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一文读懂PPP机制下的政策挑战与行业应对策略

百科 2024-12-20 18:14 北京

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再谈PPP

目前，我国公路事业已经发展到一个重要阶段，而收费公路政策体系也正处于需要调整和重构的时间节点。期待修订后的《收费公路管理条例》能够为行业发展带来新的契机。

在新的机制框架之下，各类融资主体继续沿用传统的运作模式显然是不合时宜的。然而，要构建一套适应新机制的资本运作模式需要有关各方齐心协力。同时，还要在探索适应新机制的基础上，寻找机制之外的机会。

融资主体面临重重挑战

在PPP新机制政策框架下，高速公路项目的融资主体面临多重挑战。

项目效益

国办115号文要求“关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%”，收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）即属于此类项目。但现实中，即便在长三角地区，目前大部分新建高速公路属于路网完善型项目，流量低、造价高，同时收费标准偏低、收费期短、通行费减免政策多等固有问题仍未解决，导致项目投资效益差，很难吸引民营资本参与。

以浙江省为例，“十四五”期间新建高速公路单公里造价已超过每公里3亿元，收益率普遍低于长期国债收益。而在党中央、国务院大力推动长三角一体化发展的背景下，从公众利益角度看，这些效益较差的高速公路仍有建设的必要，从而导致项目建设需求与投资者意愿错配。在PPP新机制实施前，地方国有企业通过区域统筹“以盈补亏”，尚能勉强承担新建项目投资。在PPP新机制实施后，地方国有企业原先持有的优质项目，面临收费到期后完全市场化竞争的压力，同时还要承担效益较差项目的“兜底”建设责任，或会加速债务风险累积。

▲2004年《收费公路管理条例》发布，明确了收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两种类型。自此，交通行业将经营性收费公路均理解为特许经营收费公路。图为嘉鱼长江大桥舒运平摄

政策制约

《收费公路条例》出台20年有余，目前已无法充分适应PPP新机制的要求。

收费标准 纵向看，我国高速公路收费标准数十年如一日，严重滞后于建设成本增加速度，甚至明显落后于通货膨胀率。横向看，要素价格更高的东部发达地区高速公路收费标准反而比中西部地区低，扭曲了市场机制。

例如，浙江省高速公路基础收费标准仅每车每公里0.4元，明显低于湖南、四川、陕西等中西部省份。高速公路收费标准偏低，一定程度上导致公路运输占比过高，运输结构失衡。在近年来大力推动运输结构调整的背景下，2023年我国公路货运量占比仍高达74%。

收费期限 PPP新机制将特许经营期限由30年延长至40年，但现行《收费公路管理条例》规定收费公路经营期最长不超过25年。而从当前全国收费公路投入产出水平看，25年收费期无法保证投资者获得一定收益，甚至还面临无法收回成本的窘境。

资金来源

在PPP新机制下，政府投资支持发生了变化——主要通过政府资本金注入或建设投资补助等形式，在项目建设期提供。

同时，不同的社会资本参与度也受到一定的限制，例如本级国有企业不得作为社会资本参与本级高速公路项目投资，一定程度上收窄了资金渠道。

体制机制重构

2004年《收费公路管理条例》出台以来，各省份结合各自的实际情况摸索出了一套行之有效的高速公路投资模式，并形成了与之匹配的组织机构。以浙江省为例，由省市公路部门负责工可、初步设计等前期研究，由投资人或各地高速公路建设指挥部负责施工图设计及建设，由投资人负责运营管理。PPP新机制实施后，理论上省市公路部门将转变为实施机构，负责编制特许经营方案，而前期研究应由特许经营者组织实施。

上述变化，无疑对现行的体制机制提出了新的要求。

风险控制问题

使用者付费模式下，社会投资者不能再寄希望于通过政府补贴、可行性缺口补助等方式弥补收益缺口。而高速公路经营期较长，通行费收入预测难度大，实际回报与预期收益可能存在较大差异，对投资风险的控制要求明显提高。

应对之策需要三方合力

为应对来自项目效益、政策制约、资金来源和体制机制重构等方面的挑战，政府、社会资本和金融机构都应该行动起来。

政府

完善体制机制 加快构建与PPP新机制相匹配的体制机制，尽快明确部分关键问题，包括原投资人在改扩建项目投资人选择时的优先问题、投资规模大建设难度高的收费公路认定标准问题等。

加强政策支持 对于收费公路来说，最重要的政策支持就是收费标准和收费期限。要加快推动《收费公路管理条例》修订，科学合理确定收费标准和收费期限。落实交通运输部要求，清理地方性通行费减免政策，稳定投资预期。

构建长期合作机制 建立长期稳定的合作关系，通过明确的合同条款和公平的风险分配机制，确保各方利益的均衡。合作机制的构建有助于风险共担和利益共享，从而增强项目的可持续性和吸引力。

提高项目透明度和监管 加强项目信息披露，确保所有利益相关者能够访问关键信息，同时增强监管机构的监督能力，通过建立和完善监管框架来确保项目的合规性和效率。

▲收费公路相关政策一直沿用的是“经营性收费公路”的概念。“特许经营”逐渐清晰并形成制度约束后，“特许经营收费公路”也相应受到了约束。舒运平摄

社会资本层面

优化融资结构 通过探索多元化融资渠道，例如发行基础设施债券、利用专项基金等，以及强化金融机构的支持作用，例如通过银行贷款或私人投资来增加资金来源，降低资金成本。

盘活存量资源 2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出通过基础设施（REITs）PPP等七种优化完善存量资产盘活方式。PPP新机制再次明确“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。目前，国内招商局公路网络科技控股股份有限公司、浙江沪杭甬高速公路股份有限公司等高速公路公司已探索了通过（REITs）回笼存量项目投资，未来可依托REITs平台，继续注入优质资产，加快资金回笼，从而更好地参与后续优质项目投资。

提升专业能力 在PPP新机制聚焦使用者付费的模式下，特许经营项目可实现的收益水平更多将取决于特许经营者的专业能力，这对参与特许经营的社会资本提出了更高要求。在竞争阶段，特许经营者需要对项目技术经济特点、项目需求和产出情况等开展深入了解和论证，全面研判拟参与项目的技术经济情况和风险，提出符合自身风险承担能力和意愿的竞争性报价。在建设阶段，特许经营者需要科学合理组织工程建设，平衡建设和运营两个环节的投入产出关系，控制工程投资和工期，按技术标准建成项目。在运营阶段，特许经营者需要不断优化管理，做好项目需求管理和生产组织，发掘项目价值潜力，并控制和节约运营成本等。

分类积极争取合作 以浙江省为例，民营企业实力强，市场经济参与主体活跃，为响应政策精神，可在收费公路附属设施如服务区经营等领域积极与民营企业合作，更好地发挥民企特长。

风险管理与缓解措施 实施有效的风险评估和管理策略，包括使用先进的风险评估工具和技术，以及制定应对风险的预案，确保在面临突发事件时能够迅速响应。

金融机构层面

提升金融服务能力 金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。通过提升金融服务能力，降低投资风险，提升项目收益，促进高速公路项目可持续发展，共享行业稳定发展的红利。

提供多元资金支持 除常规的项目贷外，加快推动保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为高速公路特许经营项目提供多元化资金支持，进一步降低融资成本。

强化风险管控能力 在PPP新机制背景下，金融机构也需要更深入地研究项目相关技术经济问题，并基于对特许经营者专业性的充分评估，判断项目的可融资性，制定贷款策略。

寻找机制之外的机会

可以说，PPP新机制对收费公路新建项目和存量项目的推进都产生了巨大的影响。《政府和社会资本合作新机制政策问答（二）》中明确提出，“基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。”按照这个解释，交通行业可以选择在《收费公路管理条例》修订的进程中探索新机制以外的解决方案。

▲交通运输是最早研究特许经营的行业之一。徐金星摄

研究政府还贷收费公路的政策环境

《收费公路管理条例》第十条明确，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，简称“政府还贷公路”。第十一条规定，建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。

虽然目前政府还贷路的名称、概念和政策依据还不太清晰，但在《收费公路管理条例》修订的背景下，以上内容将逐渐明确。未来新建公路采用原政府还贷路模式将仍然有一定可行性。

研究新机制外的经营性公路投融资模式

清华大学投融资研究中心在其设立的专栏中发布的《政府和社会资本合作新机制政策问答（八）》中提到，“《收费公路管理条例》规定，‘经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理’，这与国办115号文明确的‘通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者’，既不等同、也不冲突。”“如果地方本级国有企业通过招标投标方式成为特许经营模式以外其他模式经营性公路建设项目的投资者，可依法依规采取相应方式参与项目建设。”这个解答给收费公路从业人员带来了一些困惑，但同时也打开了一个新思路。

交通行业一直以来将经营性公路项目视同为特许经营项目，因此在特许经营政策逐渐清晰和具体后，一部分传统经营性公路项目的做法已不符合特许经营新机制的要求。因此，交通行业应当深入研究，提出符合收费公路行业本身的经营性公路政策，对于难以采用新机制建设的项目，可以用相应的方式实施。

切实做好债务风险防范工作

无论政策如何调整，收费公路建设任务逐渐减少、早期建设的收费公路到期的数量逐渐增多是行业发展的大趋势。而在这一趋势下，交通投资人更应关注债务风险的问题。

首先，随着建设项目的减少，一些收费公路收支缺口较大的省份，难以继续采用借新还旧的方式实现滚动发展，这种情况下行业需要借助外力才能缓解债务压力。

其次，即将到期的收费公路项目，无论是否还有债务余额，一旦停止收费都将加剧收费公路面临的债务问题。这也要求行业内提出合理的解决方案。

解决以上问题的着力点就是《收费公路管理条例》的修订工作。

本文选自

《中国公路》杂志2024年第22期

原标题《再谈PPP | 挑战！对策！看向机制外》

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文/浙江沪杭甬高速公路股份有限公司阮丽雅中国公路学会投融资分会王利彬中瑞均富咨询（北京）有限责任公司赵玉萍

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