在推行零基预算的背景下，项目预算成为政府采购经费管理的基本方法。从某种意义上说，政府采购经费管理主要是对项目经费的管理。在当前过紧日子的形势下，探索项目经费的管理机制及其发展方向，充分挖掘经费管理效益，对于深化政府采购制度改革，具有重要的现实意义。
机制探索
政府采购项目经费管理机制主要是项目经费管理的机构设置和责权划分，是决定项目经费管理成效的基础性因素。笔者认为，依据不同的项目类型、投资规模，可探索对项目经费管理采取以下几种模式：经常性项目依托现行部门管理，中小型项目实行项目组管理，大型项目实行专设机构管理。
——对经常性项目经费的现行部门管理机制。经常性经费项目主要是年度预算需要经常安排的一般经费项目，如会议、活动等，主要依托现行管理部门，按照职责分工进行管理。
项目决策机构是指掌管和决定项目是否立项、是否纳入预算的机构。按现行管理体制，这里主要是指各级党委。决策机构具有对项目经费的决定权，对项目经费管理负全责，并具有检查权、处置权。
一般项目的执行机构与提出机构是一致的，通常是担负任务的具体事业部门。项目执行机构具有对项目的提出、论证、建议权，以及在执行过程中的经费使用权。经常性项目通常不需要另行论证，可由事业部门根据任务需要提出，经财务部门预算审查后报党委批准。
经常性项目的经费管理机构是各级财务部门。财务部门应具有对项目经费的预算建议权、资金控制权、开支监督权，主要负责项目经费的预算报批、资金拨付、支出审核等工作。
项目监督机构主要是指各级审计部门，对经常性项目经费的使用情况进行专门监督。经常性项目经费管理使用情况的监督主要体现在日常预算经费审计之中，必要时开展专项审计。
——对中小型项目的项目组管理机制。相较于经常性项目，中小型项目具有项目投资较大、持续时间较长、管理要求较高和项目相对重要等特点。因此，由设立的临时性项目组对项目进行全面管理，是中小型项目管理的主要模式。
中小型项目通常由事业部门依据任务需要提出需求，并对项目的必要性、可行性进行论证，报具有项目决策权的机构审查。项目决策机构认为具备相应的立项条件后，根据项目特点可委托有关专业部门组织进一步论证，或要求主办部门成立临时项目组以及经费管理小组，正式启动项目决策管理程序。
项目经费管理小组是项目管理的重要职能机构，由项目主办部门负责组建、项目经费管理有关部门人员组成，通常包括项目负责人、主办部门财务人员和专职财务部门人员等。其主要任务是在项目论证、立项报批的基础上履行预算编制、资金保障、支出管理、效益考评等职责，确保项目经费的科学分配与合理使用。笔者认为，该小组可采用灵活的运作方式，即小组成员平时在原工作岗位，根据项目进展情况由项目负责人召集并处理项目经费管理事宜。
以项目组为核心的项目经费管理，其资金保障仍需依托现有财务部门。项目经费的预算审查、报批等按照统一的规程运作，但项目的预算、支出管理等具体工作则由经费管理小组承办。项目负责人通常由主办事业部门人员担任，项目经费的管理使用应由主办事业部门牵头，项目经费的借款、结算、报销和核算等具体管理工作则由事业部门的指定人员和专职财务部门的分工人员合作完成。
——对大型项目的专设机构管理机制。大型项目主要是指投资规模大、持续时间长、涉及单位多、管理难度高的工程和科研等项目。通常由设立的专门机构全面负责对项目的论证、建设和经费使用。
大型项目可由与项目有关的事业部门上报需求报告，也可由有关科研机构以研究报告的形式提出立项建议。决策机构在审查立项报告后，委托有关事业部门或独立的科研机构组成专门的项目论证组，进行项目建设方案和经费需求论证，为项目投资决策提供科学依据。因此，大型项目的投资是在科学、规范的基础上决策的。其决策权往往集中在高层决策机关，但项目论证具有实质性意义。这是大型项目决策区别于经常性项目和中小型项目的重要特征。
大型项目的重要性决定了设立专门的项目经费管理部门是必不可少的。项目经费管理部门主要是在项目管理机构的领导下承担项目经费的保障和管理任务，负责立项后项目预算报批、账户开设、经费核算、支出管理、经费决算、效益评估等一系列与项目经费有关的管理工作，相当于项目管理机构的专设财务部门。项目投资总额一经项目投资决策机构批准，项目经费管理部门应依据项目实施方案编制年度经费预算，申请项目拨款，建立账簿进行会计核算。对于一些特殊项目，项目经费管理部门还需依据统一的项目经费管理规定，制定本项目经费管理的具体实施细则，规范项目内部各具体业务部门经费借款、审批、结算、报销等财务行为。
大型项目的经费管理部门具有与财务部门相同的职能，专门负责项目经费的使用、管理及效益。在两种不同的管理体制下，项目经费管理部门与项目决策管理机构的关系有所不同。一种是项目经费管理部门隶属于项目管理机构，对项目管理机构负责；另一种是项目经费管理部门作为项目决策机构财务部门的派出机构，在项目经费管理上相对独立，对决策机构及其财务部门负责。为便于独立管理和专门负责，通常采取经费管理部门隶属于项目管理机构的形式实施管理。
改革方向
对现行的政府采购项目经费管理机制进行改革，笔者认为，应按照严格项目经费管理和提高经费使用效益的总要求，与现行零基预算制度相适应，逐步实现“论证科学、管理规范、全程监管”的项目经费管理目标。
——切实加强政府采购项目需求管理。全面落实《政府采购需求管理办法》要求，督促采购人按照“谁采购、谁负责”的原则，建立健全采购需求管理制度，细化工作要求和执行标准，明确岗位权限和职责，建立采购需求审查工作机制。采购人可以自行组织采购需求调查、确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托专业第三方机构开展。委托专业第三方机构的，应签订委托协议，明确各方的职责分工和权利义务关系，并提前做好相关费用的预算。采购人对采购需求和采购实施计划的编制负有主体责任，包括第三方机构采购需求管理结果的确认。主管预算单位要切实担负起指导本部门采购需求管理工作的职责，加强对所属预算单位的督促、指导和监督。
在落实需求管理时，还应注意以下三点：一是稳步推进。通过加强对采购项目全生命周期的管控，前置成本管控与风险意识。从项目前期的采购需求确定、采购文件编制，到采购活动实施、合同签订及履约执行，再到后期的绩效评价，要将风险防控贯穿全过程，有效提高资金使用效益。二是确保效能。采购文件应准确、全面地反映采购标的的质量要求和技术标准，减少因采购文件不合理而引发的质疑、投诉。三是促进公平。降低供应商参与政府采购活动的交易成本，让符合条件的供应商都有机会参与政府采购活动，促进市场的公平、良性竞争，提高政府采购的透明度和公信力。
——有效确保政府采购项目独立核算。一是完善现有的会计核算制度。调整会计科目设置，会计部门要在经费科目下按具体的项目进行会计核算，并根据确定的预算指标记贷方，属于项目经费开支范围的经费支出记借方。经费决算也要具体到每个预算项目，在经费科目下按具体预算项目的开支上报决算，以便考察分析项目经费管理情况。二是规范项目的预算编报程序。在维持性经费全部实行标准化供应的基础上，按照分级负责原则，哪一级的项目由哪一级办理和负责。各级上报的项目经费需求必须按照严格的论证程序，经各级组织专门的项目评估并签署意见后逐级上报，以保证项目经费需求编报的严肃性、科学性和准确性。
——精准实施政府采购项目绩效评价。在合理划分项目权责的基础上，按照“谁承办谁负责、谁投资谁监督”的要求，明确项目经费决策机构、承办机构和财务部门在项目经费绩效评价中的职责。逐步形成政府采购项目预算绩效管理制度体系，制定绩效管理工作流程，细化绩效评价标准，规范第三方参与绩效评价。建立“部门职责—工作任务—项目目标”的绩效目标体系，构建“全面自评、部分复核、重点评价”的绩效评价机制，建设“调整、整改、报告、公开、问责”的综合应用模式。必要时，还可设立重大项目稽查办公室，专门负责重大项目经费的绩效评价。同时，以数字财政建设为依托，逐步推进政府采购项目绩效管理数字化，不断提升项目经费管理能力的数字化、智能化水平。
（作者单位分别为中国农业银行广州海珠支行、广东省广州市财政局）
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