行医疗保障的机构协同。W县2015年以来，累计投入资金8.18亿元推进健康扶贫。采用非常规理念落实医疗服务能力建设。落实参保资助、落实医疗报销、大病集中救治、医疗费用控制政策。强化三医联动，按照“1+8+N”的模式组建县域医共体。落实住院结算政策。贫困对象县域内住院，“先诊疗后付费”“一站式、一票制”即时结算，落实签约服务。

在过渡期间，统筹使用常规管理与非常管理的路径手段。W县仍延续原建档立卡贫困人员的有保障政策。保持脱贫人口基本医疗保险非常规政策稳定，完善医保缴费征收机制，促进实现全部脱贫人口参加基本医疗保险目标。调高基本医疗保险参保费用同时，保持对脱贫人口参保资助力度稳定。例如，2021年，W县基本医疗保险缴费标准为每人320元，县一级对脱贫人口的参保资助标准为每人130元不变。对非建档立卡人口给予每人30元的补贴，一定程度上缩小了群体间待遇差距，但还不利于常态化公平性建设。W县明确了提供参保资助的其他特殊人群类型、参保资助标准、资金来源，保障参保资助资金水平稳定增加。保持基本医疗保险报销比例稳定。

此外，W县保持脱贫人口大病保险“常规”性政策稳定，发挥其常规管理政策优势。继续使用参保资助政策，落实待遇保障政策，在微调工作责任的基础上，保持脱贫人口医疗救助政策稳定，建立即时救助、医后救助、门诊定额救助的综合医疗救助方式。规定医疗救助资金来源及管理方式。在资金来源方面，特殊困难群体医疗救助资金来源包括：上级补助收入、县财政预算安排投入及社会捐赠三部分组成。严格规定医疗救助过渡期政策的时限与调整机制，W县规定，以上医疗救助政策于2021年1月1日起开始施行，至2025年12月31日截止。上级对医疗救助政策有新规定的，从其规定。W县医保局工作人员表示：“坚持保持建档立卡对象的医疗保险参保补贴政策的总体稳定。医保帮扶政策优化调整的重点应放在解决报销待遇差别过大方面，这样有助于维护医疗保险参保人员的受益公平性原则，也符合基本医疗保险作为一项社会保险的本质属性。”

5. 统筹应对管理风险

脱贫攻坚期间W县高度重视健康扶贫等相关工作，使用其非常规管理理念与治理方式，有效应对脱贫攻坚期间的医疗风险。从2019年开始，W县医疗部门对健康扶贫实行一月一次碰头会，总结月工作进展情况；两月一次部门联席会，协调解决健康扶贫政策执行中遇到的问题；一季度一次全县调度会，研究全县贫困人口医疗重点工作，推进工作落实。

W县以建档立卡贫困人口、基本公卫服务重点人群为基础，建立“村级摸排、乡镇初筛、县级确诊”的三级联动机制，争取专项经费200余万元，对全县建档立卡贫困人口进行全面体检筛查，并以乡镇为单位建立台账，实行动态追踪管理.基层工作人员反映：“脱贫攻坚时期，我们保持类似于应急管理的情态，我们每天都要去村里了解情况，发现因病出现生活困难的情况，村镇就会形成工作专班，研讨具体帮扶，有效化解风险”。

进入过渡期后，W县开始注重发挥非常规管理手段与常规管理政策经验灵活组合效能，缓解因病致贫风险。针对突发严重困难户设立专项保障政策，W县研判了全县突发严重困难户医疗保障政策，要求各行业部门要按照“一户一策，缺一补一”的原则，精准落实相关帮扶政策。一是突发严重困难户对标边缘易致贫户、脱贫监测户及原国贫网中建档立卡贫困户享受相同医疗报销政策。二是突发严重困难户医疗报销政策从纳入“全国防返贫监测信息系统”之日起开始执行。三是由县民政局每年筹措资金不低于50万元，划拨至县医保局账户，由县医保局执行报销政策，如有资金结余留存至下一个年度继续解决突发严重困难户医疗保障问题。四是县乡村振兴局适时向县医保局推送系统新增突发严重困难户基础信息。

（二）统筹脱贫人口常规与非常规管理的基层实践问题

常规与非常规基本医疗保障权益待遇差异悬殊。根据现有政策安排，基本医疗保险在建档立卡人口与非建档立卡人口以及不同群体之间不统一，待遇不公平的现象明显存在。从基本医疗保障权益平等的角度看，国家机关、企事业单位与其他城乡居民以及建档立卡与非建档立卡人口之间待遇差距依然很大，同时城乡居民间虽缴费额度相同，但由于城乡居民之间存在较大的收入差距因而城镇居民有更大的能力享有更好的补充性医疗保障。同时，全国统一的医保缴费标准对于经济发展水平不同的地区将会产生不同的参保压力。在报销待遇方面，建档立卡人口以及其他政策范围内人群住院实际补偿与非贫困人口住院实际补偿相比差距较大，特别是一些自费费用较多的患者，实际补偿的差距就更大，比如重大疾病患者，政策内人群与一般人群的补偿金额相差巨大。

非常规的医疗兜底保障政策易产生福利依赖。部分建档立卡户产生福利依赖心理，自付参保费用内生动力不足。当前政策规定应保尽保、不漏一人，同时脱贫人口、监测人口参保率必须达到100%。这样硬性的任务指标容易造成部分脱贫人口的逆向选择，即以无法承担保费或其他原因为由拒绝参保，迫使基层干部囿于任务压力进行代缴。同时医疗保障的兜底功能容易造成待遇享受群体产生福利依赖的现象，由于社会保障制度存在福利刚性，待遇享受群体将不愿降低福利待遇标准希望持续享受待遇优惠政策。高额兜底可能会助长贫困人口的小病大治和过度医疗等现象的发生，部分贫困人口患有小病却要求住院治疗、过度检查、过度用药。

非常规的过渡保障工作风险与执行难度增加。脱贫攻坚期间，针对建档立卡人口的医保补贴主要来自财政医疗救助资金。在财政医保补贴对象范围调整之后，地方政府特别是地方乡村振兴局担心出现部分建档立卡对象参保意愿下降的问题，往往通过地方政府多渠道整合帮扶资金（比如帮扶单位资金、集体经济收入），以“一事一议”的办法予以暂时补贴和过渡，但其保障资金的稳定性和可持续性存在问题，在地方财政压力日渐趋紧的当下，一旦补充保障资金难以为继将进一步加剧建档立卡户生活负担，同时也增加基层工作难度影响治理成效。

统筹使用常规医疗政策与非常规医疗保障政策有利于解决上述问题。W县农村脱贫人口医疗政策调整是统筹非常规管理与常规管理实现医疗保障政策转型升级的一个典型例子，体现了从过度优惠干预到适度干预的管理理念转变。这一政策调整为统筹非常规管理到常规管理提供了有益的借鉴思路，有助于更好地实现医疗保障资源的优化配置。首先，非常规医疗管理政策在实施过程中充分考虑了农村脱贫人口的实际需求，降低了医疗救助的门槛，使得更多的贫困人口能够享受到基本的医疗保障。这种调整体现了政策制定者在管理过程中注重实际效果与目标的达成。其次，常规医疗保障管理政策调整有助于提高医疗保障资源的利用效率。通过调整政策，政府能够更好地引导社会力量参与到医疗保障体系中来，实现资源的合理配置。这种调整为统筹非常规管理与常规管理政策经验提供了良好的基础。最后，在医疗政策的管理过程中，政府应当注重实际效果，合理设定目标，并在此基础上，通过适度调整政策，实现医疗管理模式的转型升级。

脱贫攻坚通过“基本医疗有保障”等健康扶贫非常规措施从基本保障角度解决了因病致贫、因病返贫等问题。由于农村脱贫人口的复杂性，脱贫地区的人口往往身体素质偏低且医疗设施更为薄弱，相较于一般群体更容易面临疾病风险。部分脱贫农户收入并不高，一旦罹患大病、重病将会面临巨额的医疗费用，由此导致支出骤增和收入骤减，双重因素共同作用下低收入人口仍然存在因病返贫风险，因此灵活使用常规与非常规医疗保障措施是防止返贫的重点工作之一。非常规医保帮扶政策经验对医疗保障治理现代化至关重要。这种经验通过提高医疗服务可及性、优化资源配置、提升医疗服务质量和安全以及推动医疗保障制度改革和创新，为实现全民医保、提高医疗服务质量和效率、促进医疗保障制度改革和创新发挥重要作用。总之，W县农村脱贫人口医疗政策调整体现了统筹非常规管理到常规管理的政策转型，为后过渡期以及低收入人口帮扶提供了有益的借鉴思路。

五、结论与讨论

实现中国式现代化的历史任务和本质要求为医疗保障体系改革指明了方向，新时期的医疗保障政策要始终坚持以人民为中心，立足于供给侧和需求侧两端共同发力，发挥现代化高质量医疗管理机制的效用。针对后过渡期以及未来乡村振兴的关键历史节点，需要转变管理思路，提炼脱贫攻坚期间的非常规政策经验与面向现代化医疗管理“常态化”政策机制经验，发挥医疗保障再分配效应，加强兜底保障，夯实底线公平，扎实推动共同富裕。

（一）农村脱贫人口医疗保障政策管理优化方向

1. 医疗管理部门更新医疗管理理念与方式，统筹管理脱贫人口常规与非常规医疗政策

在兼顾基本性、公平性和可承受性原则下，逐步实现“常规性”的医保政策管理调整目标，转变非常规医疗保障管理思路。基本医疗保障应基于原则做到待遇公平，其他政策针对不同困难程度的人群在保障水平上有倾向。只有让基本医疗保障回归到“保基本”常规化的定位，社会成员才有自主自愿获取补充性医疗保障的动力。要明确政府财政对于基本医疗保险基金和医疗救助的兜底职责、个人及其用人单位的缴费职责。需要引导社会成员理解基本医疗保障的功能与职责，从而增强自主参与意愿并提高参与补充性医疗保障的自觉性。

积极引导各项非常规政策逐渐过渡到基本医保、大病保险和医疗救助“三重保障”基本制度框架下运行，稳定群众合理保障预期，使得医疗保障政策机制从非常规保障模式转向“常规”长效运行模式。建立低收入人口信息监测预警长效机制，利用大数据进行实时监测，对大额医药费用患者实行跟踪监测，提前化解返贫风险。最后，妥善治理医保过度保障，避免产生过度兜底的现象。

目前可以具体从对象覆盖面、时限和补助标准、待遇标准等方面推动“非常规特惠政策”向“常规稳定政策”过渡。[58]可以初步探索倾斜性——适度倾斜——适度普惠的方式过渡，探索建立年度逐步过渡、强度逐步过渡、群体逐步过渡等过渡，发挥示范效应。

2. 政策制定部门缩小非常规管理措施对不同群体间、制度以及地区间的医保待遇差距

为有效地缩小非常规管理时不同群体间、制度以及地区间的医保待遇差距，实现医保制度的公平、可持续发展。应落实医疗保障待遇清单制度，科学确定筹资待遇水平和各方负担比例，统一全国基本医疗保险支付目录、支付标准。同时应根据各地不同的经济发展水平制定与经济状况相适应的参保缴费标准，可以通过向困难地区进行财政资金倾斜的方式给予地方医疗参保缴费资金对参保人群进行适当补助。对于建档立卡与非建档立卡群体之间的待遇差距可延续当前群体补助政策，逐步缩小群体间待遇差距。同时建议充分考虑病患人员支出实际和高额政策范围外费用的救助保障工作，为特殊困难群体、返贫边缘人群和突发大病的一般人群提供更公平的医保服务，有效防止因病致贫返贫。

3. 延续并提炼门诊特殊慢性病医疗保障制度非常规管理机制经验

对于门诊特殊慢性病医疗保障制度，应认识到它在预防、诊断和治疗慢性病方面的重要性。在这个过程中，非常规管理机制可以被理解为一种创新的管理模式，包括慢性病特殊政策、特殊待遇和特殊保障等方面。这些政策应该更加高效满足慢性病患者的需求，提高治疗效果。在延续和提炼非常规机制经验的过程中，可以从以下方面进行深入探索：一是根据医疗保障制度顶层设计和全省医保基金的可承受能力，渐次扩大门诊特殊慢性病纳入医保统筹基金支付的病种范围，并逐步提高年度最高支付限额，有效减轻贫困人口慢性病患者医疗费用负担。二是鼓励进行实践创新，探索将农村居民门诊特殊慢性病待遇享受资格的确定前移至基层医疗机构，探索门诊特殊慢性病处方外配的实现途径，尽最大可能方便群众，提升门诊特殊慢性病患者特别是贫困人口患者的服务体验和医疗保障获得感。弱化医疗救助与特定对象的身份捆绑，统筹协调解决困难群体目录外的大额支出问题。

4. 贯彻常规性医疗保健预防理念，促进群众常规健康管理

为了改善脱贫人口的健康状况并预防疾病的发生，需要常规性健康观念，将医疗保健视为日常生活的一部分，通过普及疾病预防知识，引导公众进行自我健康管理。此外，贯彻将常规化医疗保健作为共同的责任理念，以便更好地解决问题并改善医疗服务质量。坚持疾病控制关口前移，降低农村居民患病风险，贯彻落实其“可持续”发展理念。一方面，当前我国医疗保障制度还是停留在重治轻防的阶段，基层卫生机构利用率过低以及存在过度诊疗的现象，应发挥基层医疗卫生机构常态化的健康管理预防工作。另一方面，很多群众对于疾病认识不到位，小病不看就成大病的错误认知带来的紧张心理进一步加重了诊疗负担。未来应以疾病治疗为中心转变为以常规健康管理为中心，建立系统、连续、一体化的健康服务体系和健康保障体系。以人民健康为目标，转变健康理念，改善患者的心理状态以及不良的生活健康习惯，利用医疗服务下沉、医疗信息管理、定期体检筛查等方式促进健康功能的恢复，有效降低医疗支出。同时要加强基层公共服务与医疗保障的有效衔接，充分发挥制度合力。

5. 继续发挥对欠发达地区医疗保障的非常规政策倾斜优势，提升综合医疗水平

加大对欠发达地区医疗保障政策支持是提高当地人民医疗水平的重要手段。政府应制定全面、合理的医疗保障政策。在保障基本医疗需求的基础上，针对欠发达地区的特点和需求，制定出具有针对性的非常规医疗保障政策。加强对欠发达地区医疗人才的培养和引进，提高医疗卫生人才的整体素质，鼓励国内外医疗卫生人才到欠发达地区进行交流与合作，以提高当地的医疗水平，加大对欠发达地区医疗卫生体系建设的投入，完善医疗设施，提高医疗设备和技术水平，加强医疗卫生人才的培训，提高医护人员的服务质量，扩大医疗保险政策的宣传力度，提高民众对医疗保险的认识和理解。灵活运用脱贫攻坚期间的非常规医疗政策举措，继续帮助欠发达民众减轻医疗负担，提高医疗保障水平。总之，政府应当在医疗保障政策上给予欠发达地区适当的非常规的政策支持，以提高当地的综合医疗水平。发挥非常规政策支持以及特惠举措，针对性提升实现欠发达地区医疗保障水平。

（二）讨论与展望

我国农村医疗保障助力脱贫攻坚在取得重大成就的同时，在后过渡期也面临着从制度建成到制度完善的一系列挑战，医疗保障现代化程度需要进行进一步调整。面对参保费用持续上涨、实际报销比例低、群体差距、区域差距、制度差距、基本权益待遇悬殊、医疗兜底产生福利依赖等调整问题，需要进一步在基本性、公平性、可承受性方面深化医疗政策改革，无论是从时间维度、地域维度、对象维度都还可以讨论总结从脱贫攻坚时期非常规政策与常规的普惠性政策调整的机制经验，挖掘提升基层医疗服务潜力、医疗服务效率，减少医疗费用支出，促进共同富裕，实现医疗政策的转型升级，使人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

未来可以灵活统筹管理经验，覆盖对象可以超越“老病残”等传统的特殊困难群体范围、实事求是地界定医疗帮扶范围，除部分真正高质量稳定脱贫群体外，普通的脱贫户在脱贫后几年的过渡期内应继续纳入医保政策补贴目标，分阶段、分对象、分类别调整，按照“精准”的理念来构建低收入人口的医疗保障体系；另一方面，有关部门应明确把过去一直缺乏医保补贴政策支持的低收入人口纳入保障范围，予以医保补贴政策支持。针对部分收入增长较快并已获得自主可持续发展动力的稳定脱离风险人口，有必要对一些具有超常规、临时性、倾斜性特征的政策进行调整，要在科学评估和风险分析基础之上使稳定脱贫人口逐步有序退出。持续维持高水平的特惠政策一方面会对政策的可持续性带来挑战，如一些地方出台的针对建档立卡贫困人口非常规医疗保障政策等，已影响了农村医保体系的可持续运行；有的贫困县由于过度保障贫困群众医疗支出，医保基金出现严重收不抵支。同时带有明显倾斜性特征的政策也会导致在报销待遇方面，建档立卡人口以及其他政策范围内人群福利待遇与非贫困人口相比差距较大，容易导致非贫困户、城市低收入人口等心态不平衡，还会容易造成待遇享受群体产生福利依赖的现象。由于社会保障制度存在福利刚性，待遇享受群体将不愿降低福利待遇标准希望持续享受待遇优惠政策。

因此，在未来医疗政策调整与改革的进程中，政策制定部门应该认识到非常规管理经验与常规管理经验的重要性，继续丰富中国特色公共管理理论与实践的研究。灵活统筹运用这两种经验，以推动农村医疗保障治理现代化和高质量的健康管理。未来脱贫人口的以及低收入人口的医疗管理到底是“以非常规为主，常规为辅”，“常规为主，非常规为辅”需要根据目标、工具、机构、特性、路径、风险来有效组合，发挥其统筹治理效能，总体上来说医疗管理政策需要逐渐回归到可预期的“常规”政策保障措施上来，符合现代医疗管理发展趋势。在未来医疗政策调整与改革过程中，应该不断提升医疗政策管理的开放性与包容性，制定出符合农村医疗保障实际需求的政策，不断完善和优化政策顶层设计，确保政策的科学性、合理性和可持续性。进一步发挥非常规管理经验与常规管理经验的优势，两者相互补充与转化，提高农村医疗保障水平，推动我国医疗事业的发展。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<统筹常规与非常规：农村脱贫人口医疗保障政策调整影响与优化方向>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）

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[​马泽乔等]统筹常规与非常规：农村脱贫人口医疗保障政策调整影响与优化方向

[马泽乔等]统筹常规与非常规：农村脱贫人口医疗保障政策调整影响与优化方向