反制裁正在成为涉外法治建设的重要内容。数字货币逐渐成为地缘政治博弈的工具和场域。加密货币具备一般等价物属性、去中心性和匿名性，已经成为制裁和反制裁的工具。数字货币在俄罗斯、委内瑞拉、伊朗、朝鲜等国的反制裁实践中已有运用。美国认为数字货币的使用具有威胁金融系统和美元体系的风险，主张对数字货币实施强监管。为了落实监管政策和强化制裁效果，美国对数字货币的使用采取了一系列措施以“反反制裁”。此外，美国也对我国数字人民币进行“预判”，采取禁止使用、加强监管、研发竞品、阻挠合作等措施，对数字人民币发展、使用与推广造成消极影响。我国应借鉴外国反制裁经验，通过涉外立法、替代研发、推动人民币国际化等手段，削弱负面影响，做好制裁应对。
作者：沈伟 苏可桢
来源：《世界社会科学》2024年第3期
引言
2021年，全国人大常委会工作报告提出，“要加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”。反制裁是涉外法治建设的重要方面。尽管数字货币（digital currency）还处于争论和研发阶段，但已经成为国家之间斗争和博弈的工具和场域。
当前全球范围内尚未就数字货币的概念与称谓达成一致意见，数字货币、虚拟货币（virtual currency）、加密货币（cryptocurrency）等概念混淆不清、交叉混用。根据七国集团（G7）设立之金融行动特别工作组（Financial Action Task Force）的报告，数字货币是最上位的概念，是货币的数字表现形式，可以区分为具有法定货币（fiat currency）地位的电子货币（e-money）与不具有该地位的虚拟货币，前者最为典型的是中央银行数字货币（central bank digital currency，CBDC）。根据开发者是否规定其具有可兑换性，虚拟货币又被区分为可兑换虚拟货币（convertible virtual currency）和不可兑换虚拟货币（non-convertible virtual currency），后者是中心化的（因为必然存在中心发行机构规定其具有不可兑换性）。而兑换虚拟货币则分为中心化虚拟货币（centralised virtual currency）和非中心化虚拟货币（non-centralised virtual currency），非中心化虚拟货币亦称为加密货币，指基于数学的、受密码学保护的、去中心化的可兑换虚拟货币。些概念之间的关系如图1所示。
相关市场规模体现了发展、研究和规制加密货币等数字货币的意义。2022年，全球加密货币市场规模达到20.19亿美元，预计在2028年扩大到40亿美元以上。加密货币即使被视为一种商品，也已经在许多交易场景中充当“一般等价物”的角色，金融工具色彩显著。
随着俄乌冲突升级，美欧对俄罗斯发动“毁灭性制裁”，对俄祭出号称“金融核弹”的极限金融制裁手段，包括决定将部分俄罗斯银行从环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，SWIFT）系统剔除，并将对俄罗斯中央银行动用国际储备实施限制措施，冻结俄罗斯存放在美欧的外汇储备。美国财政部随后宣布冻结俄央行在美资产，禁止美国人与俄罗斯的央行、国家财富基金和财政部进行交易。在传统金融领域之外，俄罗斯利用加密货币将资金转出俄罗斯，将卢布兑换成其他法定货币，或接收付款和进行购买，从而逃避制裁。包括加密货币和CBDC在内的数字货币已经成为制裁执法机构的关注对象。
对于数字货币与金融制裁之间的关系，国外研究大多以数字货币对制裁效果的影响作为研究视角。有研究认为，随着数字货币的出现和使用，国际制裁是重要受影响的政策领域，因为制裁的预期目标实现变得极其困难。美国研究者提出，导致这一结果的原因在于虚拟货币等数字货币在事实上不受监管，不同国家和法律管辖区的既有规范之间存在显著差异。此外，还有研究对监管机构追踪数字货币的能力表示担忧，因为数字货币在洗钱等非法行为中的大规模应用已经体现出了其绕过金融体系、正常从事交易的功能。伊朗学者指出，由于在数字货币技术中使用了分布式数据库，美国和欧盟实施经济集中控制、执行现有制裁措施的可行性降低了，伊朗当局和商业实体可以基于相关手段从事经济活动。此外还有学者认为，由于数字货币可以作为替代性金融手段并成为国际支付体系的基础，由此诞生的国际经济新秩序或将助力中国成为世界强国，直接与美国竞争并挑战其主导地位。
关于数字货币与金融制裁的国内研究，更多是从数字货币对于现有美元体系乃至国际金融体系的挑战出发。在数字货币时代，通过相关金融科技手段进行交易成为新的选项，美元在传统货币时代的不可挑战地位可能因而受到影响。现有的发展中国家使用数字货币情况表明这些国家推进数字货币使用的实质是“对美元外汇认同度的下降，是推动‘去美元化’进程的重要表现之一”。就底层逻辑而言，金融制裁实质上是制裁国利用自身在金融体系内的中心地位实施不对称权力，中心化传统金融体系因而给非中心国家的金融安全带来威胁，后者则能够通过使用数字货币规避此问题。就具体路径而言，数字货币将降低传统支付系统在金融制裁中的作用，被制裁国的普通公民和中小企业利益可因此得到保护。有学者更进一步提出，CBDC的应用可能打破美元霸权，对SWIFT提供支持甚至展开竞争，从而避免金融制裁、维护国家金融安全。综上所述，现有文献已经指出了被制裁国利用数字货币反制金融制裁、维护本国利益的理论可能，但是缺乏对于不同数字货币技术应用于此的系统分析，也未能再进一步就制裁国的“反反制裁”进行理论与实践的深层分析。
本文从制裁国与被制裁国的双重视角出发，全景探究数字货币在制裁与反制裁场景中的性质、实效与博弈因应。本文结构：第一部分考察数字货币与金融制裁之间的关系，从金融制裁与反制裁的角度分析数字货币的法律特征；第二部分评估美国针对现有数字货币反制裁措施所采取之监管策略与“反反制裁”措施的实效；第三部分从我国角度分析美国监管措施对数字人民币发展的影响，并探究我国可采取的应对美国数字人民币相关制裁的措施；第四部分是结语。
数字货币对金融制裁法律框架的挑战
金融制裁措施的有效基础是该国货币的国际流通性以及该国对于国际金融基础设施的巨大影响力，因此数字货币和替代性金融基础设施（如新型支付渠道）的兴起势必会使金融制裁的有效性减弱。美国财政部下辖的海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）报告称，虚拟货币等数字货币给制裁的实施带来风险，因为受制裁人员或受制裁司法管辖区的人员可以参与虚拟货币交易，躲避金融制裁，削弱制裁效果。包括虚拟货币在内的数字金融和数字货币行业已经成为制裁和反制裁法的重要领域和对象。
数字货币成为金融博弈场域的理论基础：以加密货币为例
加密货币是最主要的虚拟货币类型。部分虚拟货币由中心化的管理机构运行，该管理机构发行货币并维护中央支付分类账（central payment ledger）；而加密货币属于去中心化的虚拟货币，其交易记录在区块链分类账上，并依靠加密技术来控制货币单位的创建并验证资金转移。由于缺乏全球范围内的共识，对数字货币之法律属性进行严谨界定的可能性较小，当前这一概念可以涵盖的范围包括电子货币、虚拟货币等，存在多种不同的形态。基于马克思的货币分析思路，商品和货币是价值的不同存在方式：货币是它的一般存在方式，商品是它的特殊存在方式，而价值以货币形式和商品形式不断交替进行增殖。由此可见，货币和商品在根本上是同源的，它们所具备的交换价值背后的基础，都是无差别的人类劳动。加密货币的庞大市场与货币“普遍接受”的特征有关，“普遍接受”体现了法律对加密货币等虚拟货币具有交易价值这一社会事实的尊重，因为货币在本质上就是国家或者社会对商品交换中一般等价物的承认。截至2019年，大约有4200万用户在使用2000多种数字货币，数字货币的一般等价物属性正在逐步为社会所认可。
最早出现的加密货币比特币（Bitcoin）开发于2009年。以加密货币为主的虚拟货币受欢迎程度的天文数字式增长可以用两个关键特性来解释。一方面，加密货币是去中心化的，不存在发行者与背书者，交易可以在不使用银行等中介机构的情况下完成，而去中心化这一特征被认为可以降低交易成本，因为它能使中介机构从交易中消失，而金融中介机构在传统交易中必然为自己牟利。另一方面，加密货币大多具有一定程度的匿名性，是“伪匿名”的（pseudo anonymous）。加密货币使用的区块链技术中包含一项被称为“公钥加密”的技术，使用由一对数字密钥构成的密码系统，每个加密货币用户都有“公钥和私钥”两个密钥，其中私钥是随机生成的十六进制数并需要用户保密，而公钥是另一个源自私钥（并且与私钥具有数学关系）的十六进制数，任何人都可以使用公钥查看区块链上的交易记录。
基于匿名性特征，加密货币在反制裁场景中发挥作用。首先，由于加密货币具有相当的匿名性，尽管用户的比特币地址在交易的过程中是公开的，任何人都可以查看交易金额等信息，但对于交易主体的身份识别到此为止——比特币地址不包含任何可以识别交易双方个人身份的信息，相关交易主体的身份难以被制裁国执法机构识别，与受制裁国家相关联的企业可以利用比特币和其他加密货币来逃避金融制裁。其次，有能力冻结、取消或撤销加密货币等虚拟货币支付的第三方机构有限，它们行使权力监控相关交易的可能性也微乎其微——这些机构需要从用户的货币交易中获利，停止任何交易都会扰乱中介机构的收入。因而中介机构非但没有动机停止交易，甚至可能受到激励迎合受制裁国家的用户。部分受制裁国由于美国的制裁而成为比特币等加密货币市场上的热点，而中介机构利用这一机会，促成与受制裁国有关的买家和世界各国的卖家进行交易。
数字货币的反制裁功能：金融制裁非对称性的扩展
美国将金融制裁作为针对俄罗斯最重要的经济制裁措施。2022年俄乌冲突升级后，美国伙同其他西方国家对俄罗斯采取史无前例的大规模、多层次的经济制裁。其中，为了实现与俄罗斯金融脱钩这一外交政策目标，冻结资产、阻断融资和金融交易等金融制裁成为美国和其他西方国家对俄罗斯制裁的主要手段。国内法是美国实施金融制裁的主要依据，美对俄金融制裁的法律体系和执行机制较完备：美国国会通过了一系列关于俄罗斯的制裁法案，美国总统针对俄局势变化发布行政命令，OFAC负责管理和执行四项涉俄制裁项目。官方之外，美国金融机构也在本国对外实施的金融制裁中扮演着“私人警察”（private policing）的角色，金融制裁的执行有赖于金融机构对日常交易的监控以及违规交易的报告。美国还掌控了SWIFT等银行间的跨境资金交易信息通道，在掌握SWIFT系统主导权的基础上将其武器化，切断受制裁对象的跨境支付通道成为美国实施金融制裁的重要手段。
金融制裁具有打击精准、手段多样，以及非对称性的特点。所谓非对称性具有三层含义：首先，全球金融体系的中心地位和美元的世界货币地位赋予美国非对称性权力，被制裁国一般无法采取有效的反制裁措施或制衡手段；其次，被制裁国的反制裁措施通常只能是基于自身实力采取的非针对性措施，试图“旁敲侧击”地瓦解或弱化制裁国的制裁效果，一般缺少直接的对应措施；最后，国际法上缺乏关于金融制裁的规制，被制裁国和被次级制裁波及的国家或机构难以通过国际机制获得有效救济。这些特征在俄罗斯面对金融制裁的反制中体现明显：俄罗斯采取了一系列以经济安全化、关键部门产品技术本土化和对外经济关系多元化为核心的反制裁措施，具体措施主要包括限制金融交易、外国资产国有化和阻断制裁的域外效力等，这些措施大多避开了在传统金融领域与美国的制裁正面交锋，取得了一定的反制裁效果。
除了传统金融领域，数字金融也是OFAC金融制裁的重点关注对象。正是由于传统金融领域中制裁国与被制裁国在实力、措施上的非对称性，后者必须寻求非传统金融领域的反制裁措施。近年来，OFAC的执法对象开始拓展至数字货币服务商和相关交易平台，这意味着数字货币和加密资产（crypto asset）受到OFAC制裁监管的重点关注。在OFAC制裁语境下，数字货币包括主权加密货币（sovereign cryptocurrency）、虚拟货币以及法定货币的数字代表（digital representation of fiat currency）；而虚拟货币作为数字货币的下位概念，被定义为“一种价值的数字代表，其功能包括作为交换媒介、记账单位和/或价值储存，其既不由任何司法管辖区发行，也不由任何司法管辖区担保”。数字货币的使用已经对国际商业秩序产生了革命性效果。美国金融制裁的效果来自美元作为主要世界储备货币的地位以及美国对SWIFT等系统的影响力，而虚拟货币等数字货币可以避开美元，产生规避制裁的效果，进而削弱美元霸权地位。俄罗斯和委内瑞拉在使用数字货币方面的措施，就被美国国会的研究报告认为是逃避制裁之举。对数字货币的反制裁功能可以从以下两个方面进行分析。
一方面，加密货币等虚拟货币作为典型的金融科技产品，本质上具有规避制裁的作用。加密货币通过区块链网络创建和交换，区块链网络存储着防篡改的交易记录，各方之间的大多数加密货币交易都直接记录在公共区块链上并可供任何人查看。相应地，相关行为人是通过公钥地址而不是真实身份来识别的，这导致人们担心与俄罗斯有关的行为人可利用加密货币的“假名”（pseudonymity）来逃避制裁，尽管制裁国的执法部门同样可以使用分析软件和用户的公钥地址进行追踪。此外，加密货币并不是一种被广泛接受的支付方式，因此大多数用户通过加密货币交易所将其转换为法定货币进行交易，而交易所的运营是在当局的监管之下的。但是包括跳链（chain hopping）、合和翻滚服务（mixers and tumbling services）、非托管钱包、强匿名性虚拟货币（anonymity enhanced cryptocurrencies）、点对点虚拟货币交易所（peer to peer exchanges）等措施和技术的存在，都使得通过虚拟货币逃避制裁成为可能。基于此，伊朗中央银行为了规避制裁就批准了银行和持牌外币兑换商在进口支付方面使用加密货币，不过只有在伊朗合法开挖的加密货币方可使用。此外，虚拟货币所特有的“挖矿”活动也能为规避制裁提供可能，因为该活动能弥补由于制裁引起的收入损失：由于美国制裁阻碍了伊朗的石油出口，伊朗便利用其石油盈余为比特币采矿中心供电并从中获得收入。2020年全球约4.5%的比特币挖矿活动与伊朗有关，年收入达1亿美元；而这些比特币挖矿活动所需的电力相当于1000万桶石油，占2020年伊朗石油出口总量的4%。古巴也存在通过使用加密货币规避制裁的情形。因此，数字货币的使用对于金融反制裁具有实际价值。
另一方面，被制裁国与美国在虚拟货币领域的博弈本身也具有参考意义。事实上，非法加密货币活动的规模一直备受争议。较早的研究表明，非法金融占所有比特币（最大规模加密货币）活动的近一半。随着加密货币市场的增长，与犯罪相关的比特币交易地址比例有所下降，例如，2021年的一项研究估计该比例为3%，而另一项分析指出包括比特币在内的所有加密货币的相关比例可能降低至 0.15%。因此，尽管数字货币的使用被美国官方确认会影响制裁效果，但相关国家使用加密货币规避制裁的规模可能有限。美国财政部的金融执法网络（Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN）也指出，虽然受制裁的个人和机构可能会尝试，但“俄罗斯联邦等政府使用（加密货币）大规模逃避制裁并不一定可行”。美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）在美国国会听证会上就基于现有加密货币的制裁规避做出了类似的评估：由于加密货币使用在容量和流动性上的限制，以及交易所对制裁的执行，利用加密货币避免制裁的可行性可能受到影响。因此，被制裁国有必要研究发行本国数字货币，提升数字货币反制裁功能发挥的现实可能性，这一路径被委内瑞拉在反制裁实践中选择。美国指责委内瑞拉利用其稳定币“石油币”（Petro）规避经济制裁并获得国际融资，因而禁止任何美国公民使用“石油币”进行交易。国家发行数字货币的反制裁功能也逐渐在实践中显现。委内瑞拉锚定石油、天然气、黄金和钻石等原材料，发行加密货币“石油币”，主要目的便是规避美国和欧盟实施的制裁，通过稳定币值来筹集资本和吸引投资。委内瑞拉政府声称“石油币”在预售的第一天就筹集了多达 7.35亿美元。委内瑞拉表示，“石油币”将与一桶委内瑞拉原油的价格挂钩，并以该国阿塔皮里尔镇（Atapirire）附近地区的储备为支撑。然而，一份调查报告基于证据提出在该地区几乎没有任何活动。
美国对数字货币的监管策略与执法措施
美国在宏观金融网络结构内居于“中心咽喉点”，任何国家及其国内相关主体的所有金融交易与信息传递都暴露在美国监视范围内，美国通过禁止使用金融系统阻断被制裁国和他国的交易关系，胁迫被制裁国服从。近年来，随着数字资产的发展，美国尝试在该领域再次建立起相应的控制力，例如，OFAC的执法活动就频繁指向与数字货币相关的商业机构，包括数字货币在内的数字资产已成为OFAC制裁监管的重点对象。数字货币的发展使美国的金融体系面临挑战，这是美国对数字货币实施监管手段与制裁措施的逻辑起点。
数字货币实践的“去美元”风险与强监管逻辑
美元是全球贸易和金融中最广泛使用的世界主要储备货币，是迄今为止交易量最大的主权国家货币，占外汇交易单程的近90%和交易发票的一半以上；以美元计价的资产约占跨境银行债权的一半，占未偿国际债务证券的40%以上；由于美元与贸易、金融的紧密联系，以及美国强大的宏观经济和货币信誉，各国央行选择以美元持有近60%的外汇储备。耶伦据此指出，由于美元和美国金融机构在全球金融体系内发挥独特作用，且美国从中获得了巨大的经济和国家安全利益，因此美国需要谨慎考虑发行公共CBDC对于美元和美国金融机构继续发挥相关作用的影响。耶伦的论断包含了一个前提，即数字货币整体上能够对美国的金融体系和在此基础上的美元体系产生冲击——稳定币等加密资产的潜在冲击可能带来“美元崩溃”（breaking the buck）的结果，因此需要为数字资产建立监管框架。
此外，耶伦还在多个场合强调了对加密货币市场施以充分监管（adequate regulation）的必要性。这一论断的提出背景是2022年11月11日发生的加密货币交易所FTX申请破产。该交易所声明，其对50名最大债权人负有将近31亿美元的债务。耶伦认为这一事件对于加密货币市场乃至金融市场的影响堪比2008年的雷曼事件，因为整个事件对投资者造成重大伤害，所幸的是加密货币危机并未蔓延至银行业。耶伦认为，从金融稳定的角度看，加密货币市场事件的溢出效应有限。但是，美国财政部金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council）警告，传统金融体系和加密货币市场的进一步互连或将引发市场对金融稳定的广泛担忧。在2023年2月的G20会议期间，耶伦再次呼吁为加密资产相关活动建立“强有力的监管框架”，这被认为是对IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）观点的“紧随”，后者认为应当将禁止加密资产作为一种潜在的政策选项，因为加密资产可能会造成金融稳定风险。耶伦指出，当新技术催生新的活动、产品和服务时，就意味着金融监管需要调整，但监管改革的过程应指向提供服务的相关风险，而不是基础技术本身，在可能的情况下监管应该是“技术中立的”（tech neutral）。换言之，美国对于加密货币的监管以其在金融实践中带来的潜在风险为对象，而不针对加密资产本身。
除了加密货币等虚拟货币外，美国还认为发行本国数字货币（如CBDC）将对美国传统的货币政策和金融监管提出挑战。美联储在其关于美元数字转型的报告中提出，CBDC可能会对金融系统造成冲击，具体包括引起金融市场结构变化、引发金融机构挤兑风险、影响货币政策执行效果等。金融市场结构方面，广泛可用的CBDC将在有息的情况下成为商业银行存款近乎完美的替代品，导致银行系统存款总量的下降并增加银行的融资费用，降低企业和家庭的信贷可得性或增加其信贷成本。金融机构挤兑方面，由于央行货币是最安全的货币形式，广泛使用的CBDC对有避险需求的用户具有强吸引力，尤其在金融系统面临压力的时候。但是，将其他形式的货币（包括商业银行存款）快速转换为CBDC的情况可能会使金融机构发生挤兑。在金融恐慌的情况下，包括审慎监管、存款保险和下拨央行流动性在内的传统措施可能无法充分抵消商业银行存款大量流入数字货币领域的冲击。货币政策执行方面，CBDC对其产生影响的“连接点”是存款准备金。在基于“充足准备金”（ample reserves）原则的货币政策体制下，CBDC的引入可能会改变银行系统的准备金供应，从而影响货币政策的实施和利率控制。对于不计息的CBDC，美联储可能需扩大其资产负债表的规模以适应CBDC的增长；同时需提高平均准备金水平，以便为CBDC的意外增加提供足够缓冲。对于计息的CBDC，消费者、企业和潜在投资者可能会减持银行存款、国债和货币市场基金等产品转而增持这类CBDC，外国对此类CBDC的需求也会增加货币政策实施的复杂性。为了维持充足的准备金供应，美联储可能需大幅增持证券。
针对数字货币反制裁实践的“反反制裁”
虚拟货币交易平台近年来的快速发展被认为与俄罗斯融资活动密切联系，是俄罗斯逃避制裁的潜在途径。美国财政部认为，虚拟货币交易所和相关交易平台的运营受到了俄罗斯官方的庇护，开展洗钱、资助恐怖主义和制裁控制（sanction controls）等活动，受制裁人员和其他非法行为者利用虚拟货币，对美国及其盟友的国家安全造成影响。OFAC如今也对虚拟货币等数字货币进行制裁执法，非传统金融领域的资产、机构是美国金融制裁及相关执法的重点，因为逃税、洗钱和规避制裁的挑战并不因为工具是支票、电汇还是加密货币而有所改变。相关技术公司以及数字货币的管理者、兑换者、使用者、其他支付处理者都存在因数字货币使用而规避美国制裁的可能性。美国公民和在其他方面受OFAC管辖者，包括服务或从事在线商务或使用数字货币处理交易的公司，都有责任确保他们不从事OFAC制裁所禁止的且未经授权的交易，如与被制裁者或就被封锁的财产进行交易，或者从事被禁止的贸易、投资等逃避、规避禁令或以此为目的，并违反OFAC根据相关制裁当局所实施之禁令的交易；向被制裁者提供资金、物质或技术支持的人员也会被OFAC通过相关制裁机构制裁。
OFAC已经落实相关制裁措施，涵盖虚拟货币产业中的不同环节。2022年8月8日，OFAC对加密货币混合服务公司Tornado Cash实施了经济制裁，将该公司列入特别指定国民名单（SDN名单）。该公司提供“混合和翻滚服务”，客户可以通过此服务掩盖虚拟货币交易款项的原始来源，这一服务据称可以被用来对在勒索软件攻击中收到的加密货币实施洗钱。在勒索软件攻击增加之后，美国总统发布了第13694号行政命令应对针对美国国家安全的网络威胁；OFAC据此对Tornado Cash实施了制裁，认为其活动系“清洗网络犯罪收益”，该公司洗钱活动的服务对象包括一个由被制裁国朝鲜支持的黑客组织，该黑客组织规避制裁窃取了超过相当于4.55亿美元的资金。与朝鲜反制裁相关的另一加密货币服务提供者Blender也因为同样的原因受到制裁，被列入SDN名单。OFAC还从加密货币的源头上进行“反反制裁”，对虚拟货币挖矿企业实施制裁。OFAC认为通过运营大型服务器市场、在国际上用于虚拟货币挖矿能力的算力，挖矿企业帮助俄罗斯将其自然资源货币化以逃避制裁。OFAC基于第14024号行政命令做出了制裁，将俄罗斯虚拟货币商Garantex、从事加密货币交易的控股公司Bitriver AG及其十家子公司、虚拟货币挖矿公司Bitriver都列入了SDN名单。对于其他使用加密货币进行反制裁的国家，美国也同样基于行政命令对相关实体采取了制裁措施。而对于由国家发行数字货币的反制裁措施，美国则通过行政命令禁止美国公民使用相关数字货币进行交易。
除了OFAC对数字货币强硬监管下的“反反制裁”手段，FinCEN负责监控虚拟货币兑换法定货币（反之亦然）是否符合反洗钱要求，对美国制裁措施的落实具有重要意义。自 21世纪00年代中期以来，美国政府的各种执法行动将目标对准了虚拟货币企业和交易所，以及为涉及虚拟货币的交易提供中介服务的网站。2011年，FinCEN修订了其关于货币服务企业（Money Services Businesses）的规则，以监管从事可兑换虚拟货币传输的企业。2013年，FinCEN发布监管指引，明确虚拟货币的管理者和兑换者被视为货币服务企业资金传送者，他们必须向FinCEN注册并实施相关的反洗钱记录保存、报告和合规措施。自2015财政年度起，FinCEN还与美国国税局（Internal Revenue Service）合作，确定在美国管辖范围内的虚拟货币市场上运营的持牌和无牌货币服务企业，以进行反洗钱合规检查。2016年，美国财政部开展了关于洗钱和恐怖主义融资的风险评估，其中将对虚拟货币的犯罪利用描述为需要进一步审查的漏洞。截至 2018年1月，约有100家虚拟货币提供商和兑换商在美国注册为汇款机构，美国国税局和FinCEN已检查了约40家参与虚拟货币市场的注册和未注册货币服务企业。除了针对货币服务企业的牌照要求，在美国的许多交易所被要求实施客户身份识别计划（customer identification programs）并遵守制裁相关规定，这可能会限制规避制裁者使用符合美国法规的交易所的能力。
在执法中，OFAC等美国执法机关对于数字资产制裁的新执法更关注虚拟加密货币产业主体与俄罗斯、朝鲜等被制裁国之间的关联关系。同时，美国逐步拓宽监管范围，覆盖虚拟加密货币产业链上下游的各类主体。但针对加密货币的制裁措施都是对产业链中的主体实施，而非加密货币等数字货币本身；这些措施在本质上都属于通过中心化方式监管非中心化的对象，它们与美国在传统金融领域所采取的制裁思路并无二致。由此，数字货币的运用让被制裁国获得了反制裁中的非对称性优势。美国对被制裁国实施金融制裁的措施主要有：冻结或没收被制裁国在美国的资产，限制被制裁国在美国金融市场投融资，切断被制裁国获取和使用美元的渠道，禁止其他金融机构与被制裁对象进行交易等。而美国目前对华金融制裁不仅包括限制美国对华证券投资、强制摘牌中国在美国的上市公司，与货币、金融直接相关的制裁措施还包括利用SDN名单对个人和实体实施制裁，其手段主要为冻结被制裁主体的财产和财产权益。2022年，总计49个中国个人和实体被列入SDN名单，其中OFAC基于第13846号行政令“重启针对伊朗的特定制裁”将20个参与伊朗石化产品贸易的中国个人和实体列入SDN名单。这种制裁针对性较强、制裁效果明显且易于操作。虽然美国对中国没有采取切断SWIFT系统的联系、冻结外汇储备等极限制裁方式，现有制裁措施的非对称性仍然十分显著。中国有必要研发、使用数字货币，把握数字货币应对制裁的非对称性优势，为应对未来美国金融制裁可能带来的不良影响做好准备。
数字货币博弈和法律实践对我国的启示
以区块链作为底层技术的虚拟货币的合法性与法律地位引发了全球广泛关注。近年来，德国、日本、澳大利亚等国相继承认比特币可以作为合法的支付结算工具。在我国学界，主张虚拟货币具有货币属性的观点亦不少见。不同于此立场，我国对比特币等加密货币的金融监管保持高压打击态势，监管立场日趋清晰：我国对于虚拟货币的监管政策，从 2013年将其定性为虚拟商品，到 2017年禁止法定货币与代币、虚拟货币相互之间的兑换业务，再到 2021年将开展虚拟货币相关业务定性为非法金融活动，监管取向和立场日趋严厉。但虚拟货币市场规模的扩大和其在一些国家展现出的反制裁功能值得重点关注和研究。
同为数字货币，中国的CBDC（数字人民币）也可以为使用者提供规避国际制裁的能力，避免国际制裁造成的贸易中断。研究指出，中国希望能从CBDC的研发与使用中获益，降低地缘政治和金融风险，使跨境交易不受美国制裁的影响，因为制裁针对的是以美元结算的交易。我国在实现“技术自力更生”（technologically self reliant）方面的努力，被认为是基于摆脱美国制裁影响的目的而做出的，中国希望通过以发展技术的方式掌握发展主导权。包括发展CBDC在内的“加强中国国内能力”措施将削弱（即使不能消除）制裁或其他旨在限制中国主权的法律的消极影响。
美国针对中国CBDC的“预判应对”
在美西方看来，中国CBDC具有实现跨境即时交易的特征，中国积极探索跨境交易的实践与成效（如国外试点、多边央行数字货币桥等），是对当下以美元为主导的国际货币体系、被SWIFT系统垄断的跨境结算系统的冲击与威胁，是中国通过推动人民币国际化以调整国际金融体系的工具。对此，美国作为长久以来“美元霸权”的受益者，持续关注数字人民币的发展动态，美国国会颁布的诸如《中央银行数字货币研究法》（Central Bank Digital Currency Study Act of 2021），以及参议院的《海德—史密斯联合法案》（Hyde Smith Joins Bill）等系列法案，重点报告了数字人民币的发展及应对方案。此外，美国在多领域通过系列举措遏制数字人民币的发展，并日益成为未来应对之趋势，具体如下。
1. 禁止数字人民币的使用
三名共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）、马尔科·卢比奥（Marco Rubio）和麦克·布劳恩（Mike Braun）提出了《保护美国人民免受专制数字货币影响法案》（Defending Americans from Authoritarian Digital Currencies Act），要求美国的托管应用程序平台（应用商店，如苹果公司运营的App Store）禁止支持使用数字人民币进行交易的应用程序，并具体提及了苹果、谷歌等美国科技公司。此外，美国已注意到数字人民币在相关领域中的发展前景：有观点认为中国政府相较美国已经掌握了区块链和部署数字货币的主动权，一旦中国利用先发优势建立区块链和数字货币的技术标准，其他后来者也会被迫采用中国的标准，而这种情况的发生将彻底颠覆美国在全球金融和互联网基础设施的主导地位，进而威胁美国领导的所谓全球自由民主价值体系。这正是美国所担忧的数字货币的反制裁性质。
2. 强化数字货币监管的政策框架与执法力度
在意识到数字货币对于美国系统性金融风险的冲击后，美国总统拜登已签署多项关于数字资产（包括加密货币）的行政命令，明确白宫方面将加强对数字货币的监管，以尽快建立数字资产交易的全面监管体系。耶伦也再三呼吁建立起针对加密资产和数字货币的“强监管框架”（strong regulatory framework）。最近，美国证监会（U. S. Securities and Exchange Commission，SEC）正在增加监管人员、欺诈分析师以及调查人员律师等专业职能人员，以增强对加密货币行业的审查、调查、审计及检查能力，调查与加密活动相关的证券违法行为。美国还致力于在此方面加强与盟友的国际合作，美国财政部称将在包括数字资产监管标准、加密货币风险应对等方面，与其国际伙伴加强合作。但在2023年2月23日结束的G20财长和央行行长会议上，由于美国政府“所有银行金融机构监测和管理平台所有加密资产（虚拟货币）公司等的存款和资金流向”的监管要求，G20峰会关于加密资产监管的国际合作未能达成一致意见。
3. 探索研发“竞品”数字美元
受制于美国数字货币创新由私营部门主导，且加密资产体制与央行政策存在出入，美国并未抢占以CBDC为主之电子货币的先机。随着数字人民币跨境交易以及在清算实践中的突出表现，美国立法者呼吁政府加入关于数字资产的“太空竞赛”，并在2022年开展了为期12周的数字美元试点计划。与此同时，探索以美元计价的稳定币、完善支付系统亦是美联储等美国官方机构现阶段的工作重点之一，美国的意图更多在于维持当下的“美元霸权”，因此美国更加注重美元的货币锚地位。
总之，市场发展对CBDC的需求变化将产生实质影响，给储备管理和政策执行带来挑战。而CBDC对于金融系统的影响，从美国官方以及相关官员的观点可以看出，其或将动摇美元体系。而这种“釜底抽薪”式的对美元体系的威胁，正是数字货币具备反制裁功能的部分金融理论基础所在。基于商业实践的货币界定标准“普遍接受”原则在英美等国得到了诸多司法判例的认可，这一标准与因不同货币类型并存而引发的货币竞争密切相关，而数字货币又在事实上逐渐具备这一货币法律特征，一旦包括虚拟货币和其他国家CBDC在内的数字货币可以绕开美元在市场交易，美元体系将面临巨大挑战。
美国围绕数字货币采取措施的对华影响
近年来，国际社会愈发关注数字货币的前景。美国财政部在《2021年度制裁回顾》中尤其关注新兴技术领域，特别是虚拟货币、新型隐蔽跨境交易等技术创新模式的发展和普及，削弱了传统的以美元结算为基础的美国金融体系在国际贸易和经济活动中的地位，从而直接对制裁的相关效果造成影响。美国会在全面评估加密货币和数字资产风险与利益的基础上，出台相关监管政策以保证美国在全球金融领域保持竞争力与领导地位。美国在数字货币方面采取的监管和制裁措施，可能会对我国造成以下三个方面的不利影响。
1. 微观层面
美国货币服务企业等非国家商业主体被迫与数字人民币乃至中国金融市场“脱钩”。《2023年中国中央银行数字货币禁止法》禁止美国有执照的货币服务企业使用数字人民币，对违反者可能处以最高10万美元的民事罚款和5年的刑事处罚。美国金融机构，尤其是银行，将无法参与任何涉及数字人民币的交易。随着数字人民币的发展，其应用场景和应用机会增加，数字人民币存在成为我国金融市场基础设施重要组成的可能；若美国货币服务企业无法参与相关交易，这些企业可能会被迫放弃中国市场，造成其与中国金融市场“脱钩”的结果。此外我国金融企业在美的正常经营活动可能受到威胁。我国的金融企业如中国银行等在美国设置了分支机构，同时它们也在我国境内参与数字人民币的交易活动。由于前述法案对“货币服务企业”的界定并未要求相关企业的主要经营活动仅限于美国境内开展，我国金融机构可能因为其在国内的涉数字人民币交易而导致在美分支的经营活动受到影响。
2. 中观层面
遏制数字人民币技术发展，确保甚至强化金融制裁的效果。金融科技创新是我国应对金融制裁非对称性的重要“战术”，数字人民币可以让我国绕开SWIFT等国际金融基础设施，削弱经由后者的金融制裁对我国造成的影响。其他国家也已经开始注重投入开发区块链技术和发展数字货币，希望借此破除美国在全球金融跨境支付结算体系中的主导地位。发行和使用数字货币以摆脱美元霸权和现有国际货币体系在国际上具有先例：除了俄罗斯和委内瑞拉，伊朗准备以石油和黄金资源为抵押物发行主权加密数字货币，从而摆脱对美元的依赖；尼日利亚也在2021年宣布，该国中央银行推出CBDC“e奈拉”（eNaira）作为法定货币的补充，其具有点对点交换、通用性、持有不产生利息等特点。在意识到CBDC的反制裁意义后，美国若成功采取措施阻滞数字人民币发展，或将确保甚至增强传统金融制裁措施的效果。
3. 宏观层面
阻碍数字人民币的国际推广，影响人民币的国际化进程，削弱我国对金融制裁的承受力。2022年，美国参议员比尔·卡西迪（Bill Cassidy）和马沙·布莱克本（Marsha Blackburn）提出了《拒绝丝绸之路法案》（Say No to the Silk Road Act）。该法案要求美国机构制定关于使用数字人民币之安全要求的指南，同时要求接受美国援助的国家披露使用数字人民币作为结算或储备货币的情况，美国国务院还需要依照该法案在其网站上发布关于数字人民币危险之处的警告。这些要求或有损数字人民币的国际评价，并导致其他国家对数字人民币的使用受到限制。若该法案获准通过，数字人民币的国际推广将受到挑战，进而影响人民币的国际化进程和我国对金融制裁的抵挡能力。
数字货币制裁功能对我国因应美金融制裁的启示
美国对中国CBDC实施的限制措施包括禁止数字人民币使用、强化数字货币监管、探索研发数字美元并阻碍人民币国际化进程，从微观、中观和宏观三个层面对我国造成影响。我国应该进一步探索应对美国数字资产领域制裁的多种策略，同样从微观到宏观，以我国的金融科技与金融制度创新为基础，推动人民币国际化进程，实行“你打你的，我打我的”的非对称反制。
1. 数字人民币自身的使用、推广与发展方面
我国应鼓励和引导科技企业、商业银行、非银行金融机构、第三方支付机构等积极参与数字人民币的使用推广，鼓励、强化非国家行为体参与数字人民币的底层算法和关键技术研究，即以金融科技创新反制美国打压举措。通过鼓励非商业主体参与，实现数字人民币的应用落地与技术发展，破解微观层面的金融脱钩等不利影响。
当前，数字人民币原型系统设计仍青睐于采用区块链、分布式记账技术与集中化架构融合方式实现部分功能，但是这些前沿技术仍处于探索阶段，许多研究成果仅限于专利，仍存在技术标准不统一、技术可扩展性弱等问题，其工程化应用仍面临更严格的大规模应用的考验。区块链、分布式记账等互联网技术的更新发展离不开科技企业等非国家行为体，中国人民银行虽与华为、滴滴、京东数科、国网金科等科技型企业达成战略伙伴关系，但这些企业的技术研发及商业模式创新能力尚未在数字人民币研发方面得到充分发挥。包括美国、英国、新加坡等在内的发达国家政府部门与数字企业在数字货币研发方面各司其职、协作紧密，这对我国推进相关合作具有启发意义。此外，商业银行等金融机构还可以在数字人民币使用过程中更好地了解客户需求并向政府部门、科技企业反馈，从而系统、全面地反映整体情况、找出问题并进行相应优化。这一措施已经在现有的数字人民币使用场景中有迹可循：截至2021年末，数字人民币试点场景已超808.51万个，开设个人钱包2.61亿个，累计交易金额达875.65亿元。接下来还需要相关实体继续推广数字人民币使用，例如由商业银行让利和推行跨境使用便利，甚至通过补贴引导居民水电费、医保卡、高速公路ETC等资产账户绑定数字人民币账户，让民众真实感受到数字货币为生活带来的良性改变从而更多使用数字人民币，在更多非国家实体参与下，于支付场景中发现数字人民币发展的不足之处并加以提升。
2. 金融制度创新方面
我国可以借力涉外法治建设助力实现数字人民币的反制裁功能，以维护国家金融安全作为中观的反制目标。习近平总书记强调，“推进涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好维护国家和人民利益”。因此，应通过涉外法治建设确定数字人民币的法定数字货币地位，并运用法律维护我国金融安全。要逐步完善我国金融稳定法律体系，结合《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国对外关系法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》等涉外法治相关法律与行政法规，就应对国际经济，尤其是金融方面制裁的处置原则和反制方式做出制度性规定，为采取冻结资产、限制金融交易等金融领域的反制措施以及阻断外国经济制裁提供法律依据。以新近生效的《对外关系法》为例，该法丰富了我国针对外国制裁实施反制和限制措施的法律“工具箱”，为反制裁法律斗争提供了顶层设计和上位法保障。在面对禁用SWIFT这样“金融核弹”级别的极限制裁时，我国包括发行数字人民币在内的反制措施将获得合法性。
3. 国际方面
通过减少对美元和在此基础上的中心化国际金融体系的依赖，在宏观上以加快人民币国际化进程从而“釜底抽薪”式化解美国金融制裁的不利影响。
首先，可利用数字人民币发展成果建立具有SWIFT替代功能的跨境支付体系，以期赋能人民币国际化进程。数字人民币具备一定的前沿技术和先发优势，我国可以参照俄罗斯金融信息传输系统（SFPS），继续推进人民币跨境支付系统（CIPS）和“多边央行数字货币桥”（mBridge）等跨境支付体系的应用和技术完善。相比传统的代理行和清算行，跨境数字货币支付系统具有更高的结算效率和更低的交易成本，可以实现用户之间端对端的联系，在提高效率、降低成本的同时，规避SWIFT和清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payments System, CHIPS）等中介机构掌握用户信息的特权，减少对交易中心的依赖，保护我国交易信息的安全。但是，当前CIPS等替代性系统的建设仍然面临着参与方较少、独立性不足两方面的缺陷：替代性系统的境外直接参与方几乎都是我国金融机构的海外分支，而间接参与方与直接参与方之间的联系又高度依赖SWIFT。这都是在未来的SWIFT替代系统建设过程中需要考虑和解决的事项。其次，探索人民币国际化的实现路径，积极增加黄金、石油等大宗商品储备，同时探索适合人民币锚定的资产，以期推动人民币国际化进程。一方面，中国的外汇储备结构须多元化，进一步降低美元在外汇储备中所占比例，采用多元混合的外汇储备模式，加大黄金储备、石油及其他大宗商品储备。另一方面，大宗商品等作为锚定资产，对于发行数字货币或稳定本币汇率具有重要意义。自2019年起，伊朗就计划由科技创业公司Ghoghnoos在四家伊朗银行的帮助下，于本国内发行与黄金挂钩的官方加密货币“PayMon”，作为对抗美元经济主导地位的多种手段之一，并与俄罗斯、亚美尼亚等国签订条约展开多边合作。俄罗斯为应对美国制裁，也以石油和天然气作为卢布的锚定资产，“天然气卢布”能够使卢布从依附性货币转变为具有完全主权的“硬通货”，降低了与美国主导的金融体系“脱钩”的不利影响。
结语
国家安全泛化主义越来越多地渗透并左右正常的国际经贸关系。美元、SWIFT系统等国际公共产品呈现出工具化异化的特征，所谓价值观与意识形态分歧也正在冲击全球化和全球治理格局。在此基础上，不断“进化”的制裁手段来势汹汹，与数字货币的发展在时间轨迹上犬牙交错，数字货币因而既成为制裁国的目标，亦成为被制裁国眼中的反制措施。由于数字货币被认为具有为金融系统乃至货币体系带来系统性风险的“潜力”，对数字货币采取审慎监管的态度已经逐步成为全球共识，而数字货币的这一特征也正是诸多国家选择其作为反制裁措施的逻辑起点。为此，美国针对我国数字人民币试图采取立法、执法等多方面的限制措施，并联合其他国家乃至私人机构对原有制裁措施的漏洞进行填补。美国所采取的制裁措施对我国造成了诸多不利影响，例如，迫使美国货币服务企业与数字人民币乃至中国金融市场“脱钩”，妨害我国金融企业在美正常经营活动，阻碍数字人民币的技术发展与国际化推广等。
在反制裁层面构建国内法域外适用、阻断外国法律与措施不当域外适用的相关法律体系和执法机制，是我国涉外法治建设的直接体现。我国需要在坚持“真正的多边主义”之基础上，结合数字货币发展趋势，探寻更多适合自身的反制裁措施。在技术层面，推动跨境数字货币支付系统建设和数字人民币自身发展；在制度层面，推动国内的涉外法治体系建设，促进数字货币监管框架制定方面的国际合作；在经济层面，继续促进人民币国际化，对石油、矿产等大宗物品的贸易积极推动数字人民币本币计价和支付，并增加自身在黄金、石油等大宗商品方面的储备，减少美元依赖，并探寻适合人民币锚定的资产类型，提前为潜在的金融制裁打造“缓冲垫”。
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