区域国别动态41 | 美智库：中国多边机构影响力急速扩大

一、导言

过去几十年来，多边机构内的大国竞争格局发生了显著变化，这反映出全球力量态势更广泛的转向变化。美国历来在这些论坛中占据主导地位，但如今却面临着来自中国和其他新兴大国日益激烈的竞争挑战。在没有挑战者的情况下，中国在由美国创建、资助和合法化的国际机构中的影响力日益增强。中国的战略定位和对多边机构的大量投资使其能够在多边体系中施加相当大的影响，尤其是在联合国系统内。

中国增强自身影响力的做法包括让中国公民担任重要领导职务、提高人员编制、增加对多边机构的非专用资金捐助。这一战略不仅增强了中国对全球政策的影响力，还在全球南方推广了自身的发展模式，并扩大了地缘政治利益。尽管美国是许多国际组织的最大财政捐助国，但其影响力却相对下降，部分原因是财政限制、战略失误和人员代表性不足。在2021年CSIS报告《美国在多边发展机构中领导力的未来》的基础上，本政策简报介绍了全球南方国家日益与中国接轨的最新趋势，并提出了美国在多边体系中恢复其影响力的方法。

二、中国在多边体系中不断上升的影响力

多边机构在合作治理和建立共识方面发挥着至关重要的作用，反映着全球权力结构的广泛变化。自近八十年前成立以来，美国一直在这些机构中扮演着制定准则的重要角色，利用其经济和政治影响力制定国际议程，倡导西方价值观。然而，随着中国在全球舞台上的崛起，美国的影响力正在逐步下降。与此同时，发展中国家也要求在塑造这些机构时拥有更大的发言权，而这种发言权与美国和中国所关注的优先事项截然不同。

20世纪90年代以前，中国基本上不参与联合国等多边组织的事务。除了与台湾有关的问题，中国很少对联合国感兴趣或做出自愿贡献。中国开始走上经济全球化的道路后，在多边机构中的参与度迅速提高。中国在联合国的影响力日益增强，这主要体现在以下几个方面：

1、争取领导地位：中国通过在多边论坛发挥领导作用，推动支持其“一带一路”倡议（BRI）的努力，以有利于其经济和政治价值观及利益的方式影响全球标准和实践。中国政府拉拢联合国领导人，如秘书长安东尼奥·古特雷斯支持“一带一路”倡议，并使其与联合国可持续发展目标保持一致。在中国的领导下，联合国粮农组织（FAO）强调与金砖倡议目标相吻合的项目，这引起了西方领导人对中国可能破坏多边机构完整性的担忧。

2021年，中国公民领导了联合国15个主要专门机构中的4个：联合国粮农组织（FAO）、国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization）、国际电信联盟（ITU）和联合国工业发展组织（United Nations Industrial Development Organization）。此外，中国还试图领导第五个机构——世界知识产权组织，但这一努力被（西方国家）挫败。尽管如此，中国公民在关键机构中担任的领导职务，凸显了中国在联合国系统中的战略定位以及在国际发展和技术进步等关键领域影响全球政策和优先级的意图。

非洲国家作为联合国最大的地区集团，拥有28%的投票权，在支持中国在多边机构中崛起方面发挥了至关重要的作用。在联合国四个主要机构中，非洲国家支持选举中国公民担任领导职务，并在其他九个机构中获得副职领导。非洲的选票在通过美国反对的中国决议、增加中国在联合国秘书处和各种联合国基金和项目中的代表性方面也起到了关键作用，进一步巩固了中国政府的影响力。

2、扩大人员规模：中国通过增加人员数量，战略性地扩大了其在多边机构中的存在。从2009年到2022年，受雇于联合国的中国公民人数几乎翻了一番，2022年达到1564人。与此同时，2015年至2021年间，中国赞助了32名联合国初级专业人员（JPO）和590名其他专业人员，在短短五年内实现了快速增长。为了制衡中国不断增长的人员，增加美国国民在国际组织中的人数，美国国务院在过去三年中努力公布国际机构中的初级专业人员空缺。

3、灵活运用财务力量：在过去十年中，中国对多边发展机构的可支配捐款翻了两番多，其中包括对多边开发银行（MDB）优惠融资窗口和联合国专门机构的大量自愿捐款。自 1980 年加入世界银行以来，中国在世界银行中的作用也显著扩大。到2013年，中国已成为世界银行贷款机构国际复兴开发银行的第三大股东，拥有5.03%的投票权。这不仅反映出中国的经济增长，也反映了中国为增强全球影响力而做出的审慎政策选择。中国的资金水平仍然只是美国提供的一小部分，但中国能够调动这些资金来推进自身国家的优先事项，这是美国所做不到的。

中国的财政影响力还包括向世界银行国际开发协会以及国际农业发展基金、世界粮食计划署和联合国儿童基金会等联合国专门机构提供大量捐款。此外，在联合国系统内，中国于2016年创建了联合国和平与发展信托基金，在10年内捐款2亿美元，用于支持维和、快速反应、冲突预防和调解。中国仍是该基金的唯一捐助国，并明确表示该基金旨在使联合国2030年议程与金砖倡议保持一致。此外在2018年，部分由于非洲的游说，中国向联合国派遣了一支8000人的待命部队，用于危机部署。目前中国是联合国安理会常任理事国中最大的部队派遣国。

4、建设新机构追求经济利益：为了挑战当前的全球秩序，或回应其所认为的不公平待遇，中国建立了新的多边组织和伙伴关系，尤其是与全球南方国家，如亚洲基础设施投资银行（AIIB）和新开发银行（New Development Bank），中国是这些机构的最大股东或共同大股东，而美国则被排除在外。这些机构不仅增强了中国的金融和战略影响力，还为推广中国的发展模式和政策偏好提供了平台。

中国企业在多边机构中的战略性参与进一步凸显了中国不断扩大的影响力。中国将其经济利益与战略目标相结合的能力使得中国企业在多边开发银行的合同中占据突出地位。仅在2019年，中国企业就从主要多边开发银行获得了价值74亿美元的合同，占合同总价值的14%。近年来，中国企业继续成为多边开发银行合同的最大或接近最大的接受者。2013财年至2022财年，中国企业获得了世界银行约20%的合同，使得中国成为世界银行最大的合同获得者。这种采购主导地位反映了有利于最低出价的制度规则，以及中国企业在基础设施领域的突出存在。中国从这些合同中获得的商业利益符合其在多边框架内利用经济工具获得政治和战略优势的大战略。

三、中国与全球南方的战略接触

中国的战略不仅仅局限于填补多边体系中的高层职位和人员，它还积极塑造这些机构的准则和政策，使之与中国更广泛的地缘政治目标相一致。更重要的是，中国以发展中国家和全球南方国家的主要倡导者的角色自居。

中国政府提出了将发展和多边主义置于中国外交政策首要位置的理论：“大国是关键，中国周边是重点，发展中国家是基础，多边平台是舞台。”通过亚洲基础设施投资银行（AIIB）和伊斯兰开发银行（IsDB）等平台，全球南部国家获得了大量的经济援助、基础设施建设和投资，这对其发展目标至关重要。中国与伊斯兰开发银行有着长期的合作关系，近年来还建立了合作伙伴关系，协助银行成员建设抗击流行病的基础设施。中国的参与为这些国家提供了西方主导的金融机构之外的选择，这些机构往往在治理和人权标准方面拥有更优惠的条件和更宽松的条件。

此外，中国的外交战略还包括引导各国向其商业部门靠拢。近年来，通过战略性的大量外国直接投资和对外援助，中国在斯里兰卡、柬埔寨、吉布提、委内瑞拉、老挝等国的影响力大幅提升。这其中的许多国家现在都与中国的地缘政治利益更加紧密地结合在一起，从而减少了对包括美国在内的传统西方合作伙伴的依赖。与中国进行交易的国家不会面临来自美国的后果，即使美国是主要的捐助国或贸易伙伴。

中国正积极利用私人接触来加强联系和利用其地位，经常填补美国在各地区忽视中国所留下的真空。以非洲为例，近年来美国在非洲的影响力不断减弱，而中国则在非洲大陆的中部、东部和南部国家中保持着领先地位。在这些地区，中国促进了与包括陆军、空军、海军和警察在内的各部门高级安全领导人的访问和互动，支持中国政府在非洲大陆的战略目标和议程。中国还在非洲设立了53个大使馆，比美国多3个。

此外，高层互访并不是美非关系的常态。然而，拜登政府最近加强了对中国的关注，从而与非洲国家进行了更多的高层接触。2023年，17位内阁成员和美国政府部门和机构的领导人访问了26个非洲国家。尽管这些努力有所上升，但与中国对非洲的持续关注相比却相形见绌。33年来，中国外交部长每年出访的第一站都是非洲，但这一惯例并没有引起媒体的特别关注。2014年至2020年期间，习近平亲自对非洲进行了10次访问。

由于这些趋势，中国在多边机构中的影响力深刻影响了全球南部国家在关键全球问题上的立场和投票行为。在乌克兰战争、侵犯人权和台湾地位等关键问题上，中国的投票模式使这种影响尤为明显。

1、俄乌冲突

自2022年2月俄乌冲突爆发以来，许多非洲、亚洲和拉丁美洲国家对谴责俄罗斯行动的决议投了弃权票。2022年3月，联合国大会就“俄罗斯侵略乌克兰”决议进行紧急表决时，17个非洲国家投了弃权票，另有8个国家拒绝参加表决。这种弃权反映了一种外交平衡行为，受到与西方、中国和俄罗斯的经济和政治关系的影响。这表明这些国家采取了微妙的立场，以保持良好关系，避免危及经济伙伴关系。

对该决议投弃权票和反对票可能揭示了全球南部国家在独立于传统权力集团制定外交政策方面日益增强的自信心。另外，弃权也可能是对“西方”将欧洲战争置于全球南部致命冲突之上的反应。弃权也可能反映出各国不愿卷入与自己无关的冲突。无论如何，这一趋势表明，世界正朝着多极化方向广泛转变，全球南部国家寻求在全球舞台上维护自己的独立和利益。

2、人权议题

此外，中国的影响力还延伸到人权议题上，许多南方国家在敏感话题上与中国立场一致。2022年人权理事会就涉疆议题举行辩论投票时，大多数非洲国家投了弃权票或反对票，以示对中国的支持。这种结盟源于中国广泛的经济参与和发展援助，这使非洲国家隐含着在国际论坛上提供政治支持的期望。中国的战略投资和援助使其得以建立起一个在多边组织中支持其立场的盟友网络。

3、台湾地位

中国的影响力在主权和领土完整问题上也起着至关重要的作用，尤其是在台湾问题上。受与中国的经济和外交关系的影响，大多数南方国家不仅宣称坚持一个中国政策，而且还进一步采用了中国政府喜欢的“一个中国原则”的叙事话语。这种外交立场对中国来说至关重要。这些国家在国际论坛上的支持确保了可能支持“台独”的决议或声明很少获得通过，从而巩固了中国的立场，阻止了对台湾的任何外交承认。

全球南方国家与中国的结盟往往会削弱西方主导的人权议题、民主治理和领土争端等问题的努力。这种转变使多边机构内的权力平衡变得复杂，使西方国家为其倡议争取支持变得更具挑战性。

（待续）

中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

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