专项债券自审自发试点中的五个问题

文摘 2024-10-31 21:29 北京

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| 来源：泓创智胜作者：冯星星

引言：

10月12日，财政部在国务院新闻发布会指出要研究完善项目管理机制，切实发挥政府投资引导带动作用。近日，部分地区已经接到专项债券自审自发试点征求意见，根据我司长期调研、研究，当前专项债券管理中主要面临五大问题，这也是专项债券自审自发试点中无法规避的问题。

引言

1、发行管理：债券发行与使用主体不一致，偿债意识淡薄

2、限额管理：限额分配与风险管理不匹配，正向激励不明显

3、预算管理：预算制度与项目周期难兼容，资金难管理

4、项目管理：项目“投建运”涉及单位多，管理链条长

5、资产统计无标准，登记管理困难

总结：“双挂钩1+4”专项债管理方案

在新《预算法》和国务院文件的框架之下，地方政府融资机制进入转型期，紧紧围绕合理合法募集资金、提高资金使用效率、加强地方政府债务法律风险管理三大目标，朝着法治化、市场化、科学化方向演进，在上述顶层设计之下，我国目前初步形成了以《预算法》为法律依据、以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为制度框架、以国务院和财政部等有关部委下发的一系列文件为主的地方政府债券法律管理体系，具体主要由限额管理、预算管理、项目管理、资金使用管理、信息公开和常态化监督机制等制度组成。

图表 1：专项债管理制度

从专项债券全生命周期角度来看，已出台的专项债券的管理制度重心聚焦在限额管理、项目管理和资金使用管理等前端，而对于专项债券风险管理核心的收入、运营和资产涉及的较少。从国家两部委到各省财政与发改部门，以及地市级的主管部门，仍然围绕专项债券的项目成熟度和融资平衡方案两个主要方向进行项目审核，现已建立了较为成熟体系的项目审核工作制度。但是对于专项债券的投后管理，包括项目收入管理、运营管理、资产管理等并未出台任何政策，目前仍处于空白状态。当前专项债券管理主要有以下五个问题：

1、发行管理：债券发行与使用主体不一致，偿债意识淡薄

转贷普遍，“自发自还”并未真正建立。2014年财政部在上海等10个地区开展了地方政府债券自发自还试点工作，并于2017年在37个发行主体中正式采用自发自还的发行模式。但是穿透来看，目前自发自还的模式不够彻底，2023年全国发行主体本级新增债券发行额占当年新增债券占比为10.76%，转贷比例为89.24%。2023年某省本级新增债券发行额占当年新增债券比例为0.92%，省级发行主体代区县发行成为普遍现象。

图表 2：2018-2023年全国及某省发行主体本级发行情况

根据国家专项债券政策有关规定，省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市（以下简称省级）人民政府是发行主体，省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。市县级政府在举借相关专项债务时，由省级政府代为发行专项债券、再转贷市县使用。从债权债务关系来看，省级人民政府是地方政府专项债券的发行主体，也是专项债券对外偿还主体，债券资金的使用主体为基层政府，省级政府与地方政府间为转贷关系。债券限额分配和发行的权力在上级政府，债券资金的“借用管还”的责任主体是基层地方政府，权责不对等，导致基层政府的偿债意识淡薄，在思想上不重视项目收入的管理问题。

发债主体和偿债主体不完全一致，不利于强化地方政府偿债责任和风险控制意识，不利于建立规范合理的债务管理和风险预警机制等，如何在省级层面建立地方政府专项债券自发自还的发行机制，发挥市场对债务风险的识别和防范机制成为地方政府债务管理的难点。

2、限额管理：限额分配与风险管理不匹配，正向激励不明显

专项债券实行限额管理，其中37个发行主体限额分配依据根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2023]51号）执行，由财政部主导分配；省本级及市县新增限额由省级财政部门在财政部下达的本地区新增限额内测算分配，大部分省份依旧自身制定的新增地方政府债务限额分配管理办法进行额度分配。

图表 3：地方政府债务限额的审批与发行流程

根据钟宁桦《地方政府专项债务限额如何合理分配》研究，财政部对省级发行主体在专项债券额度分配中客观因素占比73%，弹性因素占比27%，其中客观因素主要以财力为基础的，弹性因素主要以支出进度为基础；省级发行主体对县区专项债券额度分配中客观因素占比63%，弹性因素占比37%。从客观分配因素来看，在地方政府专项债券发展的初期阶段，以财力作为限额分配的主要依据有现实性和阶段性的特征，长远来看从财力指标本身而言，并不能准备反应发行主体的偿债能力。从主观分配因素来看，无论是财政部还是省级管理部门在专项债券额度分配中核心因素是需求，未与专项债券的建管运挂钩，造成大部分地区一味的追求项目储备忽视后期管理。

专项债券限额分配是债务管理工作的第一环，如果债券额度分配不与项目收入直接挂钩，不从项目投资效益出发，不能直接反馈于项目投资结果，整个债务管理工作就会扭曲，专项债券项目也无法实现闭环。在当前整体储备充足的情况下，建议调整专项债券额度分配中需求占比过高的问题，优化财力计算公式，增加后期管理考核因素，建立项债券申报、发行、使用、偿还的正向激励机制，让资金向管得好、用得好、投资效益明显地区倾斜。

3、预算管理：预算制度与项目周期难兼容，资金难管理

专项债券纳入纳入政府性基金预算管理，到期采用一次性还本或分期还本的方式偿还债务。专项债券通过项目经营产生的现金流偿还债务，实现收益与融资的自平衡，要求年度平衡与项目全生命周期平衡。在实际中专项债券的收益平衡与预算管理的年度平衡难以实现完全契合，存在以下问题：一是在资金申请时专项债券资金按预算资金管理制度执行，要求每年对资金需求进行申报，当年申请当年债券资金支出完毕，资金申请使用审报周期过长，部分已通过项目复申不通过，导致项目无法实施；二是在资金偿还时当项目实际运营与实施方案完全一致时，按照政府性基金预算量入为出、收支平衡的原则编制，项目资金无法实现滚动累计到期一次性还本；当项目年度实际运营收入低于实施方案时，不同政府性基金科目之间不能调剂，只有两种解决办法一是从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补（实际中往往不具备可操作性），二是项目周期内以接续发行的方式对不足部分进行再融资偿还；当项目收益实现方式为一次性或短期内实现时，无法实现滚动累计到期偿还，出现项目平衡，无法提前偿还，但还要支付利息，降低了资金效益，增加了偿债风险。

4、项目管理：项目“投建运”涉及单位多，管理链条长

专项债券项目从申报、投资、建设、运营到资产管理，涉及部门、环节过多，在管理体制上没有统一的全流程管理单位，前重后轻现象普遍。目前地方政府专项债限额管理和项目管理由中央部门负责，作为地方政府专项债的发行、使用、偿债主体缺乏自主性，债券管理与地方需求存在一定的不匹配。在市县基层政府机关分类实施专项债项目，但机关单位普遍不具备投建管运能力，项目大多采用代建制后期链条过长涉及部门多。项目单位管理意识不强，责任履行不到位，普遍存在重谋划、轻运营的情况。专项债券管理实行统一领导、分级负责，财政部门承担归口管理责任，各级财政负责本级专项债券的还本付息工作，市级财政对区县财政和项目单位缺乏约束力，专项债券限额管理分为两级，项目申报由财政和发改两部门共同管理，资产管理归属国资委，建设运营由项目单位负责。财政部门在“借用管还”全流程监管层面，对运营效益不佳、不能足额上缴收入的项目单位缺乏有效惩戒措施，还本付息对应的项目收入催缴困难。

5、资产统计无标准，登记管理困难

根据《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕34号）规定按照“谁承担管理维护职责、由谁入账”的原则确定公共基础设施的记账主体。但“谁承担管理维护职责、由谁入账”的原则不能完全覆盖所有项目。专项债项目中主体不一致的情况普遍存在，如申报单位和实施单位不一致，实施单位和建成后管理单位不一致，建成后管理单位和运营单位不一致。同时在资产管理中并没有统一的执行标准，核算方式不够统一，多数为静态统计，实际资产变动状况没有能够准确反映。对于农林类项目、村庄整治项目、老旧小区类、数据资产类项目资产登记困难。

总结：“双挂钩1+4”专项债管理方案

专项债券自审自发是专项债券管理中的一次飞跃，有利于切实发挥专项债券的投资带动效应，但同时也面临一系列的问题。不同于一般财政性资金，地方政府专项债是由中央管理的地方政府负责偿还的债务性资金，在资金管理中除了财政性资金的支出管理外还有一个本息归集的收入管理。当专项债券进入运营期后，财政专项债券管理的重心由前期的资金支出管理逐步转移至资金收入管理，项目单位则由工程管理转移至运营管理。结合专项债券管理制度要求，通过“支出+收入”构建财政对专项债券的闭环管理。同时将财政管理与项目管理相结合，提出了“双挂钩1+4”专项债管理方案。双挂钩即将支出管理与工程管理、收入管理与运营管理挂钩，1为一个专项债券管理办法，4为偿债备付金方案、运营管理方案、资产管理方案和监督管理方案。“双挂钩1+4”专项债管理方案把专项债管理融入全口径债务检测系统，与地方债务风险化解、国有平台公司转型、统一市场建设相结合，试图建立一个债务管理的长效机制。欢迎各地财政、发改等部门进行交流、合作。

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