浅谈城投公司布局再生资源利用产业

（一）再生资源循环利用的概念

再生资源利用是循环经济发展的重要组成部分。再生资源循环利用是指通过专门的再生资源回收机构对居民生活和工业生产等领域产生的再生资源进行规范性的收集，再统一运送到具有合法资质的加工企业处进行处理加工再利用。

根据中国循环经济协会的分类，再生资源主要包括三大类：金属类再生资源、非金属类再生资源和废旧电子电气机械设备。根据上游材料细分品类，又可分为12个再生子行业：汽车拆解、废电拆解、船舶拆解、电池回收、危废资源化、再生塑料、再生纸、再生玻璃、再生纺织、再生水、餐厨垃圾资源化和建筑垃圾资源化。

图1 可再生资源利用分类

（二）再生资源利用产业链

再生资源产业链上游为各类回收网点、分拣中心、集散市场对居民及生产企业产生的废旧资源材料进行回收聚集，中游为再生资源的处理加工，包括回收拆解、破碎、再加工制造；下游为再生资源利用企业，包括制造业或者材料生产企业。

图2 再生资源利用产业链

城投公司开展再生资源利用的必要性及可行性分析

（一）城投公司布局可再生资源产业的必要性

1.是践行国家绿色低碳转型战略的重要举措

在“双碳”战略背景下，绿色、低碳、循环发展方式已成为全球共识，再生资源循环利用作为一种循环发展方式不仅可以提高资源使用率，同时对实现绿色高质量发展具有重要意义。世界经济论坛发布的一份最新的报告指出，全球每年产生超20亿吨的城市固体废物，足以覆盖地球到月球距离的两倍，随着世界经济发展和人口增长，预计到2050年，城市固体废物预计将增加超过50%。这些产生的废弃物如果长期乱扔乱放，会对大气、水体、土壤环境造成严重的危害，甚至可能造成气候变化、生物多样性丧失等全球危机。“垃圾是放错了位置的资源”，废弃物本身蕴含着尚未被利用的资源和价值，推动其高效循环利用不仅能够实现“变废为宝”，减少社会生产生活对原生资源的依赖，从源头上减少对资源的消耗，缓解资源约束对高质量发展的约束；同时还有助于减少温室气体的排放。城投公司作为城市发展的推动者，应积极响应国家全面绿色低碳转型政策，推动地方循环经济产业发展，为城市和地区的绿色低碳转型做出贡献。

2.是优化国有资本结构布局的重点领域

国有资本是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有经济向前瞻性战略性新兴产业集中是国资国企改革的核心内容。党的二十届三中全会提出要因地制宜发展新质生产力，扎实推进绿色低碳发展。2010年国务院印发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确将再生资源回收列为节能环保战略性新兴产业的重要部分。再生资源利用产业不仅是国有资本优化布局的关键领域，也是实现新质生产力发展的重要组成部分。因此，城投公司布局再生资源利用产业契合新一轮国资国企改革的重点要求，同时也是践行培育“耐心资本”发展新质生产力的战略举措。

3.是城投公司实现产业化转型的有效途径

自2014年国务院43号文首次提出“剥离城投公司政府融资职能”以来，政策文件频出，城投公司市场化、产业化转型提质加速。有关城投转型的政策一方面在融资上要求实现“控存化增”，另一方面推动在业务收入构成上能够满足“335”指标要求。“335”指标中重要一条即“总收入中城投类收入占比低于30%”，这就要求城投公司在压降城建类收入占比的同时能够拓展市场化的业务收入。废旧资源再生利用产业作为循环经济重要组成部分，近年来呈现出产业化、集约化、集群化发展的良好态势，逐渐成为城投公司拓展市场化业务收入的关键赛道。从短期来看，城投公司布局再生资源利用产业可以满足产业化主体认定要求；从长期来看，再生资源产业具有广阔的市场前景和增长潜力，城投公司可借此培育新的业务增长点，打造稳定的市场化经营收入。

（二）城投公司布局可再生资源利用产业的可行性

1.政策驱动，产业红利逐步释放

在双碳目标要求下，国家对再生资源行业的重视程度日益提升。近两年，国家发改委、商务部、生态环境部等部门陆续出台相关政策文件，如2023年底工业和信息化部等八部门联合发布《关于加快传统制造业转型升级的指导意见》，提出要积极推广资源循环生产模式，大力发展废钢铁、废有色金属、废旧动力电池等回收处理综合利用产业；2024年2月国务院《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》提出到2025年要建成覆盖各领域、各环节的废物循环利用体系；同时指出政府将加大对废弃资源回收利用行业的支持力度，对重点再生资源利用项目给予税收优惠和财政补助，引导金融机构通过绿色信贷、绿色债券等绿色金融工具方式对行业给予资金支持。2024年7月31日，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》指出要加快完善绿色转型政策体系。随着近年相关政策的出台，再生资源利用行业的发展潜力将进一步释放，同时政府及金融机构的资金支持将有助于行业内部技术创新，畅通资源循环利用产业链条，再生资源行业潜力将被充分释放，为城投公司布局该行业提供明确的方向指引和资金保障。

2.需求旺盛，行业发展前景广阔

随着我国经济由高速增长转变为高质量发展阶段，生活及工业领域固体废物也将呈现出迅速增加的趋势。根据中国物资再生协会数据显示，2023年我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸等排名前十的再生资源品种回收总量为3.76亿吨，同比增长1.5%；回收总额为1.30亿元，其中废钢是回收量最高的品种，占比达到60%以上，其主要来自废弃建筑物、报废汽车、废旧家电、工业废钢等。经过多年发展，我国在基础设施建设、汽车、家电等领域已形成了一大批存量资产，无论是城市更新、家电回收以旧换新，还是报废机动车回收拆解，都将产生大量的再生资源。同时在碳中和及我国禁止进口固体废物的背景下，原生资源产能扩张受限，行业下游对再生资源需求旺盛。下游需求及上游供给的增长将共同作用于中游加工环节，加速中游行业整合。因此，在“政策+市场”双轮驱动下，再生资源循环利用行业规模有望持续扩张，为城投公司进入提供了广阔的发展空间。

3.趋势所向，诸多案例可拓思路

随着资源循环利用产业相关政策密集发布，从中央到地方均积极响应，多个地方国资已经成立再生资源利用公司，提前谋划布局。如苏州城投成立苏州城投再生资源发展子公司，聚焦低值可回收物循环利用这一方向，搭建再生资源循环利用体系，助力无废城市建设；再如南京公用发布公告称拟与赣锋循环及环境集团共同投资设立南京公用赣锋循环科技有限公司，围绕动力电池综合利用项目布局循环经济产业。诸多地区的实践案例为城投公司布局提供经验借鉴，帮助城投公司快速找准定位、精准发力，实现多元化产业化发展，助力其培育新质生产力。

表1 部分国资公司成立再生资源利用子公司

城投公司布局再生资源利用的切入点

笔者基于再生资源利用行业目前发展现状、行业政策支持等，结合城投公司自身资源禀赋，认为城投公司可重点切入建筑垃圾资源化利用、汽车拆解、风电光伏设备循环利用等细分赛道。

（一）建筑垃圾资源化利用

推动建筑垃圾资源化利用是构建“无废城市”的重要抓手。建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。《“十四五”全国城市基础设施建设规划》提出到2025年我国建筑垃圾综合利用率要达到50%，有关数据显示，我国每年建筑垃圾产量约35亿吨，资源化利用不足5%，而一些发达国家的建筑垃圾再生率已经达到90%以上。2024年1月，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出强化固体废物和新污染物治理，加快“无废城市”建设。推进建筑垃圾资源化利用，不仅可以提升经济效益，还有助于推动“无废城市”建设。城投公司作为城市基础设施建设者，涉及建筑垃圾利用的上游和下游端，具备天然的资源优势，在“无废城市”建设和提升建筑垃圾资源化利用率的政策背景下，应积极把握机遇，探索构建“建筑垃圾-建筑垃圾加工-再生建筑产品”产业链，实现自身产业拓展。

（二）汽车拆解

今年以来“以旧换新”政策频出，为汽车拆解带来前所未有的发展机遇。汽车拆解是指将废弃、报废或不再使用的汽车进行分解和解体过程。汽车拆解可以拆解出废钢铁、废有色金属、废橡胶以及电器元件等再生资源。2024年3月，国务院发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出到2027年我国报废汽车回收量较2023年增加约一倍，并且提出要加大对汽车以旧换新的政策支持来力度。

从汽车保有量来看，我国机动车保有量在2023年已达3.36亿辆，未来随着机动车保有量增加及新能源汽车的更新迭代，大批的燃油车将被淘汰，报废汽车数量随之大幅度增加，汽车拆解行业将迎来蓬勃发展。城投公司可通过合作或者股权投资等方式参与汽车拆解领域，推进汽车拆解领域的技术革新与研发投入，提高拆解回收的效率及环保标准，以达成经济效益与生态保护的双重收益。

（三）风电、光伏设备循环利用

风电、光伏设备的循环利用是风电、光伏行业产业链的最后一环，如何做好循环利用对行业闭环管理及行业绿色发展至关重要。2023年7月国家发改委联合多部门发布《关于促进退役风电、光伏设备循环利用的指导意见》（以下简称“《意见》”），指出目前行业面临产业加快升级、设备更新换代，我国新能源设备将面临批量退役问题。尽管目前许多设备生产企业、回收利用企业已经开始探索风电、光伏设备循环利用技术和应用场景，但是目前仍旧处于起步阶段，专业回收企业较少，模式不成熟。同时，《意见》还鼓励中央预算内投资资金、税收优惠政策、绿色金融产品、产业专项等方面加强对退役风电、光伏设备循环项目的支持，推动我国在2030年构建较为完善、成熟的风电、光伏设备全流程循环利用。政策驱动以及行业不饱和现状，为城投公司涉足提供进入空间；同时城投公司作为城市建设运营商在新能源发电、充电桩等业务领域有所布局，未来可从设备生产安装到拆除回收再到拆解利用整合充电桩、光伏产业链，实现资源的高效利用。

城投公司布局再生资源利用产业的实施路径

（一）加快再生资源循环体系构建

城投公司作为城市美好生活的建造者，在推动构建废物循环利用体系建设上义不容辞。通过以点、站、场为关键环节，搭建从前端回收-终端清运-再生资源分拣一体化回收利用体系，推动“两网融合”，同时完善互联网再生资源回收利用服务平台，对再生资源种类、数量、上下游客户、运输车辆、中转站等实施全流程监控，提升行业精细化、智慧化水平，加速构建绿色城市。

如：上海城投积极推进“两网融合”，通过搭建再生资源回收利用“点-站-场”运营体系发展干垃圾焚烧发电、湿垃圾制沼发电、沼渣利用，并引入生物技术分解厨余垃圾，大力推进生活垃圾、建筑垃圾“资源化”，不断擦亮上海高质量发展的生态底色。

（二）利用自身优势整合产业链

城投公司作为城市产业发展服务商，促进地方产业发展是其使命所在。城投公司应深入调研当地资源禀赋和产业布局，对当地开展的再生资源业务上下游进行系统分析，寻找产业发展的薄弱环节，以“构建式”思维整合重构产业链条，实现延链、补链、强链。

以重庆再生资源集团为例，该集团通过创建再生资源产业园区、设立报废企业回收拆解中心等措施，在园区内部实现了废弃物转化为再生资源以及再生资源进一步加工成产品的双重过程，构建了一园多链的产业格局，产业涵盖了再生金属、废旧物资拆解、节能环保等多个产业链。

（三）选择合适的赛道精准切入

城投公司作为地方重要的国有企业，拥有在区域资源获取上的先天优势。一方面，城投公司可以依托本地资源和自身品牌的力量，自主发掘并深耕具有自身竞争优势的领域，以成立子公司的形式参与政府的再生资源回收利用等环保项目来实现自身业务创新和拓展；另一方面，也可以通过与技术领先的企业建立战略合作，充分发挥各方技术管理、人员团队、市场运营等方面的优势，战略性地进入具有增长潜力的再生资源循环利用行业，以此拓展自身的业务范围。

城投公司布局再生资源利用产业，不仅是对国家绿色发展战略的积极响应，也是企业自身转型升级的必然选择。通过构建再生资源循环体系、整合产业链、精准切入细分赛道，城投公司能够在推动城市绿色发展的同时，实现经济效益与社会效益的双赢。