![]()
1月22日，农历小年。在这个特别的日子里，中国政府网发布了西安、佛山、东莞三座城市国土空间总体规划的批复函件。这是新中国成立以来，西安第5轮制定城市发展总体规划。此次获批，表明国家层面正式明确了西安这座城市未来10年内的新定位与分工。西安具有5大城市性质和5大城市功能，数量居于前列，可谓是一座多功能综合性城市。百理君还认为，西安的城市分工中，有两处细节值得分享，一是，与前4版城市发展总体规划相比，西安城市性质有变，如果和国务院已批复的其他城市相比，西安居然获得了“国家重要科研和文教中心”的独一份表述，另一处是，西咸一体化、关中平原城市群之外，带动晋陕豫黄河金三角区域，这是西安又一项重任。2018年机构改革中，国家层面决定将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划职责统一整合到新组建的自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施，推进实现“多规合一”。2022年我国首部“多规合一”的国家级成果《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发，伴随着去年11月《湖北省国土空间规划(2021—2035年)》获批，全国31个省级国土空间规划全部完成批复。回头看，此轮国土空间规划之所以备受瞩目，一来，是因为这是“多规合一”实施以来的第一次，二来，外界非常关注各大城市的城市性质和核心功能又会如何表述。因为，在公众看来，城市性质决定了一座城市发展的高度，而核心功能则关乎城市产业发展方向。公开消息可见，在城市层面，有“国批”与“省批”之别。西安和佛山、东莞三座城市获批后，至此，不算作为省级行政区的四大直辖市，全国已有37座城市国土空间规划获国务院批复。其中，省会城市21座，首府城市5座，计划单列市5座，以及6座地级市。换句话说，目前省会城市里仅剩武汉尚未批复外，此轮国土空间规划中“国批”程序基本已接近尾声。百理君梳理了一份表格。
![]()
说明：此表各城市按照审批时间排序（点击可放大查看）
百理君注意到，由中央层面批复的6座地级市，来自于“中国经济三极”：京津冀的秦皇岛，长三角的无锡苏州常州，以及粤港澳的东莞佛山。值得一提的是，此前《全国城镇体系规划》中有“国家中心城市”的分级设计，但此轮国土空间总体规划淡化了这一描述。已批复省会城市中，除了海口、拉萨，其余都被定位为“中心城市”，但中心城市也有层次之分。比如，济南是黄河流域重要的中心城市，杭州是东部地区重要的中心城市，沈阳是东北亚国际化中心城市。根据已批复的《西安市国土空间规划（2021—2035年)》，西安是5大性质5大功能。陕西省省会，西部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市，国家重要科研和文教中心
西部经济中心、科技创新中心、先进制造业基地、对外交往中心以及国际旅游目的地
结合上表看，西安5大城市性质，数量仅次于广州，城市功能数量与多座城市并列第一，可谓是一座多功能综合性城市。回头看，本次是西安新中国成立以来第5轮制定城市发展总体规划。最新的城市性质，其实显示出城市发展变迁的传承和升级。新中国成立后，一大批军工、科教、轻纺等产业扎根于此，西安的城市定位是以轻型精密机械制造和纺织为主的工业城市。改革开放后，西安编制了第二轮城市总体规划（1980年—2000年），城市性质被重新定义为：“将建设成为一座保持古城风貌，以轻纺、机械工业为主，科学、文教、旅游事业发达的社会主义现代化城市”。1992年被批准为内陆开放城市，西安开始第三轮城市总体规划的编制工作，并再次更新了城市性质，“西安是世界闻名的历史名城，我国重要的科研、高等教育及高新技术产业基地，北方中西部地区和陇海兰新地带规模最大的中心城市，陕西省省会。”随着西部大开发战略实施，区域经济的快速发展，西安编制完成了《西安城市总体规划（2008年—2020年）》，城市性质确定为：“西安是陕西省省会，国家重要的科研、教育和工业基地，我国西部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，并将逐步建设成为具有历史文化特色的现代城市。”“一带一路“提出后，2016年适时进行了修改，这次最大的变化是，规划跳出了“城墙思维”，首次实现了“大西安都市圈”的格局。所以，站在城市发展脉络来看城市性质变化，应该说，“西部地区重要的中心城市，国家历史文化名城”是保留了，“国际性综合交通枢纽城市”属于新增，其他几项表述有所升级。如果说，和自己纵向比较，看到的是传承和升级，那么，与其他城市相比，则是西安这座城市的特色和优势了。百理君注意到，在西部城市中，除了在“中心城市”这一定位上略低于重庆外，同时拥有“国际性综合交通枢纽城市”、“国家历史文化名城”及“国家重要科研和文教中心”只有西安！ 西安、成都、兰州、乌鲁木齐，是“西部地区重要的中心城市”；西安，和重庆、成都、昆明是“国际性综合交通枢纽城市”；兰州、银川、贵阳、西宁和拉萨是“全国性综合交通枢纽城市”。最值得一说的，就是“国家重要科研和文教中心”。从已批复的各城市来看，这几乎是西安独有的表述。能够看到，城市性质表述中，只有广州在科教方面有所涉及——“科技教育文化中心”。而在城市功能方面，虽然多个城市在科技创新方面有明确提及，比如，广州、深圳、东莞、佛山是“国际科技创新中心重要承载地”，南京是“东部产业创新中心和区域性科技创新高地”，杭州是“全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地”，“区域性科技创新高地”数量较多，包括宁波、兰州、合肥，福州、长沙、郑州、无锡、常州、苏州等，相较而言，西安则是“科技创新中心”，算是独一档。在百理君看来，“科技创新中心”，既可视为西安城市总体规划（2008年—2020年）中“国家重要的科研、教育和工业基地”的升级版，更折射出国家层面对于西安在科技领域的巨大期待和厚望。此外，西安还需要加油的，是这座城市的辐射带动能力，因为也被国家委以重任。可以看到，《西安市国土空间规划（2021—2035年)》强调，要构建支撑新发展格局的国土空间体系，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。为此列出了几项任务：某种意义上讲，前3项更多是地理位置决定的，后三项则取决于城市自身的辐射能力——西安既要带着身边的咸阳一起飞，也要当好关中平原城市群的群主，还要带动晋陕豫黄河金三角区域发展。显然，西安承担着跨市、乃至跨省的辐射带动任务——限于篇幅，这里不说西咸一体化和关中平原城市群，就晋陕豫黄河金三角区域多说几句。黄河最后一个大拐弯处，山西运城市、临汾市、河南三门峡市和陕西渭南市四座城市，地缘相近、人缘相亲、经济地位相似，也都远离经济核心区和大市场，既然没大腿可抱，1986年就开始尝试“抱团”发展，2014年3月，国务院批准《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，我国第一个省际交界地区协调发展试验区由此诞生，被赋予了“建设成为中西部地区新的经济增长极”、“探索省际交界地区合作发展新途径和新模式”的任务。如今牵手也近40年，有收获却谈不上“满满”，作为距离黄河金三角区最近的大城市，西安将被担起“带动”使命。
精彩回顾：
西安市水土保持基础图件
国务院批复！西安市国土空间总体规划（2021—2035年）！
国土空间生态修复关键区域识别研究：以西安市为例
霍春平站长：西安市《城市生产建设项目水土保持技术规范》实践与思考
西安市国土空间生态修复规划（2021—2035年）
西安市生产建设项目水土保持方案审批监管工作清单
![]()
![]()
