首页时事民生政务教育文化科技财富体娱健康情感

旅行百科职场楼市企业乐活学术汽车时尚创业美食幽默美体文摘

PPP新机制如何重塑公路建设未来？

百科 2024-12-13 17:51 北京

点击图片进入小程序即可订阅

再谈PPP

从目前的情况来看，PPP新机制已经对公路在建设、管理、运营、养护等全生命周期内的投融资活动产生实质影响。

2023年11月至今，中华人民共和国国家发展和改革委员会等单位发布一系列政策，构建PPP新机制。从公路事业及产业发展角度来看，当前公路正面临新建需求逐步减少、投资成本升高、存量债务难以化解等问题。

改革新要求

从2023年3月开始，党中央及国务院有关部门在摸底总结政府和社会资本合作机制相关项目的基础上，妥善处理了一部分存量项目。在国办115号文发布的同一时期，国务院办公厅密发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号，以下简称“国办47号文”），进一步监管12个政府债务压力较大省份的政府投资行为。

2024年3月至6月，国家发展改革委先后印发了《基础设施公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第17号）、《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，并于4月向全社会发布了“政府和社会资本合作项目信息系统”。

▲特许经营来源于对英语单词“Franchise”的翻译，原意是“特别的权利”，后来被赋予“授权经营”“许可经营”的含义。黄茅海跨海通道管理中心供图

为了便于各方理解政策，作为国家发展改革委政策研究机构的清华大学投融资政策研究中心，在其网站上开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

以上政策文件、管理体系及问题解答形成了基础设施和公用事业项目政府和社会资本合作投资管理的“新机制”。这些政策在规范政府和社会资本合作行为的基础上，严格防范地方政府债务压力过大，强化项目投资管理，特别是严格规范国办47号文所提及重点省份的项目前期工作论证及批准监管等环节。

聚焦使用者付费

PPP新机制要求政府和社会资本合作项目聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。因此，基于政府付费、可行性缺口补助的合作方式不再被允许。此外，所有的政府和社会资本合作必须采用特许经营的模式，须符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求。

收费公路特许经营 问答专栏对于“地方本级国有企业是否可采取特许经营模式以外的其他方式，参与经营性收费公路建设项目”的问题给出明确回答：“特许经营模式是经营性公路项目建设可采用的模式之一，但并不是唯一模式。所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者，并不意味着必须采用特许经营模式。如果地方本级国有企业通过招标投标方式成为特许经营模式以外其他模式经营性公路建设项目的投资者，可依法依规采取相应方式参与项目建设。”

从上述回答看，PPP新机制并不要求所有收费公路都采取特许经营的模式。综合前面的问题解答，在现有制度体系下，未来收费公路很可能形成三类管理模式，分别是政府还贷收费公路、特许经营收费公路和其他经营性收费公路。

改扩建项目特许经营 国家发展改革委相关负责人在问答中明确，对于改扩建项目，如果该项目此前为政府和社会资本合作项目，需按照PPP新机制要求，参考原PPP合同或原特许经营协议约定，重新履行公开招标等公开竞争方式选择特许经营者。PPP新机制明确，特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。

如果原特许经营者为地方本级国有企业，并且仍考虑由地方本级国有企业作为特许经营者实施改扩建，这种情况不符合PPP新机制的要求。可考虑协商终止原PPP合同和特许经营协议，调整项目投资建设运营模式，改用其他方式继续实施。这里所指的其他方式，仍需是前述三种之一。

吸引社会资本

优先选择民营企业参与PPP新机制明确了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，将项目分成3类。第1类是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；第2类是关系国计民生、公共属性较强的项目，要求民营企业股权占比原则上不低于35%；第3类是指少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

高速公路项目关系国计民生、公共属性强，并且涉及国家安全等问题，因而可能在第2类和第3类之间选择。由于高速公路项目投资额大、技术难度复杂，民营企业参与的可行性较低，各级政府更愿意将高速公路项目归为第3类。

限制本级国有企业 《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》明确，除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

▲荣乌高速公路威海至烟海高速段。山东高速半岛投资有限公司供图

其他严格管理内容

公平选择特许经营者 PPP新机制要求，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构负责编制特许经营方案并选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者。PPP新机制提出特许经营期限原则上不超过40年，但投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

建立常态化信息披露机制 项目实施机构应及时将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。

发展新趋势

随着经济发展进入“新常态”，高速公路发展形势也发生重大转变。新建需求逐步减缓、建设成本提高、项目吸引力减弱等情况将在未来较大程度上影响行业走向。

高速公路新建需求逐渐减缓

根据2022年7月经国务院批准并发布的《国家公路网规划》中相关数据，至规划期2035年，远景展望到21世纪中叶，国家公路网总规模约46.1万公里，由国家高速公路网和普通国道网组成，其中国家高速公路约16.2万公里（含远景展望线约0.8万公里），普通国道约29.9万公里。

交通运输部近期发布的《2023年交通运输行业发展统计公报》显示，截至2023年末，全国国道里程38.40万公里，省道里程40.41万公里。在高速公路里程的18.36万公里中，国家高速公路里程占12.23万公里。统计数据表明，国道总里程、国家高速公路和普通国道里程相对于规划（不包括展望线）的完成率分别达到84.77%、79.42%和87.53%。如果考虑在建还未纳入统计的项目，完成率还会有一定提高。未来建设需求逐渐降低将成为行业发展趋势。

建设成本提高影响投资意愿

建设成本大幅提高按照交通运输部对外发布的历年《全国收费公路统计公报》（该统计公报从2011年五部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》开始，最近的一期是2022年发布的2021年数据），2011年当年全国高速公路的单位造价为每公里3000万元，到2021年，增长幅度在5倍左右。显然，单位里程造价有着明显的快速提高趋势，且这一趋势并没有减缓的势头。

高速公路建设成本上涨是由多种因素综合作用的结果，这些因素包括人工成本、建材价格、机械台班成本和征地成本等。

单位里程收入水平小幅提升 数据显示，2011年全国高速公路的单位里程收入为337万元，到2021年为386万元，虽然总体略有上升，但增长幅度非常小。

在惠民政策导向及社会舆论的引导下，政府长期以来坚持稳定的高速公路收费标准，旨在实现社会效益和经济效益的平衡。多年来，收费标准基本保持稳定。相关数据表明，全国范围内的收费标准自2000年以后几乎没有发生系统性的变化。从国家的整体政策导向来看，调整提高高速公路收费标准的难度非常大。在收费公路里程不断提高，收费标准却没有显著提高的情况下，通行费收入能够保持增长，表明高速公路承担的运输需求仍在一定程度上保持上升态势。

项目对投资主体的吸引力减弱 2021年高速公路单位里程造价相比2011年上涨了5倍左右。

部分东部区域的项目，甚至是以往高速公路项目的十多倍，而每年每公里的通行费收入却维持在350万元至400万元之间。多数新建高速公路的通行费收入，在扣除贷款利息后，只剩下少量资金，接着在支付完日常养护和管理费后形成收支缺口，贷款本金难以偿还，更难以补偿投资的资本金。

总体而言，在收费高速公路造价不断攀升但收费标准基本保持不变的背景下，新增投资收益难以保障、收支整体难以平衡，投资主体的投资意愿自然会减弱。

全国高速公路收支缺口巨大且呈发散趋势

根据全国收费公路统计公报，2021年，全国已经建成运营的收费高速公路通行费收入为6232亿元，仅相当于高速公路贷款余额61322亿元的10%。当年包括还本付息、养护成本、运营成本及税费等在内的总支出约为12279亿元，收支缺口达到6047亿元。

从趋势上看，2011年全国收费公路基本能够实现收支平衡但略有缺口。此后随着高速公路里程快速增加，收支缺口呈现加速扩大的趋势，到2021年收支缺口超过了6000亿元，而且呈现发散趋势。

从细节上看，2021年偿还利息支出3245亿元，偿还本金6864亿元，还本付息支出达到10109亿元，占总支出比例超过82%，债务负担极其沉重。收入对当年利息的覆盖率约为1.92倍。

从以上数据看，全国高速公路的通行费收入不仅无法获得投资收益、维持现金的收支平衡，甚至很难满足还本付息的要求。数据分析的结果表明，在大多数情况下，高速公路需要通过新项目的滚动发展，采用借新还旧的方式维持资金的收支。

行业发展环境改变

除了投融资政策以外，由于新能源汽车的快速发展，国家对新能源车辆的购置税优惠政策已经造成车辆购置税资金减收的趋势，未来车购税资金作为交通建设的专项资金属性将产生变化，或直接影响公路建设项目的资金来源。

新能源车保有量的提高将影响成品油消费税（燃油税）的征收额。按照《国务院关于实施成品油价格和税费改革通知》（国发〔2008〕37号）的精神，“新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加……全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。新增税收收入按以下顺序分配：一是替代公路养路费等六项收费的支出……”如果燃油税征收额降低，是否会影响交通行业资金，还有待观察。

▲2004年，原建设部以部令方式发布的《市政公用事业特许经营管理办法》是最早用到“特许经营”的文件。赵广亮摄

综上所述，交通行业投融资的政策环境产生了重大变化，需要重新审视未来的发展方式和方向。但《收费公路管理条例》的修订工作历经十多年还没有完成，即将到期的收费公路、需要改扩建的收费公路未来如何发展，资产债务如何管理，都成为当前亟待解决的问题。

机制新影响

由于收费公路领域是最早研究特许经营的领域之一，而公路的公益属性决定了收费公路投资必须有政府的决策作支撑，因此PPP新机制对收费公路的影响可以说是全面而广泛的。

新建收费公路需要通过建设期补助实现财务平衡

如前文所述，由于我国经济发展模式和行业发展的阶段特点，收费公路的建设成本逐年升高，而收费标准难以有效提高。在全国经济发展进入“新常态”的背景下，收费交通量难以支撑新建项目实现财务平衡。

以当前新建收费公路每公里投资1.5亿元匡算，即使资本金仅达到该数字的三分之一——5000万元，相应的贷款额也需要达到1亿元。若按当前的中长期贷款成本3.5%计，每公里高速公路每年的利息支出就达到350万元。与之相比较的是，2021年全国收费高速公路平均每公里通行费收入380万元。如果再考虑管理养护成本和还本需求，新建项目的收支很难达到平衡。

从投资者的角度看，按照新建四车道收费高速公路日均车流量上限5.5万辆次标准车型，收费标准为每公里0.5元，扣除节假日和绿通车免费后的有效收费率95%计，每年每公里的通行费收入约为950万元。如果考虑30年的管理、运营、养护费用，还本付息需求，以及折旧摊销等成本，难以实现盈利。

按照上述分析，收费公路采用PPP新机制应当“聚焦使用者付费”，大量项目都需要政府给予一定的支持才能符合实施条件。根据PPP新机制的要求，政府不能在运营期提供补助，因此政府的支持只能通过建设期补助或者配套资源共同开发才能实现。

高速公路的特许经营及投资主体将发生变化在最近二十年的高速公路大发展过程中，各地政府为了加强基础设施供给发展本地经济，均考虑将本地国有企业作为投资建设和管理本地高速公路的核心力量。部分省份还通过文件的形式，将省属企业定位为本省高速公路的投资业主。粗略估计，全国存量收费公路中，由各省份省属国有交通企业建设管理的超过八成，央企建设管理的约占一成以上，民营企业或者其他行业国企管理的不足一成。

PPP新机制对优先选择民营企业的要求和对本级政府所属国有企业的禁止条款，会改变多数省份收费公路的实施或投资主体。按照收费公路的发展现状，民营企业甚至央企都很难参与其中决策。为了落实规划发展交通行业，部分省份会将高速公路的实施主体责任下移，由地市级或者区县级政府主导，为省级交通企业投资项目提供条件。也有些地市级政府组建交通企业，承接省级主导的高速公路项目。在PPP新机制下，类似做法将会逐渐增多。

收费公路的到期和改扩建项目将成为难题

《收费公路管理条例》第十四条规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过20年；经营性公路收费期限最长不得超过30年。《收费公路管理条例》从2004年开始实施至今已经有20年，大量的收费公路项目面临着收费到期，一些重要路段因为车流量大出现改扩建的需求。这些项目按PPP新机制实施将面临一些问题。

通常来说，早期的项目基本是由省级政府主导，由省级交通企业投资建设和管理。项目到期时，涉及资产债务的确认和移交，如果方案制定不清晰则有可能涉及地方政府债务的问题。如果项目改扩建，则需要按PPP新机制要求重新招标，且本级国企的禁止条款要求实施主体或社会资本方也就是投资主体的变更。同时改扩建需要评估存量资产和权益，并制定实施方案。按照PPP新机制的精神，虽然同等条件下可优先选择原特许经营者，但如果通过招标改变了原运营主体，也会涉及资产债务的确认移交等一系列复杂工作。

针对以上问题，那些早期将国高网项目交由地市管理的省份作决策相对容易，而由省级主导实施，又由省属交通企业承担的项目，在实施改扩建项目时将面临着较为复杂的决策。

本文选自

《中国公路》杂志2024年第22期

原标题《再谈PPP | 新要求！新趋势！新影响！》

欲了解更多内容

请订阅《中国公路》杂志

↓↓↓

推荐阅读

文/中国公路学会投融资分会王利彬内蒙古自治区交通运输厅王天禹

责编：程子研

校对：马紫璇

审核：余大鹏陈露

如有侵权，请联系小编删除。

本文由《中国公路》杂志社数据与新媒体发展中心整理编辑，转载请在文章前注明转载于微信公众号“中国公路”。

商务合作：010-84990709

投稿邮箱：zggl_xmt@163.com

觉得文章精彩，点个 在看 吧！↓↓↓

中国公路

《中国公路》杂志社官方公众号。《中国公路》杂志是由中国科学技术协会和交通运输部管理、指导，由中国公路学会主办，面向全国公路交通行业的大型综合性半月刊。

最新文章

2025年全国交通运输工作会议召开

河南9条高速公路将建成通车！

片区化改革第一战！成渝公司公路运营管理一分公司揭牌成立

开播！纪录片《世界屋脊之路——川藏、青藏公路建成通车70周年》致敬人类筑路史上的伟大奇迹！

全长约218.9公里，湖南两条高速公路获批

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 全国首创！超大直径硬岩竖向掘进机“首创号”在天山胜利隧道成功始发

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 新疆那巴高速公路发展有限责任公司党群工作部

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 中国铁建大桥局集团有限公司中卫下河沿黄河公路大桥项目经理部

430亿元！湖北一高速改扩建工程中标信息公布

“两路”精神育人园在重庆交通大学正式开园

一文读懂PPP机制下的政策挑战与行业应对策略

跑出“示范”加速度，山东交通运输未来十年规划来了

估算投资36.04亿元！江西首条特许经营高速公路项目开工

中国交建新增一位党委常委、副总经理

还有四天！公路项目宣传经验交流会与您不见不散！

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 中国基建又秀技！300米高空修建悬空施工桥！

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 章馨元

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 国道351夹金山隧道工程土建施工（TJ标段）项目经理部

111亿元！陕西两个高速公路项目中标信息公布

蜀道集团高速公路片区化改革再获新突破！成宜公司揭牌成立

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 四川首条西北出川大通道建成试通车！川青两省首次实现高速公路连接

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 江西省交通投资集团有限责任公司樟树至吉安高速公路改扩建工程建设项目办公室

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 中铁建宁夏高速公路有限公司

29亿元！河北一高速公路改扩建工程中标信息公布

这些高速项目年底建成通车！有你关心的那条路吗？

王伟已任山东交通学院党委书记

摄影月赛 | 为2024年的珍贵记忆投出您的一票！

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 桥之变

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 倪跃

首届“公路重点工程新闻宣传案例”巡展 | 保利长大工程有限公司黄茅海跨海通道T5合同段项目经理部

202亿元！12个标，广西一高速改扩建工程中标信息公布

高速公路有哪些融资主体？不同主体在ppp新机制中的作用是什么？一文带你读懂！

四川这个农村公路案例被写入国务院新闻办白皮书！

北京正西方向唯一高速公路大通道即将全线通车