国务院“智囊”刘奇：花费大量资金建设空心村，是形式主义、政绩工程的“变种”

文摘 2024-12-16 20:09 江西

2008年浙江安吉首批建设中国美丽乡村计划实施之后，全国各地纷纷掀起美丽乡村建设热潮。眼下，驱车乡村目力所及，一座座新农村建设典型，不时映入眼帘。这些乡村“新贵”，大都越建越时尚，越建越高档，不光设计前卫、环境优美，而且建筑风格各具特色，基础设施配套齐全，有的甚至超过城市社区，村庄广场不仅装配各种健身器材，还可以玩“曲水流觞”的游戏。但是如果深入这些新村内部，就会发现绝大多数冷冷清清，空空荡荡，缺乏人气。拆除几个破旧的空心村，建起一个豪华的空心村，外在的形象发生了突变，但内在的本质却依然如故，村庄空心化现象正披着华丽的外衣，神不知鬼不觉地悄悄进行着代际传递。

改革开放以来，中国乡村面貌已经发生了多次蜕变，主要表现是每家每户住房条件的改善，从泥墙草顶到砖墙瓦顶，再到楼房平顶。每次蜕变都是农民根据自身的能力和条件自愿作出的自适性选择，国家和集体没有投入。随着城镇化的推进，原生态的村庄出现空心化，这是自然生成的。而这次美丽乡村建设，为改善整体大环境，需要支付很高的公共投入，且需要乡村干部说服动员、组织引导，新村庄的空心化是人为制造的。

依靠外力打破自然演替规律，如果缺乏统筹谋划，没有长远眼光，就会使乡村的建设与发展脱节，进而引发诸多问题。

一是空心化浪费大量投入。目前，在全国58万多个行政村中，年资产经营收入超过50万元的只有10.4%，但建设一个新村庄动辄需要投入几千万元，尽管有上级财政的大量补贴，可依然会给村集体带来严重的经济负担，许多村庄甚至需要举债才搞得起建设。况且，建好之后每年还需要很大一笔资金进行管理和养护。大量资金投入到超越发展阶段的基础设施和公共服务建设，好处只是暂时的外表美，代价却是不光占用大量财政投入，且使村集体负债运转和村级产业发展无米下锅。产业发展不起来，农村外出人口就会更多。久而久之，一些没钱管甚至少人住的村庄最终会变成一处处美丽的“荒村”。用国家之力、倾集体之力建设这样的“荒村”可谓是一种巨大的浪费。

二是一些农民会因此致贫。有的地方搞大拆大建，甚至集体上楼，给农民带来很重的经济负担。农村房产估值低，补偿少，从旧房搬到新房，有的农户需要补贴几万甚至是十几万元，这还不算拆旧建新过程中的租房成本，一些农民的多年积蓄被一次掏空。民谚云：好家三搬折腾穷，更不要说是“拆家” 了。农民感叹：城市是一拆富三代，农村是一拆穷十年。赶农民上楼，生活条件是改善了，可生活成本却大大提高了，本来就不富裕的农民承受不起猛增的巨大生活成本，用他们的话说，早晨起来一泡尿，马桶一按，一角钱就没了。农村人居环境整治工作很重要也很必要，但一定要同农村经济发展水平相协调，同农民实际需求相适应，否则就可能事倍功半，甚至背道而驰。

三是会助长形式主义。花费大量资金建设空心村实际上是形式主义、政绩工程的“变种”，越建越高档，说明形式主义越来越严重。浙江“千万工程”的一条重要经验在于树立正确的政绩观，循序渐进、坚持不懈、久久为功。但美丽乡村建设过程中一些人的政绩观产生了偏差，不尊重乡村建设规律，只注重表面文章，心血来潮，仓促上马，投入大量资金建设大公园、大广场、大牌坊，还在农民的房前屋后本该用于栽植瓜果蔬菜的地方种上洋草皮，围上用城市园艺技术修剪整齐的灌木丛。钱投入进去后既不实用，也非民所需。新典型的政绩搞上去了，老百姓的实惠却搞下去了，这不是美丽乡村建设想要的结果，更违背了农村环境整治的初衷。

四是过早打破村社的平衡。把几个旧村庄合并成一个新村庄，表面上看实现了统一管理，节省了管理成本，但这种合并在经济社会尚处于不太发达的大变革时期，过早过快打破了世世代代聚族而居的熟人环境，放弃了熟人社会的治理优势，带来了新的治理问题。在传统村庄中，大家通过世代熟悉的人际关系和长期积淀的相互信任结成价值共同体和利益共同体，形成了自我保护和自我管理的熟人自治秩序，治理成本低且高效。在新的环境下这个共同体被打破，原村落的社会组织结构、原村民的生产生活方式都要重建，失去了原有的平衡，加上主要劳动力大都外出，新的空心化使乡村治理面临新挑战。

村庄空心化是上世纪90年代以来我国农村逐步出现的一种聚落空间形态，其表现特征为，由“人的空心化”带来“屋的空心化”和“业的空心化”。乡村振兴，从改善人居环境入手，归并改造旧的空心村，无疑是正确的选择，但决不能让空心化问题再披上华丽的外衣暗中“传宗接代”。

一是分清村庄类型，找准居住对象。有稳定的居住人群，村庄才不至于空心，美丽乡村建设首先应找准方向，根据目标群体设计定位。未来在农村居住的人群主要有三大类：一是职业农民，以从事农业为生；二是老年人，包括一直生活在农村的老年人和到农村养老的城市老年人；三是精英群体，到农村休闲养生。因此应针对居住群体特征重点建设农庄型村庄、公共社区型村庄和休闲型村庄。农庄型村庄要方便农业生产，重点做好种植、养殖和加工业的组合配套布局；公共社区型村庄重在提供各类综合性公共服务，体现出生活的便利性、舒适性、安全性；休闲型村庄要突出品味，不但要求设计高档，而且要选择在环境优美、空气清新、区位优势突出的地方打造。美丽乡村建设应以县为单位，统筹谋划，综合设计，因地制宜，因时制宜，因人制宜。乡村建设不是垒积木，可以推倒重来，它至少应是福荫几代人的一劳永逸，不可随心所欲、盲目建设，更不可突发奇想、急于求成。成都市“小规模、组团式、微田园、生态化”的建设理念，值得借鉴。

二是立足长远发展，宜居更要宜业。宜业是宜居可持续的基础，有业就才能留住人。美丽乡村建设既要考虑农民生活条件的改善，更要考虑如何方便就业。人多地少的国情，决定了中国农民在较长的历史阶段需要兼业务农，因此为农民创造第三就业空间，是新村庄建设的重头戏、大文章。应以跨界、迭代、互渗的新理念，推进一二三产融合：一是把一产和二产融合起来，发展好农产品加工业，尤其是精深加工业；二是把一产、二产和三产融合起来，发展好现代农业服务业；三是把一产和三产融合起来，大力发展乡村旅游。只有千方百计打破农村只能搞一产，农民只能干农业的产业和职业壁垒，实现就地就近就业，人空、屋空、业空的村庄空心化问题才能消解。这也是符合中国国情、农民实现生活富裕的最佳途径。

三是脚踏实地，克服顶格管理思维。顶格管理表现为“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”。这种按照上限管理的操作模式能带来最优绩效，但也需要具备最优条件、付出最高代价。美丽乡村建设的初衷既不是为了攀比，也不是为了打造形象工程，而是为了改善农村人居环境，提高农村居民福祉，不应该用这种最高的标准去要求，这不现实、不可能、更没必要。美丽乡村建设必须尊重常识、尊重现实，充分考虑村庄所处区位状况和发展阶段，稳扎稳打、因村施策，否则就会脱离当地农村经济社会发展水平，远超农村基础设施和公共服务的实际需求，造成极大的浪费。

四是彰显主体，发动农民广泛参与。农民是乡村建设的主体，需要一个什么样的农村，他们自己最清楚，美丽乡村建设决不能让他们缺席。从规划设计到施工建设，从改善环境到培植产业，都要广泛发动引导组织农民参与，这样既可以赋予农民主动权，培养他们的主人翁意识，激活他们的积极性、创造性，又可以为农民提供劳动岗位，实现就地就近就业，还能让农民在建设过程中学习和掌握相关技能和管理知识。同时，在全过程参与中，农民对自己亲手建设的新农村会产生难以割舍的深厚情感，热爱家乡的意识会更加强烈。安徽农道采取“带着农民转，让他们觉悟；做给农民看，让他们信服；领着农民干，让他们参与；陪着农民练，让他们有术；帮助农民赚，让他们增收；引导农民变，让他们现代” 的“六让之道”，投身乡村建设，是彰显农民主体地位的成功之道。

来源：《中国发展观察》2020年第18期

原标题：别让空心化的村庄“传宗接代”

作者 | 刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，中国农业大学、安徽大学等院校兼职教授。

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