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人与自然和谐共生的中国式现代化，是我们共同的梦想。圆梦路上，“多规合一”改革不断深化，擘画国土空间开发保护新蓝图。习近平总书记站在战略和全局高度就国土空间规划提出一系列新思想、新观点、新论断，为“多规合一”改革、建立国土空间规划体系并监督实施提供了根本遵循。2024年是全面深化改革又一个重要年份。这一年，“多规合一”改革蹄疾步稳，以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度基本形成，为经济运行总体平稳、稳中有进筑牢空间基础。中流击水，奋楫者进。自然资源部门将“多规合一”改革融入“两统一”核心职责全链条，通过空间格局优化和治理，全面提高城乡规划建设、治理、融合水平，持续塑造新动能新优势，为经济社会可持续发展提供重要支撑。习近平总书记指出：“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”随着我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》持续深化落实，自然资源部门推动各级各类国土空间规划编制实施，落实国家重大战略，引导国土空间布局更加有序。这一年，各级国土空间总体规划编制报批提速，区域（流域）国土空间规划编制报批取得突破性进展，专项规划、详细规划管理日臻完善。从总体规划来看，在2017年北京、上海总体规划批复实施的基础上，目前所有省级国土空间规划审查报批全部完成。由国务院批复的城市中，南京、广州、深圳、成都、沈阳、杭州等20多个城市获批。约85%的市县级国土空间总体规划批准实施。完善实施区域协调发展战略机制，是健全宏观经济治理体系的重要内容。区域（流域）国土空间规划统筹区域空间开发保护格局，在区域协调发展中起着重要的引领和约束作用。自然资源部牵头编制的首个区域（流域）国土空间规划——《长江经济带—长江流域国土空间规划（2021—2035年）》，2024年2月经国务院正式批复实施，其创新性地以“答题式”的规划方法，围绕党中央、国务院关注的重大问题，提出当前和今后一个时期长江经济带和长江流域国土空间开发保护活动的空间指引。黄河流域、京津冀、成渝地区双城经济圈等区域（流域）国土空间规划编制完成，正在抓紧报批。长三角、中部地区等区域（流域）国土空间规划正加快推进。习近平总书记强调：“要健全不可移动文物保护机制，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。”自然资源部组织开展天津、武汉、昆明等城市的历史文化名城保护规划审查，同时，指导山西、湖南、云南、甘肃等省份自然资源厅，开展文化遗产与自然遗产整体保护和系统活化利用试点工作，推动文化与自然遗产整体性、系统性保护。在城市更新工作中，自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，指导各地因地制宜探索创新支持城市更新的规划方法和土地政策，以适应城市高质量发展的需要。针对城市更新特点，各地改进国土空间规划方法，完善区域规划统筹、土地混合开发、空间复合利用、激活空间流量、维护资源权益等方面的支撑保障政策工具，推动各地开展了丰富多彩的实践活动。例如，成都在“中车·共享城”项目中以工业文化为核心自主更新，将部分工业用地转化为住宅用地、商业服务业设施用地和混合用地；上海在苏河湾万象天地的更新中，探索将公园绿地地下开发地块和经营性地块组合出让；深圳实施城中村历史保护和风貌整治方案，推进南头古城保护利用项目......为了让社会各界更加全面深入地了解城市规划和土地政策融合创新的改革实践，自然资源部组织编撰了《生态文明时代城市规划与土地政策融合创新》案例集，收录了部分地区的典型经验，并在2024年全国生态日主场活动上发布。2024年，自然资源部相继发布《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，针对“三大工程”等当前城市建设关键环节，在健全规划编制管理、配套土地管理支持政策等方面给出指引。在村庄规划工作中，自然资源部与中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，指导各地学习运用“千万工程”经验，提高村庄规划编制质量和实效；组织召开全国村庄规划现场会，促进地方交流学习、总结推广经验；印发《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》，进一步纠正村庄规划编制工作中存在的问题；推行乡村地区“通则式”规划技术管理规定，更好引领宜居宜业和美乡村建设、推进乡村全面振兴。![]()
深中通道跨海大桥。广东省自然资源厅供图
作为促进区域国土空间格局优化的重要制度性工具，主体功能区规划如今已融入国土空间规划体系，发挥着不可或缺的作用。“要完善国土空间规划，落实好主体功能区战略。”习近平总书记强调，“推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局。”2024年政府工作报告提出，提高区域协调发展水平，充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局。牢记习近平总书记的殷殷嘱托，自然资源部门在国土空间规划中统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，优化农业、生态、城镇等功能空间，形成承载多种功能、优势互补、区域协同的主体功能综合布局，奠定了安全发展的空间基础。自然资源部门深入实施主体功能区战略，着力健全主体功能区制度体系并完善配套政策。随着各级各类国土空间规划落地，各地分类精准施策，加强主体功能综合布局，推动主体功能区战略逐级传导落地，在规划实践中推动解决一直以来区域开发过程中的综合考量不够、功能单一化等问题。新疆在农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区的基础上，叠加确定能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区等特殊功能区，分类精准施策，建立差异化管控和实施传导机制。江西建立了“县级主体功能区优化—乡镇主体功能区细化—规划分区—规划用地分类”的传导体系。其中，在详细规划层面，强化村庄分类与乡镇主体功能区定位衔接；在专项规划中，根据县级主体功能区定位，选择性地开展保护类或发展类专项规划编制。天津制定配套政策推动不同分区差异化发展，在城市化地区实行差异化新增建设用地供应，实施开发强度管控，引导建设用地资源相对集中和超载人口疏解转移；在重点生态功能区提高生态产品供给能力，科学控制开发强度和城乡建设用地增量；在农产品主产区鼓励发展特色农产品，稳定现有小站稻、台头西瓜、茶淀葡萄、大港冬枣等特色农产品空间布局，建立以农产品产出等为重点的绩效考核制度。自然资源部指导各地完善主体功能区制度，聚焦主体功能区战略和制度着手推动顶层设计，并就近期重点空间、重点行动，编制全国主体功能区优化实施方案。同时，结合地方实践反馈，优化“三区三线”管控规则，研究制定城镇开发边界管理办法，以完善城镇开发边界调整及边界外城镇建设用地的管理规则。当前，一个要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，在国土空间规划实施中渐趋成型，成为经济高质量发展的有力支撑。![]()
湖南洪江以规划为引领促进乡村生产生活生态融合，图为该市太平乡补顺村。杨锡建 摄习近平总书记强调：“把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”国土空间规划全面进入实施监督阶段，自然资源部门建立健全规划实施监督体系，强化规划编制、审批、实施、监督的全生命周期管理，确保国土空间规划在各类开发保护活动中发挥底线约束作用，切实引领推动高质量发展。国土空间治理数智化转型，是提升国土空间规划实施监督能力的重要抓手。自然资源部门建设的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称规划“一张图”系统），可支撑国土调查、规划、用途管制和规划许可、土地供应、确权登记、执法督察全过程在统一的平台上在线管理。历经4年耕耘，覆盖“五级三类”国土空间规划的统一数据规范体系得以建立，全国规划“一张图”逐步形成。在此基础上，自然资源部门按照“增量业务全部在线、存量业务逐步上线”的原则，逐级完善规划“一张图”系统的功能及政策要求。城镇开发边界调整、申请国家计划等在线管理功能目前已投入使用。值得一提的是，我国在2024年3月首次形成683个设市城市的城区范围确定成果，由此建立起我国城市化标准统计区，首次实现城市城区范围的空间化、定量化和精准化，成果数据作为国土空间规划管理底图，应用到多个领域。全国重点城市国土空间规划体检评估定期开展。自然资源部总结“一年一体检、五年一评估”的经验成果，着手修订《国土空间规划城市体检评估规程》。作为智慧规划的基础设施，CSPON（国土空间规划实施监测网络）在1个区域、16个省份、29个城市、1个区（县）试点以来，自然资源部针对重点任务组织联合攻关，加强组织协调和交流推广，就阶段性成果定期举办视频交流活动。在 CSPON试点工作中，重庆综合运用手机信令数据、城市交通流数据、遥感影像数据，结合重庆山高坡陡、地块零碎的特点，构建了人口指标、交通步行可达性、丘陵山区耕地“非农化”“非粮化”监测模型，并应用于人地关系分析、交通专项规划、耕地保护目标落实等工作。武汉从国土空间运行实时感知、国土空间规划主动优化、规划实施的联动响应三个维度，建立“感知—规划—决策”的规划实施全周期工作闭环，以安全韧性、创新引领、集约绿色、品质宜居为重点，研发完成商办去库存、公共服务设施承载力、排水防涝、自然资源资产配置、“双碳”空间计算等20多个监测模型，部分成果在规划管理中投入使用。宁波在城市层面探索了国土空间规划从智慧编审、底线高质量守护到动态化监测监督的全周期业务、技术网络建设：初步建成“地上地下、陆域海域、室内室外”一体化的数字孪生空间底座，以支撑构建国土空间信息模型（TIM）；在规划编制端、实施监测端分别形成一系列工具，应用于自然资源和国土空间规划业务链条的各个环节。城市是经济发展的中心。我们看到，以城市为主的国土空间治理数智化转型，运用数字工具提升空间治理的效率与质量，助力城市发展由外延扩展式向内涵提升式转变。![]()
重庆以小而美的“口袋公园”扮靓城市微空间。图为重庆万盛经开区孝子河岸“口袋公园”。曹永龙 摄习近平总书记强调：“编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。”自然资源部笃行不怠，持续推进国土空间规划法规政策体系完善；加快推动国土空间规划法立法进程，为“多规合一”改革提供法律保障；参与生态环境法典编纂，将国土空间规划改革核心成果纳入法典；配合国家发展规划法、交通运输法、民用航空法、国家公园法、古树名木保护条例等法律法规制定，做好与国土空间规划的衔接，目前有22部法律明确体现国土空间规划管控要求。这一年，首部省级国土空间规划条例《浙江省国土空间规划条例》于9月印发，2025年1月1日起施行。该条例维护了国土空间规划权威地位，规定国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划，建立统一的国土空间规划体系。为了回应人民群众对美好生活的追求向往，该条例还确立了国土空间设计的法律地位，加强景观风貌的规划设计和控制引导，以国土空间精细化管理提升城乡景观风貌品质。此后，《宁夏回族自治区国土空间规划条例》《海南自由贸易港国土空间规划条例》先后审议通过，同样是明年1月1日起施行。同时，自然资源部强化标准供给，完善国土空间规划标准体系建设，推进国土空间规划急需标准发布。截至2024年，上一轮国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划所列标准项目，共出台2项国家标准和12项行业标准，剩余均进入报审或征求意见阶段。10月，自然资源部联合国家标准化管理委员会印发《国土空间规划标准体系建设三年行动计划（2025—2027年）》，共提出33项标准制定计划，目前其中24项标准已开展编制。回望来时路，从规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系到技术标准体系，国土空间规划四个子体系建立健全的过程，也是规划行业凝心聚力、融合发展的过程。这一年，规划资质管理取得重大进展。《城乡规划编制单位资质管理办法》年初印发，明确城乡规划（国土空间规划）编制单位资质的有关要求。《注册城乡规划师职业资格制度规定》《注册城乡规划师职业资格考试实施办法》9月印发，在报考条件、工作内容、执业范围等方面，将注册城乡规划师制度与国土空间规划体系建设有机融合。经过层层遴选，由46个创新团队、47位领军人才、100位青年科技人才组成的国土空间规划领域部级高层次人才队伍初步建立，为“多规合一”改革注入源源不断的新动能。![]()
2024年国土空间规划年会现场。杭州市规划和自然资源局供图
“天以新为运，人以新为生”。党的二十届三中全会构建了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的“四梁八柱”，绘就了气势恢宏而又清晰具体的改革画卷。在新的历史起点上，自然资源部门将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，进一步全面深化“多规合一”改革，持续培育国土空间规划保障高质量发展的新优势、新动能。
来源：“自然资源部”微信公众号
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