一个PPP项目争议问题的解决回顾

一、 项目简介及背景情况

北方某市中心城区防洪及环城水系治理项目（以下简称“本项目”）是市委、市政府保持经济社会平稳健康发展、保障中心城区防洪安全和美化城市景观的一项民生工程。项目在保证城市防洪安全的同时，还要实现治理水污染、打造水景观、修复水生态的综合目标。

项目总投资30亿元，治理河道长度38公里，建设内容主要包括防洪工程、生态景观工程、水质保护工程及改建段生态修复工程。项目产出包括高标准堤防、自行车道、景观河道、滨河公园等。

本项目采用PPP模式运作，先后被列为省级、国家级PPP示范项目。2016年8月完成项目社会资本方招标工作，确定中标社会资本方，合作期为17年，其中建设期2年，运营期15年。2016年9月，项目正式开工建设。2020年9月，项目进入运营期。在项目执行过程中，实施机构与社会资本出现了一些争议。

2024年1月，大岳咨询收到实施机构的商函，提请大岳查阅本项目有关资料，望回溯初衷，协助解决项目争议。

二、 争议问题的提出

本项目的招标标的为可用性服务费总额及运营维护服务费总额，其中运营维护服务费总额的最高限价为75000万元（折合每年运营维护服务费金额为5000万元）。

根据中标社会资本的投标文件，本项目的运营维护服务费总额为66000万元（折合每年运营维护服务费金额为4400万元）。下浮率为12%。

根据实施机构与项目公司签订的PPP项目合同约定，项目完工后，市财政局评审中心根据相应的定额标准评审确定项目运营维护服务费金额。

2023年10月，市财政局评审中心评审结果是每年运营维护服务费6000万元。

实施机构认为招标投标活动是一件严肃的事情，要依法尊重中标结果每年运营服务费4400万元的金额，而不是后期评审出来的6000万元的金额，如果按照6000万元的金额支付就违背了中标结果。

而社会资本方认为遵照PPP合同中的约定，通过财政局评审中心评审确定的运营服务费才是最终确定的金额，按建成后的实际情况评审结果付费是履行合同中的约定，否则，就是违反PPP合同的约定了。

三、 我司协助解决争议问题的思路与方法

1、 寻找政策法律依据

对于存量PPP项目，原则上采取“新老划断”方式处理，即2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照新机制执行。

对于新机制之前的存量PPP项目，还是由原来的PPP管理部门负责，实践中多为原PPP管理中心负责管理。

鉴于新机制前的存量PPP项目的主管部门是“看守职责”，因此，没有再出台新的规范性文件对存量项目发展过程中出现的问题进行管理。在政策文件上，只能延用2014年至2023年期间主管部门（包括国务院、财政部、国家发展改革委及其它业务主管部门）出台的相关文件。

2、 复盘项目原招标采购过程

鉴于PPP相关政策文件对于类似情况并未约定，因此，大岳团队对于争议的解决思路是查阅本项目的基础文件，包括项目实施方案、招标文件、投标文件、PPP项目合同、谈判备忘录等，以上述文件关于运营维护服务费的约定作为判定依据。

（1） 实施方案中的相关表述

 实施方案中关于运营服务的表述：“在项目竣工进入运营期后，由项目公司承担本项目新建及己建成河道工程及设施的运行维护，运营维护费暂定5000万/年（上述建设部分，最终将以项目竣工验收确定的核算范围为准。运营部分的内容与服务费金额，由政府相关部门最终决策）”。

（2） 招标文件中的相关表述

本项目《招标文件第一卷投标人须知》第3.1条招标标的：“运营服务费总额不高于75000万元（考虑本项目按河道分步实施，运营成本具有不确定性，年运营成本暂估价为5000万元/年；项目完工后，由市财政评审中心根据养护要求，按照相关养护定额水平确定已完工程年运营成本）”。

（3） 投标文件中的相关内容

经查阅社会资本方的投标文件，投标文件（报价文件）中投标的运营维护服务费总额为66000万元（折合年运营服务费4400万元）。与招标文件运营服务费限价总额 75000万元相比，下浮比例为12%。

（4） PPP项目合同中的相关约定

经查阅双方签订的PPP项目合同，相关约定表述如下：

  “每条河道完工验收合格后30日内，经市财政局评审中心评审确定该河道年运营服务费”。

“本项目运营服务费确定原则及方式：（a）生态景观工程维护费按照《某省园林绿化养护工程预算定额》2014版计算，定额下浮比例为12%。（b）防洪工程、补源工程维修养护费借用某市周边地区类似水利工程维修养护预算定额、并兼顾某市实际情况计算，定额下浮比例为12%。（c）定额缺项的设施大修维护费按照《水利建设项目经济评价规范》（SL72-2013）的规定计取。（d）水资源费、水权转换费、电费、职工薪酬、管理费等按照实际发生额计算。（d）养护标准按照本项目《PPP项目合同》附件三的要求执行”。

3、 复盘分析

按照PPP项目程序，PPP项目依次分为识别、准备、采购、执行等阶段。在识别、准备阶段，编写项目实施方案及物有所值评价报告、财政承受能力论证报告；在采购阶段，实施机构发布招标公告，社会资本进行投标报价，实施机构与中标社会资本（项目公司）签订PPP项目合同。

结合本项目情况，在识别准备阶段编写的实施方案中，项目的运营维护范围、数量、标准尚未明确，因此，实施方案对运营维护服务费进行估算，并进行了物有所值及财政承受能力论证。

在招标文件中明确了运营服务费确定原则及方式，但招标文件基于实施方案编写，项目招标限价参照项目实施方案，同时约定运营服务费定额下浮比例按照中标运营服务费总额相对于运营服务费总额最高限价下浮比例计取，且不能突破项目的财政承受能力论证。

在投标阶段，结合中标社会资本对运营服务费的报价，相对于运营服务费总额最高限价下浮比例为12%。

根据实施机构与项目公司签订的PPP项目合同，约定市财政局评审中心评审确定项目运营维护服务费，结合中标社会资本的运营服务费定额下浮比例进行明确，定额下浮比例12%。

4、 给出争议解决建议

结合项目实施方案、招标文件、投标文件、PPP项目合同等文件资料，市财政局评审中心评审确定该河道年运营服务费，按照市财政局评审中心评审确定的运营维护服务费已经超出社会资本方的投标报价，但最终PPP项目合同约定运营维护服务费以市财政局评审中心评审确定项目运营维护服务费结合中标社会资本的运营服务费定额下浮比例确定。

在采购阶段，根据中标价格及招标限价的差额，确定了运营维护服务费的标准及下浮比例。最终签订的PPP项目合同有效。

因此，建议实施机构与项目公司继续履行PPP项目合同，以市财政局评审中心评审确定的运营维护服务费，结合中标社会资本的运营服务费定额下浮比例作为最终政府付费依据较为合理。我司向市水利局正式出具了回函。

四、 后续进展情况跟踪

政府方接受了我司的咨询意见，但并不接受财政局评审中心出具的评审金额。核心问题是市政府的财政支出压力大，不愿意支付如此高额的运营服务费。

为减少政府支出金额，政府方提出降低投资收益率、以实际支出确认为原则来确定运营服务费等新的思路，寻求与社会资本方达成新的运营服务费金额。

截至发稿时，政府方与社会资本还在就运营服务费最终金额进行沟通，寻找新的解决路径与合作平衡点。

五、 总结与感悟

1、 此纠纷出现的根本原因是政府财政支付能力的不足，当财政压力过大时，政府方想到如何降低项目运营服务费，实施机构试图从实施方案、招标文件、招标方式、PPP项目合同中的合规性角度找到突破口，通过合法途径解决问题。

2、 在我司出具专业意见后，政府方接受了我司给出的结论。但政府方并没有接受按照PPP项目合同约定方式确定的运营服务费金额，而是从合理角度与社会资本方进行沟通，另辟新径解决政府方关心的问题。虽然此路径从合法性上存在问题，但反映了PPP项目合作过程中，政府方在合作过程中的主动性特征。当然，也不排除政府方提出的思路的合理性，因为政府方提出的解决思路更符合现在的实际情况。看似政府方的做法违约，也反映出政府方的无奈。

3、 社会资本方并没有得理不饶人，而是理性地与政府方沟通，从实际出发共同探索解决问题的路径与方案。在政府方提出以实际发生的金额为准、降低收益率的路径后，社会资本方并没有完全否定该思路。社会资本方的意图是只要不损害到核心利益就可以配合政府方合作下去。以实际发生的金额为准，社会资本方觉得并没有损害到自身的核心利益；降低运营服务费的合理利润率也与当前贷款利率下降的背景相一致。

4、 理想很丰满，现实很骨感。我们以理想主义为追求，最终还要接受现实主义的现状。本项目前期准备于2016年，彼时，城镇化进程如火如荼，房地产形势一片大好，政府财政收入比较充裕；且当时的五年期以上贷款利率为4.9%，实际贷款利率还高于此数字，资金成本与当下的水平已不可同日而语。经济环境与金融环境已发生翻天覆地的变化，财政收入与支出能力也今非昔比。

较长的合作期是PPP项目的特征之一，在准备阶段和采购阶段无论如何缜密思考与设计，把能想到的问题情景都假设出来并制定出解决路径，也无法穷尽所有的可能。人们无法踏进同一条河流，不能预知未来，也不能刻舟求剑，所以，PPP项目执行考验着合作双方的韧性与智慧。

解决分歧的基本原则是以合法合规性为基础，以合情合理为准则，既尊重前期文件的法定刚性，也要从实际出发，把握灵活性。在咨询公司专业支撑下，以合法合规、合情合理为原则，发挥合作双方的聪明智慧，我国的PPP项目将行稳致远。