《财经》：之前关注到，您不赞成乡村振兴规划目标的实现都建立在土地的基础上，能否具体阐释一下理由？
吕德文：先明确一个前提：土地的产出在既有的约束条件下是固定的，折腾土地是没有意义的。现在最需要乡村振兴的地方是中国中西部农村，但中西部农村最不缺地，缺地的是大城市、东部发达地区。所以，土地值钱，不是土地本身值钱，而是附着在上面的产出值钱。浙江和江苏因为地处长三角城市带，土地要配套城市生活和工业生产，所以有价值。而中西部农村以发展农业为主，农业的产值就那么多。
最近新闻上说，土地出让金划转税务部门征收，要按比例支持乡村振兴，所有地方都在指望这笔钱。2019年，中农办测算用7万亿元在五年内完成乡村振兴的指标任务，但是国家财政的转移支付非常有限，做不了太多项目，所以每个地方都要自己想办法，其中一个办法就是靠土地。但他们没想明白的是：不是每个地方都能卖地，东部地区因为有产业，土地可以招商引资，所以东部地区土地值钱，也可以赚钱，但是中西部的土地产出只有那么多，能指望把它出让给谁呢？
如果一定要动土地，要守住两个前提：第一不要影响农民生计，第二不要影响农民的自主选择。
《财经》：今年1月，《建设高标准市场体系行动方案》发布，其中提出“开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。《建设高标准市场体系行动方案》实施后，对农村土地交易可能产生哪些影响？
吕德文：这个政策适用范围很小，只允许几个深度贫困地区跨区域（省际）出让指标。现在要扩大指标，扩大到什么程度是个问题。指标之所以值钱，是因为宏观调控收得窄，不让交易。一旦放开，指标就不值钱了，因为可以供地的地方太多，而要地的就只有东部少数几个城市。
土地指标跨区域交易的本质是，发达地区通过政策杠杆的方式将钱转移到落后地区，土地承担转移的载体。举个例子，前几年脱贫攻坚时，合肥买了金寨50亿元的土地指标，但合肥并不缺地。真正的土地交易市场不存在，这个市场是政策调控出来的，土地交易指标也是国土部门设计出来的一种管理手段，这个指标是虚的，没有意义。土地本身不可移动，只是通过土地指标交易，让资金实现跨区域转移。
此前，区域利益调整通过税收实现，这才是合理的。我们划拨一块土地给发达地区盖厂，然后缴税给中央，中央再通过税收财政转移支付的方式给欠发达地区。但现在，我们却认为通过跨区域的土地指标交易，可以让土地自己生钱。其实这些土地上生的钱，本质上也是区域利益调整的结果。
《财经》：《财经》采访过土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英，他提到之前城市享受了土地的红利，现在到了盘活农村土地的时候了。
吕德文：我跟他看法不太一样。第一，我认为土地根本盘不活，土地指标一旦放开就不值钱。在大家的想象中，宅基地一旦入市就值钱了。浙江的宅基地值钱，并且他们已经开始在本地私下交易，相当于入市。但浙江城市周边农村的宅基地值钱是因为当地城市化和工业化水平高，导致土地增值收益高，这与盘不盘活没关系。
真正适合盘活的是从前乡镇企业的废弃的建设土地，但这个量极小，且只有收紧盘活的指标，才可能有少数地方受益。
《财经》：乡村振兴促进法提出，建设用地指标应当向乡村发展倾斜，探索灵活多样的供地新方式。在供地方式上，还有哪些可能的创新空间？
吕德文：现在的土地政策有“内卷化”倾向，越来越复杂。我认为有关土地的探索太多，没必要再探索了。过去土地有用途管制，分为建设用地、工业用地、耕地。我们在耕地保护上画的红线十分清楚，这从最近两年耕地的非农化清理就可以看出。我们在城市建设用地上土地指标调控的经验也很好，每个城市要按人口、经济发展状况、城市化水平来调控土地指标。实际上，土地用途管制有计划经济的味道，供地的前提是要服务于当地的经济社会发展，供地既不能浪费，也不能不够。
土地问题没有那么复杂，拿宅基地来说，它的第一功能是居住，第二是服务于农业生产，第三是在少数城市化水平高的地方提供休闲，第四是具有价值意义，它是童年回忆的依托，也承载了乡愁。说到底，房子的功能就这么简单，它尤其不具备财产功能，只不过现在大家都希望把房子或宅基地变成财产。
放在今天的法律和制度框架里，宅基地仍然是集体所有制，也就是福利性供给。对于生活在村子里的人来说，宅基地是基本生存的需要，也是一种社会保障。只有少数城市化水平和工业化水平高的地区才有可能通过盘活宅基地增加财产性收入，对于大部分中西部地区来说，想通过宅基地赚钱既不合理，也不合适。
《财经》：在土地增减挂钩的执行过程中，基层出现了哪些矛盾？
吕德文：去年山东的合村并居很典型，它背后的冲突就是土地增减挂钩（土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。）。当地政府以为拆了房子，把用地指标节省出来卖给发达地区，农村就能赚钱给农民盖房子。但实际上，全山东都在拆，拆出来的地没有市场，最后陷入进退两难的境地——地方财政本来就没有钱，指望土地增减挂钩也赚不了钱，最后只能损害农民利益。
《财经》：在这个过程中如何保障农民的利益？或者说在执行的过程中农民有没有话语权？
吕德文：5年-10年前，征地拆迁还是基层矛盾最多的地方，那时每逢拆迁就出问题。但现在基本不会。一是因为整个拆迁政策流程都是充分保护农民利益的，例如乡村振兴促进法里专门有一条：不能逼农民上楼。二是，政府也没有太大动力去拆房子，土地只值那么多钱，给农民太多也不划算，所以群众工作做不通就没必要拆了。
现在的矛盾之处在于，有些地方为了土地指标拆空心房，并冠以环境治理和美丽乡村建设的名义。还有一些是为了完成上级行政任务或政策目标，他们本身是好心，却办了坏事。
摘自《财经》杂志（吕德文是武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师，兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。主要从事基层治理研究，有15年乡村一线调研经历，近年来尤为关注非正规经济、边缘人、灰色秩序等相关议题。著有《基层中国》《大国底色》《治大国若烹小鲜》等。近日，《财经》记者就城乡二元制度、农村土地改革、基层治理难题等问题专访了吕德文。）
