【追光人大·主角】人大青年立法工作者眼中的云南地方立法实践

△和晓琳工作照。唐维鹏 摄

2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，这是立法法实施15年来的首次修改，是全面依法治国、加强科学立法的关键一招，标志着中国立法改革大幕就此拉开。

此前，云南省16个州市中，昆明市作为省会城市有地方性法规立法权，8个民族自治州有制定自治条例和单行条例的立法权，其余7个设区的市并没有立法权。和晓琳调研发现，没有立法权的7个设区的市对通过立法来管理本地区的特定事务的意愿越来越强烈，在人代会上，通过人大代表提出立法议案或者通过其他方式提出立法建议的情况较多。

“随着修改后的立法法正式实施，我省7个设区的市可以通过立法更有效地加强社会治理，促进经济发展，发挥所属辖区的政治、经济、文化和教育等功能。地方多年的期盼，终于落了地。”立法法的首次修改让和晓琳印象尤为深刻，她介绍，新修改的立法法赋予设区的市地方立法权，规定设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同上位法抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。至此，我省立法主体增加到46个，包括省人大及其常委会、16个州市人大及其常委会和29个自治县人大及其常委会。

2016年9月，省十二届人大常委会第二十九次会议审查批准了《文山壮族苗族自治州河道管理条例》和《临沧市古茶树保护条例》，为文山州河道管理、维护河道生态环境，临沧市保护古茶树资源提供了法治保障，这是也是我省为新获得立法权的设区的市、自治州制定的第一批地方性法规。“云南省作为边疆民族地区，立法法的修改，推动了我省治理体系和治理能力现代化的进程。”和晓琳如是说。

△《怒江傈僳族自治州怒江美丽公路路域环境管理条例》施行以来，怒江美丽公路路域环境管理整治工作持续开展，公路沿线环境日益见好。怒江州人大常委会 供图

随着立法法的修改，地方立法权扩容至设区的市后，地方立法数量不断增加，有些地方立法内容上追求“大而全”，和上位法内容重复过多，实践效果并不好。如何提高地方立法的针对性、实用性和可操作性，已成为公众普遍关心的问题。此时，紧盯热点难点问题的地方“小法”，为民生改善和公共治理注入了全新活力。

为了切实提高地方立法质效，多年来，和晓琳与省人大常委会法工委的同事们不断加强提前介入和指导，参与立法调研，研究上位法和相关政策，倾听各方面的意见建议，与州市人大的同事一起对条例逐条进行研究修改。随着对立法工作的不断深入，她也逐渐地找到自己岗位的目标，形成了自己的工作方法。她参与的《云南省古茶树保护条例》《临沧市鲁史古镇保护条例》《昭通市乡村清洁条例》等均是采用“小切口”的形式，在条款结构上突出“少而精”，条文明确具体，有几条立几条，在立法节奏上突出“快而稳”，内容简明实用，缺什么补什么，及时回应社会关切。

△和晓琳的工作笔记。唐维鹏 摄

“《临沧市鲁史古镇保护条例》从第一次参与论证、提出修改意见到最后条例通过，历时四个月，在这个过程中，也让我感受到了基层对于法治的期盼，以及他们想通过立法解决问题的期待。”和晓琳介绍，在鲁史古镇保护条例的制定过程中，如何让条例充分体现“历史文化保护优先”，如何满足群众的历史文化遗产传承和保护需求等，很多问题都需要考虑。临沧市鲁史古镇保护条例草案原本有六章42条，她和同事们通过三次反馈书面意见，与临沧市人大法制委员会、常委会法制工作委员会的同志们共同调研、改稿和论证，最终决定采用“小切口”立法，聚焦古镇保护管理实际中的难点痛点，调整为25条。

近年来，我省有立法权的人大及其常委会坚持问题导向，着眼解决问题，围绕自身实际，不断丰富立法形式，增强立法实效，制定了很多“切口小、效果好、特色明”的地方性法规。

作为“小切口”立法在我省的生动实践，《丽江市人民代表大会常务委员会关于加强丽江市中心城区建筑风貌管控的决定》精准填补了城市建筑风貌管控地方性法规空白；《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》为守护红嘴鸥文明和谐栖息环境提供了有力法治保障，同时也是昆明市首部、全国第二例单一野生物种保护的“小切口”立法；全国首部林下经济民族自治地方立法《云南省楚雄彝族自治州林下经济促进条例》；全国第一件产业发展单行条例《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》等，省人大及其常委会通过短小精悍的内容，有效提高立法的针对性、适用性、可操作性，不断唤醒立法的地方特色，着力提高立法质量。

△人与红嘴鸥亲密互动。胡妤雅 摄

有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量地方立法质量的一条重要标准。省人大及其常委会不断强化人大主导作用，不断突出地方特色的同时，也在积极探索新时代地方立法工作新路子，并取得了显著成绩。

“我省的地方立法始终围绕地方特色，立足省情，尤其是在生态环保方面。”和晓琳表示，生态环保立法一直是我省地方立法的重点、亮点和特点。值得一提的是，针对跨区域河（湖）流域“一河两治”“一湖分治”存在的问题，省人大常委会就跨区域河（湖）流域与四川、贵州两省开展共同立法、协同立法。

2021年5月，我省与四川、贵州两省作出三省关于加强赤水河流域共同保护的决定，并分别制定各省的赤水河流域保护条例，以“共同决定+条例”的方式，开展共同立法，实现了从“联动”到“共立”的跃升，为流域保护地方立法探索新路子、新模式。

为解决泸沽湖水质保护标准不统一，保护原则、范围、措施不统一，区域协作机制不健全等问题，2023年3月，川滇两省人大常委会启动了泸沽湖流域生态环境保护协同立法工作，共同开展立法调研和条例统一修改，同步审议、同步通过、同步实施，实现泸沽湖流域由“一湖两治”“一湖分治”向“一湖共治”“一湖合治”转变，更是对泸沽湖跨省管理难题的破解。这也是四川和我省继赤水河保护共同立法后，再次携手开展协同立法。

除此之外，还在全国率先出台了生物多样性保护地方性法规《云南省生物多样性保护条例》，云南省生态文明建设方面首部综合性、统领性、倡导性、促进性的地方性法规《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》，先后制定大气污染防治条例、土壤污染防治条例、固体废物污染环境防治条例，批准《昭通市扬尘污染防治条例》等一批法规。

省十四届人大常委会履职以来，全面完成新一轮九大高原湖泊保护条例修订（制定），批准迪庆州、维西县2件水资源保护管理条例，楚雄州龙川江、孟连县南垒河流域2件保护条例，玉溪市、保山市2件集中式饮用水水源地保护条例……一系列生态立法持续跟进，截至目前，省十四届人大常委会已完成省级、州市立法项目50件，其中，涉及生态领域立法16件。

“作为一名地方立法工作者，看到条例的施行能够帮助群众解决实际困难，我就感到心满意足。”和晓琳表示，作为一名人大青年干部，一名地方立法工作者，在立法工作中如何加强重点领域、新兴领域立法，如何有效发挥人大的主导作用，让自己接手的立法项目更有温度，更有力量，她也还在学习中，但她希望所有的人大青年干部都能立足岗位，沉下心学习、俯下身做事，牢记“四个机关”的定位，把人大工作的政治性、民主性、法治性、人民性有机统一起来，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，为书写中国式现代化时代新篇章交出地方人大工作者的答卷。