基于安全、市场、民生视角的我国自然资源经济形势分析
作者：吴初国，王楠，苏宇，李政，吴琪，高宇，张必欣，仇巍巍
单位：自然资源部信息中心
引 言
分析方法构建
在以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化进程中，自然资源最主要的工作就是为经济安全筑基础，为市场繁荣添活力，为民生大众谋福祉。安全是经济发展的根本，是不可超越的先决条件。能源、矿产、耕地、粮食是经济安全能力建设中最为关键的节点，初级产品在产业链供应链中具有举足轻重的地位。在维护经济安全的体系性工作中，须关注自然资源工作特有的基础性支撑作用。市场是经济发展的主要支撑，房地产行业为中国经济发展提供了重要动力，土地和房地产金融是当下国内规模最大的金融业态。在贸易领域，大宗商品价格波动是经济景气和市场行情的征兆。研判宏观经济运行状况须考察土地市场、矿业市场变化情况。民生是经济发展的出发点，也是落脚点。在民生领域，住宅用地保障、重大自然灾害应对是现行体制下自然资源主管部门必须要“兜底”的重要任务。民生保障有力有效与否，是党中央“把脉问诊”经济形势的主要问题。
1.1 安全、市场、民生三个视角的相互关系
自然资源经济形势分析要从安全视角研究资源领域短缺风险管理问题，从市场视角研究资源领域配置效益问题，从民生视角研究资源领域应急系统建设和社会保障问题，三个视角之间有重要的相互关系。资源安全是市场良性发展的重要保障，完善的市场关系能推动稳定的资源安全形势；通过合理的市场配置能够有效改善民生需求，民生的有效保障又能促进市场合理运行；要素资源的安全稳定供给和灾害安全的有效防范对民生保障有重要支撑作用，同时，良好的民生保障也能够促进资源安全和生态安全的稳定和谐（图1）。因此，将安全、市场、民生三个视角贯通起来，能够对自然资源经济形势进行立体观察和透视，充分认识自然资源经济运行和发展的基本规律，为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的经济发展目标提供自然资源要素保障。
1.2 自然资源经济形势分析指标体系及分析方法
“形”者，状况也；“势”者，趋势也。形，体现在当下；势，着眼于长远。形势分析必然要长短结合，长周期分析是经济形势分析的重要背景，短周期分析是对当下经济形势的重要研判。自然资源经济形势分析是国家宏观经济形势分析的组成部分，国家宏观经济形势分析以季度分析为主要周期，同时以长期态势为重要背景，其主要原因是：经济运行具有周期性特征，包括复苏、繁荣、衰退和萧条等阶段，这些阶段的变化往往需要一定的时间跨度来观察和确认。政府在经济运行中扮演着重要角色，通过财政政策和货币政策等手段来调节经济运行。这些政策的实施效果往往需要一定的时间来显现，按季度进行分析可以更加细致地捕捉经济运行的周期性变化，为政策制定和调整提供更为准确的依据，同时也可以更加及时地评估政策效果，为后续的政策调整提供参考。在经济形势分析过程中，企业、投资者等市场参与者也需要通过了解经济形势的变化来制定和调整经营策略。按季度进行分析可以更加及时地反映市场变化和趋势，为市场参与者的决策提供更为准确的信息支持。因此，自然资源经济形势分析也要按季度开展，通过对比分析不同季度的自然资源经济数据，深入挖掘自然资源运行态势中的问题和矛盾，为制定更加科学、合理的自然资源管理政策提供依据。自然资源经济形势分析要选择能够及时反映自然资源管理态势的指标，本文通过长期的跟踪研究，从安全、市场、民生三个视角选择了12 个能够及时更新的基础指标及复合指标，初步构建了自然资源经济形势分析指标体系（表1），通过长短结合的方法对指标进行分析，以期不断强化自然资源工作与宏观经济政策协同性，为管理提供参考。
2024 年上半年自然资源经济形势分析
以国家统计局、自然资源部、隆众资讯、中指云数据库、万得信息网等公开数据为基础，对自然资源经济形势分析指标体系中的相关指标，按长短结合分析方法，从安全、市场、民生三个视角对2024 年上半年自然资源经济形势进行了分析研判。
2.1 安全视角
2.1.1 耕地保有量与粮食安全
耕地保有量是影响粮食作物播种面积、粮食产量的关键因素。粮食安全是“国之大者”，确保18 亿亩耕地保有量，以及重要农产品特别是粮食平时产得出、供得足，极端情况下顶得上、靠得住，是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。
1）批准建设用地占用耕地面积呈下降趋势，有利于稳定粮食种植面积。从耕地保有量变化情况看，我国耕地和永久基本农田面积分别保持在18.65 亿亩和15.46 亿亩以上，达到了《全国国土空间规划纲要（2021—2035 年）》确定的耕地保护目标。同时，近二十年来批准建设用地占用耕地面积比例整体呈下降趋势，由2000 年的56.5%降至2023 年的27.8%。
2）粮食综合生产能力稳步提高，有利于让中国人的饭碗里主要装中国粮。种植面积是影响农作物产量的关键因素。2023 年，我国粮食作物种植面积11 897 万hm2（17.8 亿 亩），比2022 年 增 加64 万hm2（955 万亩），增长0.5%。华东地区是我国谷物主要播种区，占全国谷物播种面积的35.1%；西南地区是薯类主要播种区，占全国薯类播种面积的43.4%；东北地区是豆类主要播种区，占全国豆类播种面积的45.5%。当前我国耕地资源分布不均，经济发达地区和人口密集程度高的地区耕地资源较为紧张，耕地、人口、经济发展格局之间存在地理错配。在粮食产量 方 面，2023 年，我 国 粮 食 总 产 量 为6.95 亿t，较2022 年增长1.3%，较2000 年增长50.4%。近二十年我国稻谷、小麦、玉米、大豆和薯类的单产水平均呈上升趋势。
3）粮食进口规模不断扩大，总体供需仍处在紧平衡状态。农产品贸易是国际贸易的重要部分。2024 年1—4 月，我国农产品进口额为5 087.84 亿元，同比下降2.0%；出口额为2 224.32 亿元，同比增长3.5%。2024 年1—4 月，我国粮食进口量为5 302 万t，同比增长4.3%，粮食出口量为61 万t，同比下降35.7%。2023 年，我国粮食对外依存度总体为18.6%，其中，小麦对外依存度为8.0%，玉米对外依存度为8.6%，大豆对外依存度为82.7%。2010 年，我国首次取代加拿大成为美国农产品的最大出口市场。2017 年，我国首次超过美国成为全球农产品最大进口国。我国粮食品种结构矛盾仍然突出，粮食年度进口规模自2015 年以来连续九年保持在1 亿t 以上的水平，总体供需仍然处在紧平衡的状态。
2.1.2 重要矿产品生产与供给保障能力
重要矿产品生产与供给保障能力是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题。保障经济社会发展所需的能源资源持续、可靠和有效供给，对于国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。
1）生产保持高位运行，市场供需衔接总体平稳。煤炭开采行业是能源供应的基础，也是关联多个产业链的关键环节。2024 年1—4 月，我国原煤产量14.8 亿t，同比减少3.5%。在山西省、内蒙古自治区、陕西省、新疆维吾尔自治区四大煤炭主产区中，山西省减产超7 500 万t，并且退居总产量全国第二位，其余三大产区产量则均保持增长。全国煤炭生产总体保持高位运行，煤电在能源供应中发挥了重要的“兜底”作用。作为重要基础性产业的水泥行业继续呈现需求不振、产能整体缩减、利润下滑的状态。尽管2024 年1—4 月我国水泥产量同比下降10.3%，但作为世界上最大的水泥生产国和消费国，我国水泥产量连续38 年居世界第一位，依然在水泥行业处于领先地位。原油、天然气、铁矿石、磷矿石、精炼铜、电解铝、平板玻璃、锂离子电池产量均同比增加，生产呈平稳增长态势（表2）。
2）能源和金属进口量显著增长，企业进口需求增加。在对外贸易中，2024 年1—4 月月度进出口整体呈现平稳态势，资源类大宗商品进口量显著提高。原油进口量达到1.82 亿t，同比激增16.8%；原煤进口量为1.61 亿t，同比增长12.6%；天然气进口量为598.95 亿m3（合4 300 万t），同比增长20.9%。铁矿石、铜矿、锂矿等其他商品进口量同比也呈增长态势（表3）。这反映了地缘政治冲突加剧形势下企业增加原料储备的市场需求。
表3 2024 年1—4 月我国重要矿产品进口情况
2.2 市场视角
2.2.1 土地供应与土地出让成交价款
建设用地是20 世纪90 年代末期以来地方政府推动经济发展的最重要工具，是中国发展模式的核心。建设用地供应在促进经济社会发展中具有重要的导向作用。
1）建设用地供应规模同比下降，生产性用地需求收缩的趋势尚未得到有效扭转。2024 年1—5 月，全国国有建设用地供应总量18.63 亿hm2，同比下降30.8%，延续2023 年末的下行趋势。其中，工业用地、房地产用地、其他用地供应同比分别下降了25.1%、27.4%和32.3%，各类生产性用地需求仍然偏弱。一线城市住宅用地供应面积同比减少近50%，房地产市场仍处于调整过程中。
2）土地出让收入大幅下滑，地方财政收支平衡压力仍存。土地出让收入是地方政府性基金的主要部分，能够起到补充地方一般公共预算收支缺口的作用。2024 年1—5 月，全国建设用地出让成交面积和价款分别为7.64 万hm2 和1.19 万亿元，同比分别下降25.9% 和30.4%。国有建设用地出让价款与地方一般公共预算收入之比，2020 年为80.3%，2024年1—5 月降至23.7%。土地出让收入下降对经济稳增长形成掣肘。
2.2.2 矿产品价格
价格是对市场供求关系的直接反映。价格波动释放出经济运行变化情况的信号。地缘政治竞争、资本博弈和发达经济体货币政策等多重因素都是主导矿产品市场行情的关键动力。
1）供给扰动增加，价格波动加剧。国际金融资本在多头和空头间的激烈博弈持续扰动矿产品市场，大宗商品价格波动呈现出有抑有扬的双向性。2024年1—5 月，铜等有色金属领涨市场，煤炭等延续价格下跌走势，大宗商品行情涨跌分化明显，产业链供应链风险仍然较大。铜价与制造业库存周期关系密切，代表着全球制造业景气度。受益于能源绿色转型，铜在新兴领域的应用需求增加，市场供求朝着偏紧方向发展。伦敦金属交易所期货铜价格呈现出振荡上涨态势，2024 年5 月突破9 000 美元/t 的关键位置，达到10 256.50 美元/t。
原油价格与工业生产、服务业需求密切相关，代表着服务业景气度。美国WTI 原油现货价格高位震荡，2024 年5 月达到77.72 美元/桶，比2023 年初的价格约高1 美元/桶。铁矿石市场弱稳运行，价格维持震荡走势。品位为62% 的铁矿石到岸价，2024 年5月为120.55 美元/t，比2023 年初的价格约高3 美元/t。
2）煤炭、天然气、锂矿供应逐渐宽松，价格震荡下行。国内煤炭价格调控机制基于供需衔接、储备吞吐、进出口调节、运输协调等措施建立。在进口煤炭增加及国内增产保供政策推动下，2024 年1—5月国内煤价明显下降。秦皇岛港动力煤（5 500 大卡）平仓价5 月为886 元/t，比2023 年1 月1 日的1 168.50 元/t下降了24.2%。国内天然气价格由井口价、净化费和管道输送费三部分组成，价格浮动机制与上海石油天然气交易中心发布的中国LNG 综合进口到岸价格指数相关联。2024 年1—5 月，国内液化天然气出厂价格从2023 年的7 280 元/t 回落至4 357 元/t，下降了40.2%。碳酸锂国内贸易以“锁量不锁价”的松散型贸易为主导，“定量定价”的长单期货仅占一成左右，价格波动幅度较大。2024 年1—5 月，纯度99.5%的国产电池级碳酸锂价格从2023 年的50.97 万元/t 下降到10.62 万元/t，降幅达79.2%。
2.3 民生视角
2.3.1 住宅用地保障
让全体人民住有所居、居有所安，是世界各国政府面临的重要民生问题。稳定合理增加住宅用地供应，提升居住品质，是维护人民群众居住权益的重要内容。
1）住宅用地供应面积延续下行趋势。住宅与居住需求矛盾主要集中在大城市，特别是一线城市、二线城市，既存在供应过剩的问题，也存在结构性短缺的问题。2024 年1—5 月，全国住宅用地供应面积为10 957.15 hm2，同比下降32.2%。分城市看，“中指300 城”住宅用地供应面积同比下降32.3%，其中，一线城市、二线城市、三四线城市同比分别下降17.2%、34.1%、28.1%（表4）。与以往“征新地、建新房、开新区”开发模式不同，在城市更新行动推动下，存量盘活成为当下解决城市住宅用地问题的主要路径。
2）保障性住房供地量在住宅用地中的占比有所提升。2024 年1—5 月，保障性住房用地供应面积3 169.93 hm2，同比下降28.0%，占住宅用地供应面积的28.9%。2023 年，保障性住房用地供应面积1.42万hm2，占住宅用地供应面积的22.0%。
2.3.2 地质灾害防治
地质灾害直接威胁到人民生命和财产安全，是可持续发展进程中要应对的自然风险挑战。地质灾害防治工作，是纳入到国民经济和社会发展计划的一项重点工作。重大灾情下的救灾应急响应和恢复重建，需要靠国家“兜底”保障基本民生。
1）2024 年以来地质灾害灾情总体偏重。2019—2023 年，我国发生地质灾害数量总体呈现波动下降趋势。2020—2021 年，由于政府及社会公众全力抗击新冠肺炎疫情，因灾死亡失踪人数大幅降低，但由地质灾害造成的直接经济损失则相比往年较高。2023 年每亿人因灾死亡失踪5.25 人，相比2019 年下降67.0%（表5）。
2）地质灾害防治成效显著。风险早期识别和预报预警是成功避险的关键。2019—2023 年间地质灾害防治成效显著。由表5 可知，2023 年成功避让地质灾害427 起，涉及可能伤亡人员5 249 人，避免直接经济损失50 496.20 万元。
存在问题及对策建议
3.1 耕地保护形势总体态势较好，耕地质量和耕地格局还需进一步优化
当前我国耕地保护形势总体态势较好，但耕地质量和耕地格局还有进一步优化的空间。为此要守牢耕地和永久基本农田保护红线，保障粮食安全，进一步加强南方经济作物和粮食主产区，以及黑土粮仓东北地区酸化耕地治理，全力提升耕地质量。优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成旱涝保收、高产稳产的现代化良田，强化数量质量共同保护。有序恢复南方部分省份流失的优质耕地，持续优化耕地南北空间格局。积极开发各类非传统耕地资源，抓好盐碱地综合改造利用，加强耕地配套基础设施建设，推动批量增加耕地。
3.2 矿产品生产较为平稳，重要矿产品对外依存度较高，资源安全保障能力存在短板
2024 年上半年，我国矿产品生产较为平稳，重要矿产品对外依存度较高，资源安全保障能力存在短板。因此，下一步要推动重要矿产增储上产。加强找矿新区域、新层系、新领域地质调查研究，提升重点成矿区带、重点区段、重点矿区（外围和深部）成矿规律的认识水平。鼓励地勘单位和矿山企业提供勘查区块建议，遴选出一批有望增储大宗紧缺和新能源矿产的找矿靶区，扩大勘查区块来源。实行适度宽松的找矿政策，加大矿业权有效投放，谋划一批增储上产重大项目。加快已探明储量矿区转采投产，尽快释放产能，巩固资源接续基地建设。
3.3 房地产市场态势下行，民生保障存在结构性矛盾
房地产市场态势下行，民生保障存在结构性矛盾。为此，自然资源系统要优化住宅用地供应结构。对于房源库存规模大、去化周期长的城市，严格控制新增商品住宅用地出让。对于尚未开发或已开工未竣工的存量建设用地，支持地方政府在不增加隐性债务风险的情况下，量力而行，酌情以收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式妥善处置盘活，用于保障性住房和公共配套服务设施建设。对于已纳入保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设等“三大工程”项目涉及的住宅用地，按照产城融合、职住平衡原则，合理增加城市核心区域、交通便利公共设施齐全区域住宅用地供应，防止因位置偏远、交通不便等造成房源再度空置。
3.4 地质灾害整体偏重，防灾减灾形势严峻
地质灾害整体偏重，防灾减灾形势不容乐观。自然资源系统要强化地质灾害防治工作。抓好重要城镇、基础设施、高中易发区地质灾害隐患识别，提高灾情预测精准度，提升预报预警服务能力。做好灾害应急准备、物资保障和技术支撑，提升防灾减灾救灾现代化水平，确保应急处置及时高效。
第一作者简介
吴初国：男，汉族，湖北黄冈人，研究员，主要从事自然资源统计及形势分析研究工作。单位：自然资源部信息中心。
通讯作者简介
李政：男，汉族，山西大同人，研究员，主要从事矿产资源统计及形势分析研究工作。单位：自然资源部信息中心。
引用格式
吴初国，王楠，苏宇，等.基于安全、市场、民生视角的我国自然资源经济形势分析[J].中国矿业，2024，33（7）：9-15.
WU Chuguo，WANG Nan，SU Yu，et al.
Analysis of natural resources economic situation in China from the perspectives of security, market, and people’s livelihood[J].China Mining Magazine，2024，33（7）：9-15.
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