近日最高人民法院案例库更新了一则案例《肖某元诉吉安市吉州区人民政府不履行行政监督职责案——县级政府对辖区内村务公开工作负有调查核实的法定职责，不履行该职责属行政不作为》（2024-12-3-021-006），笔者拟结合这个案例，谈谈实务中的村务公开以及主管机关的监督义务。
肖某元向某村委会申请村务信息公开，但村委会收到申请后未作答复。后肖某元向吉州区政府邮寄行政监督申请书，请求吉州区政府履行行政监督法定职责，监督某村委会在期限内公开其所申请的村务信息。但肖某元一直未收到吉州区政府、某村委会的答复书或告知书。故肖某元提起行政诉讼，请求确认吉州区政府不履行行政监督职责行为违法并要求履行法定监督职责。
村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。县级人民政府负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。
吉州区政府提供的证据不能证明其已监督某村委会进行村务公开和某村委会已经进行了村务公开，吉州区政府违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，构成行政不作为，确认违法并责令对肖某元的行政监督申请作出处理。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时也接受全体村民的监督，这一属性自然要求村民委员会要主动将工作的基本情况以及涉及到村民重大权益的事项通过一定的形式和程序告知全体村民，保障全体村民的权益。
《中华人民共和国村民委员会组织法》立法明确了村务公开制度及基本要求。
第三十条 村民委员会实行村务公开制度。
村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：
（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；
（二）国家计划生育政策的落实方案；
（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；
（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；
（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。
前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。
村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。
从上述规定可以看出，对于该条列举的五类事项，村民委员会应当及时、主动公开，并且规定了公布的频次、时间要求，同时明确村务公开信息应接受“村民”的查询。还应当注意的是，村民委员会作为基层群众性自治组织，接受村民的监督，此处亦限定了查询的主体是“村民”。
此外，《农业部、监察部关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》（农经发〔2011〕13号）也对农村集体经济组织财务的公开事项规定了公开的范围、频次、方式等内容。
在笔者所在区域，亦有《关于印发<江苏省村务公开目录>的通知》（苏民基〔2015〕5号）、《关于印发〈苏州市村务公开目录〉（修订）的通知》（苏村字〔2017〕2号）等文件，详细列举了村务公开的具体目录，并且规定了村务公开的程序、时间、形式以及对村民意见的处理等具体内容。
还应当指出的是，村务公开不同于政府信息公开，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，政府信息公开的主体是行政机关（以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织），适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，作为行政行为，可通过行政复议、行政诉讼的方式予以救济。
而村务公开的主体是村民委员会，并非行政机关，适用《中华人民共和国村民委员会组织法》，村务公开亦不属于行政行为，法律仅赋予了乡镇政府或者县级政府及其有关主管部门的监督职责。
第三十一条 村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
根据上述规定，村务公开的主管机关主要包括乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门，主管机关均有监督管理之法定职责。
如前述参考案例的裁判要旨所述，村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。县级人民政府负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。
村民委员会的村务公开本身虽不属于行政行为，但乡、镇政府或者县级政府及其有关主管部门对村民委员会的监督行为却属于行政行为。一般而言，此类监督管理职责常见于依申请履职，即村民对村民委员会的村务公开不服的，可向人民政府提出履行监督职责的申请请求，启动该履职程序。如村民对人民政府的监督行为不服的，可再行提起行政复议或行政诉讼，从而将村务公开及监督履职纳入司法审查范畴。
对于主管机关而言，在收到村民的要求履行对村委会村务公开监管职责的申请后，应当依法调查核实，并视情况予以相应的处理。实践中常见的问题是，如何认定主管机关依法履行了监管职责。
辽宁省高院认为，苏家屯区政府在履行责令职责时，不应当仅限于作出并送达《答复》，还应限定公开的合理期限并应跟进监督村委会对责令公开情况的执行，以实现公开的结果，依法实现履责的目的，切实维护郭令春的知情权。本案中，尽管苏家屯区政府对郭令春的申请作出了书面答复，但未能提供证明村委会对郭令春申请的事项进行了村务公开的证据，用以证明其《答复》中明确的“村委会不存在未进行村务公开的情况”成立。况且，郭令春诉称其按照《答复》告知的查询联系人进行申请公开，始终未得到实际答复。因此，苏家屯区政府对郭令春作出的《答复》，即所谓履行职责的行为，未达到法律规定的“责令”程度，缺乏约束力和执行力，从而导致郭令春的请求未能得到实现。苏家屯区政府并未完全履行法定义务，其应当继续履行责令之责。
最高人民法院亦指出，苏家屯区政府《答复》认为南红村委会不存在未进行村务公开的情况，但没有提供证据证明南红村委会已对郭令春的申请事项进行村务公开，仅作出《答复》应当属于未履行责令职责。
北京三中院认为，马坊镇政府收到申请后，虽然开展了一些调查核实工作，作出相关《村务公开处理决定》，限定相应公开期限，但《村务公开处理决定》对申请人曹淑芹所提多项公开请求未予充分调查核实，未明确判断哪些事项属于应予公开的范围，履行监督职责缺乏约束力和执行性。故本院认为，马坊镇政府未充分、全面地履行前述法律规定中的法定职责，应予纠正。
结合上述案例，司法实践中对于乡镇政府村务公开监督的调查、核实职责要求较高，一方面肯定了村务公开属于村民自治的范畴，乡镇政府不应过度干涉，另一方面也明确了乡镇政府的监督行为应具有“约束力和执行力”，重点关注所涉的村务信息是否进行了公布、是否向该村民进行了公开。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《关于印发〈苏州市村务公开目录〉（修订）的通知》（苏村字〔2017〕2号）等规定，按照法定程序、时间、形式等要求及时、主动公布村务信息。
村民委员会亦应当提升村务公开服务意识，主动接受村民的监督和查询，特别是村民通过当面、信件等形式对村务公开事项提出询问或意见、建议的，应当及时予以解释和答复，并作好相应的记录，可供主管部门监督。
首先，应当判断申请人是否为该村所涉村民，并且判断村民的申请内容是否属于村务公开事项；
其次，应当启动调查核实程序，向村委会调查相关事项的公布情况，可通过书面形式向村委会调查核实；
再次，根据调查核实情况、村委会回复等证据进行综合判断（是否已村务公开、是否供申请人查询），如村委会未按要求及时公开的，应责令依法公布并视情节追究责任；
最后，再根据核查情况，在合理期限内对村民的履职申请作出相应的书面答复，告知其调查核实处理情况。
祁天越 江苏坤象律师事务所
苏州大学法学学士。曾获评2022年度吴中区优秀青年律师、2023年度吴中区优秀律师。服务于多家行政机关及企事业单位，专业方向为政府法律服务、公司行政合规、行政争议解决，擅长处理城市更新、行政执法类型的案件，具有丰富的诉讼和谈判经验。
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