关于宅基地的退出
甘肃省陇西县农经站 吴钢
宅基地退出是指集体经济组织成员（村民），因进城落户或退出集体经济组织后，按照依法自愿有偿原则，向农村集体经济组织退出宅基地的行为，包括（无偿、有偿）两类。但是宅基地的退出从三权分置的角度来审视，具体退出细分有暂时退出（退出使用权保留资格权）和永久退出（同时退出使用权和资格权）等不同方式。所以，地方政府在制定农户宅基地自愿退出政策时需要研究制定相应的实施办法和补偿政策。
2019年9月，中央农办和农业农村部下发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中提出：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地，鼓励进城落户农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地”。但是这些规定过于笼统抽象，对于闲置宅基地退出方式、范围和补偿标准等具体实施问题目前为止尚未作出明确规定。
山东省本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。2015年以来，全国各试点地区结合各自实际，在宅基地退出方面进行了大胆创新，除转让、回购（有偿退出）、置换、复垦外，还有如宅基地换房、宅基地换股份、宅基地换身份、社区化安置、两分两换、地票、房票、复垦劵等，极大的丰富了退出方式和途径。而贫困地区受经济发展水平和自然环境条件的限制，退出模式与发达地区相比较为单一。在此，结合陇西县宅基地管理制度改革试点重点探讨贫困地区宅基地退出情形与退出补偿资金问题。
一、无偿收回宅基地使用权情形
陇西县在首轮宅基地管理制度改革试点中制定的《陇西县宅基地管理暂行办法》中提出，有下列情形之一的，应由集体经济组织无偿收回宅基地使用权：
1、自批准宅基地之日起满两年未动工兴建的；
2、未按承诺（协议）期限拆除房屋的原宅基地；
3、实施了易地扶贫、生态移民、危房改造、自然灾害避让等国家补贴项目，腾退的原宅基地；
4、“五保户”亡故后遗留的宅基地；
5、骗取批准、非法转让或以其他方式非法取得，又不接受行政处理的宅基地；
6、法律法规规定其他应收回宅基地使用权的情形。
二、有偿收回宅基地使用权情形
有下列情形之一的，应由集体经济组织有偿收回宅基地使用权：
1、因实施国家建设规划或进行乡（镇）、村（社）公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地；
2、长期闲置无人居住或全家均已迁出且与原集体经济组织解除权利与义务关系，有退出意愿的宅基地。
3、没有宅基地资格权的居民通过继承、受赠或其他方式合法取得，或有资格权的居民通过继承、受赠房屋或其他方式合法取得形成“一户多宅”，有退出意愿的宅基地。
4、法律法规规定其他应补偿收回宅基地使用权的情形。
三、宅基地退出补偿资金来源与问题
从目前各地试点的情况看，宅基地自愿退出主要有两种方式：集体内部流转和集体经济组织回购。前一种方式只限于在集体经济组织内部流转，由于非集体经济组织内部成员购买宅基地身份受限，受众范围较小，结果造成私下交易、长期租赁等隐性交易行为大量存在。后一种方式受集体经济组织财力影响非常大。特别是中西部的农村，集体经济组织没有经济能力，绝大部分县级财政以保基本运行和吃饭为主，根本没有多余的资金用于支持宅基地有偿退出。即便是集体经济比较强的义乌，在开展宅基地退出试点中，政府仍然根据宅基地退出后是复垦，还是在集体组织内部再分配两种情况，分别按40万元/亩的“集地券”兜底价回购或每平方米给予1000元的补助。国家级贫困县安徽金寨宅基地退出的资金来源，主要是通过集体经营性建设用地入市交易、城乡建设用地增减挂钩指标及异地扶贫搬迁补助及财政转移等叠加资金进行补偿。
陇西县在首轮宅基地管理制度改革中提出集体经济组织回购，有偿退出宅基地的补偿资金主要来源主要是财政补助资金、土地入市和征收集体土地收益、宅基地流转和有偿使用土地收益、农村土地综合整治增值收益等。实际上这些资金来源受财力、政策及指标的限制，根本没有保障和稳定的来源，加之宅基地有偿使用费收取的困难，又造成宅基地有偿退出的艰难。
2022年，陇西县在新一轮宅基地管理制度改革中制定出台了《陇西县农村宅基地自愿有偿退出暂行办法》（陇办发〔2022〕78号），对自愿退出宅基地分两类情况进行补偿，一类是易地搬迁、灾后重建、地质灾害搬迁避让、移民搬迁等已享受政策补贴但无明确拆旧政策规定的按每宅（不管面积大小）3500元补偿；另一类是其他自愿退出宅基地按每宅8000元补偿。其补偿资金来源为财政资金和村集体土地入市、征收、宅基地流转、有偿使用土地收益。从陇西县的实际情况看，此补偿标准对边远山区闲置宅基地来说虽然有点低，但还有一定的吸引力，但对公路沿线、川水区及集镇区、城郊区农户而言，补偿资金太低，基本没有吸引力。原因在于和国家农村土地征收片区综合地价差距太大，每宅8000元补偿标准仅及陇西县最低的第V类农用地综合地价（36.7元/㎡）标准，且每宗宅基地还是200㎡的标准。如按村人均土地面积大的330㎡宅基地标准计算，边远山区（第V类农用地）自愿退出宅基地补偿标准应该每宗1.2万元才算合理，对农户的吸引力会更大些。何况，为了减少阻力，实际操作中，地方政府在城市拆迁、国家项目征收中涉及农户的宅基地土地是按实际占用面积补偿的，而不是按照标准宗数补偿的。农户从利益角度出发，普遍热衷于拆迁征用补偿，不乐意自愿有偿退出。对大多数试点地区而言，补偿标准低是阻碍农村宅基地自愿退出的重要因素之一。近年，结合脱贫攻坚县乡政府主导实施的一些项目如地质灾害避让，插花安置，灾后重建（搬迁），危房扶贫安置等，就涉及宅基地有偿退出及置换，因项目及实施时间不同补助标准差异较大，一些农户因乡土情怀及经济状况对其优惠政策并不热心。为此，县乡各级政府应充分考虑拟退出宅基地农户（非贫困户）的经济承受能力及现实困难，统筹安排项目，最大限度增加项目补助标准，采取中心村就地统规统建、自建、留权货币补偿及县城小区安置等多种方式，依农户自身条件选择实施，既可减轻农户借贷经济负担，又可增强项目实施的可行性和积极性。
目前, 阻碍农村宅基地自愿退出的另一个重要因素就是补偿资金来源渠道单一, 数量有限, 无法充分满足农村宅基地退出补偿的需要。在贫困地区受地域条件各类经济资源所限, 依靠市场机制发挥资金筹措作用的难度较大, 以政府为主导的资金筹措模式对解决包括宅基地退出补偿问题在内的诸多“三农”问题都更加有效。因此, 需要继续坚持以政府为主导的资金筹措模式。为了保障该项工作的可持续性, 更要重视市场机制在盘活农村宅基地中的重要作用, 大力培育农村新产业新业态, 大量扶持农村新型集体经济发展, 创新经营管理机制, 大力拓展农村宅基地自愿退出的补偿资金来源,形成社会资金“投入—效益—回收—再投入”的良性循环机制。
