西政视点丨林维、王山：迈向智慧高效的超大特大城市治理新体系

迈向智慧高效的超大特大城市治理新体系

林维  王山

重庆市城市风光 新华社记者 唐奕/摄

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”。根据住房和城乡建设部的统计，截至2023年10月，全国共有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州10个超大城市。系统研究如何转变超大特大城市发展方式、探索超大特大城市现代化治理新路径，对于实现高效能治理，建设统筹发展和安全的现代化大都市具有重要意义。城市作为一个巨大的社会生态系统，其中发生的任何变化都可能对生活在其中的人民产生影响。与其他城市相比，超大特大城市作为开放复杂的社会系统，具有人口高度聚集、空间规模宏大、要素结构复杂、利益诉求多元化等特点，其治理面临巨大挑战，亟须构建以人民需求为核心的超大特大城市智慧高效治理新体系。

感知人民群众的现实需求成为新时代政府治理体系建设的重心。近年来，在人工智能、云计算、大数据、物联网等高新技术的驱动下，城市形态逐渐从工业城市、信息城市走向感知城市。一些城市通过归集“视觉、听觉、味觉、嗅觉、触觉”等各类感知数据，实现城市运行精确监测、感知数据精细治理、数据服务精准赋能，提供高标准、高质量、高可用、高可靠的“数据要素”支持。从这个角度讲，感知城市是以政府科学管理为目标，以人民为中心，以智能技术为支撑，通过城市感知体系充分、全面地汇聚城市中的碎片化信息，依托城市大脑对城市大数据信息进行科学处理，识别人民群众的现实需求，为政府科学决策提供支撑，改善城市公共服务水平，形成城市感知人民与人民感知城市相融合的新型城市系统。

感知城市的到来为超大特大城市高效治理提供了技术支撑。作为政府治理城市的神经末梢，感知系统可以敏捷地感知城市发展中的动态，为更好地感知人民群众的现实需求和科学智慧决策提供了强有力的技术工具。感知城市改变了以往超大特大城市冷冰冰建筑集群的面貌，推动了人民与城市的双向融合。人民群众可以更好地感知和享有超大特大城市发展中所创造的公共价值，提升获得感、幸福感、安全感。感知城市的建设和应用能够使政府智慧地感知城市的运行与发展，敏捷回应城市发展诉求和人民的现实需求。让城市具备感知能力，不仅是数字城市走向智慧城市的关键，也是以人民需求治理为核心的超大特大城市高效治理体系走向智慧的载体。因此，需要科学规划建设大数据平台和网络系统，强化联合指挥和各方协同，切实提高执行力。

感知城市将人民城市为人民落到实处。作为与人民群众紧密相连的城市共同体和有机体，感知城市围绕“数据赋能”和“技术赋权”两个维度对超大特大城市治理体系进行了重塑，推动超大特大城市传统治理体系朝着智慧化和高效化方向发展。智慧社会中具备感知的超大特大城市通过构建超大特大城市治理的感知底座，依托物联、视联、数联、智联汇聚城市运行中的多元数据信息，将关涉超大特大城市运行的各类数据、系统进行集成化一体式管理和运营，发挥数据要素的全方位流通的同时，实现共享数据价值创造的最大化，实现城市可感、人民可用、政府可治，实现超大特大城市物理空间与数字空间的无缝衔接，通过“一网统管”，让超大特大城市治理充满数据的“智慧”。

以人民为中心是智慧高效治理体系的核心议题。超大特大城市智慧高效治理体系建设需坚持以人民为中心的基本立场，推动城市治理理念、治理模式、治理手段的智慧化变革，精准、高效地回应人民群众的价值诉求，满足人民群众的美好生活需要。同时，超大特大城市智慧高效治理体系的建设亦需要人民参与共建、共治，最终共享智慧高效的城市治理成果，形成“人民城市人民建、人民城市为人民”的生动局面。

公共价值的创造与管理是智慧高效治理体系建设的关键目标。超大特大城市智慧高效治理体系建设需多元治理主体共同参与，在此过程中需明确多元主体的公共价值追求并充分发挥其导向引领作用，通过多元治理主体间的资源共享、协同合作达成城市治理的共同诉求。其中，数据共享是城市智慧高效治理中资源共享的重要方面，也是智慧治理的基础要求。构建数据共享与开放平台，可确保不同部门、不同系统之间的数据资源实现互联互通，为价值共创提供基础数据支撑。多元主体协同合作创新治理体制机制，可在解决多元共治的同时创造公共价值、高效平衡超大特大城市发展中的整体利益和长远利益。

安全包容与法治是智慧高效治理体系建设的价值底线。首先，超大特大城市智慧高效治理体系建设要以安全可信为价值底线，确保城市数据安全。要建立完善的数据安全保护机制，通过先进加密技术、区块链等手段，防止数据泄露、篡改等风险，确保在突发事件或网络攻击下，系统仍能正常运行，提升智慧城市智慧治理系统的可靠性和稳定性，进而增强人民对智慧城市治理的信任感。其次，超大特大城市智慧高效治理体系建设应坚持数字包容底线，关注数字弱势群体需求，通过提供便捷的数字服务和技术支持，帮助其跨越数字鸿沟，共享智慧城市建设成果，促进社会公平。数字包容亦可促进城市政府瞄准不同群体个性化、差异化的服务需求，精准满足人民日益增长的美好生活需要。第三，超大特大城市智慧高效治理体系建设只有以依法治理为底线，在城市治理过程中严格遵守法律法规和规章制度、充分尊重和保护公民的合法权益不受侵犯、确保治理行为合法合规，才能保障城市治理的规范性、权威性、有序性。

以“大综合体一体化”为统领，提升大城智治的一体化水平。系统观念是现代化城市治理的题中应有之义。作为一个开放且多元的复杂巨系统，超大特大城市治理应立足发展阶段，尊重发展规律，坚持科学引领、统筹全局与综合施治相结合，形成结构优化、流程简化、协同高效的“大综合一体化”执法格局。在整体政府理念的指导下，聚焦城市重点难点治理问题，全面促进“只进一次门，查办多项事”，理顺不同部门与层级之间的工作职责与衔接机制，探索横向到边、纵向贯通的联合指挥与调度机制，建齐系统实施大城智治的“四梁八柱”。统筹配置执法资源，推动平台底座一体化集成和数字资源一体化供给，在建设系统互通、组件复用和数据共享的超大数字网络的基础上，持续完善执法统一指挥协调平台，明确不同主体在统筹、协调、指挥、考核执法监管计划、执法检查、执法力量、执法协作等环节的责任分工与协作流程，实现“一个口子执法”。

以“精度”促“温度”与“效度”，提升大城智治的精细化水平。城市治理应满足人民需求、契合人民利益、促成人民满意，把绣花般的耐心与巧思贯穿城市治理各项环节，覆盖城市空间各个区域，涵盖城市治理各类主体。以便民惠企为导向，围绕流程优化、材料简化、形式多样化目标，有效延伸政府服务深度与广度，以“高效办成一件事”为抓手，通过需求研判、数据共享、智能识别、联办联审等创新路径，提高政务服务集成化、精细化与个性化，促进政务服务从有向优、从优向精转向。统筹高质量发展和高水平安全，以应对破解“大城市病”为目标，构建风险全链路闭环数字管理体系，推动城市治理内容显化、功能细化、工具强化，提升治理敏感度与敏捷性，夯实城市治理末梢的风险防护能力，编织多方位、多维度、高效能的城市韧性防线。

多元共创数字城市转型生态，提升大城智治的智能化水平。超大特大城市人口多、流量大、功能密、事项繁，传统治理模式难以满足复杂多样的治理需求，加快智慧城市建设步伐，提高政府对异质性社会形态的感知、分析与响应能力至关重要。持续加大城市运行感知系统的建设投入程度，在安全可控的前提下全面深化公共数据开放与共享，打造数字孪生城市并通过“城市大脑”汇聚数据力量，推动全域数字化与可视化转型，灵活切换平急状态，实现智能分析，敏捷调度，精准施策与协同处置。积极探索政企合作新模式，以授权运营、购买服务等形式推动政府、企业和个人等多元主体参与城市数字化转型，推动AI大模型等数字技术赋能保障性住房、城中村改造等传统城市治理难题，围绕智慧养老、智能出行、数字教育等应用场景，开发一大批社会有用、群众有感的数字公共服务产品，切实提升人民群众生活质量。

随着感知城市的迅速发展，构建超大特大城市智慧高效新治理体系不仅成为提升城市管理水平、增强城市竞争力的关键策略，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

深化信息基础设施建设，巩固感知城市数字基础架构。一流的和谐、宜居和韧性现代化特大型城市离不开一流的基础设施。对于规模大、人口多的特大城市，进一步加强信息基础设施建设提升城市自身的感知能力尤为重要。积极提升网络承载能力，优化网络布局，巩固互联网骨干直联点建设成果，提升互联网接入速率，确保数据能够快速流通，从而为感知城市的运行提供有力保障。着力打造高水平云管平台，提供定制化专链路服务，优化基础算力平台，强化AI、区块链等新兴技术应用，促进城市基础设施的智能化升级。加快实施城市老旧基础设施改造工程，围绕交通、能源、市政等领域，推动物联网、大数据、云计算等技术赋能城市精细化管理，助力实现绿色集约低碳发展阶段目标，补足城市治理短板。

强化数据整合，完善“城市大脑”运行体系。强化数据整合共享，打破信息孤岛，既需要建立高效的数据管理系统，包括数据采集、存储、清洗和分析等环节；也需要制定严格的数据标准和规范，确保不同部门之间的数据可以互相对接和交换。优化算法模型，提高智能化水平，准确预测应对城市问题，通过引入AI和大数据分析，识别异常，预警并采取措施。拓展应用场景建设，开发智能交通、环保、安防等，如在智能交通方面可以推广使用智能信号灯、车辆自动驾驶等技术，在环保方面可以利用大数据分析监测空气质量、水质情况等；在安防方面可借助人脸识别技术提升城市治安管理水平。完善安全保障体系，确保数据、网络和系统安全，采取加密、防火墙等措施，保障稳定运行。例如，作为我国辖区面积和人口规模最大的城市，重庆市建立健全贯通实战的三级数字化城市运行和治理中心：打造1个智能中枢，搭建起符合超大城市运行和治理的智能中枢；强化三级中心城市运行智能监测预警能力、高效协同闭环处置能力和数字化履职支撑能力等三项能力；持续完善KPI评价体系，让城市运行和治理更好地服务经济社会发展、管控处置运行风险、服务企业群众。

强化系统思维，构建政府主导的多元共治体系。构建多元共治体系，是智慧高效治理体系建设中的核心要素。政府应当发挥主导作用，通过制定一系列政策、规划和标准，为各方参与城市治理提供明确的指导和框架，从而引导各方积极参与，形成良好的治理格局。企业应当充分发挥其技术优势，提供智慧化的解决方案，利用先进的科技手段，推动城市治理的现代化进程，提高治理效率和水平。社会组织和广大市民也应当积极参与其中，通过志愿服务、社区自治等多种形式，提升城市治理的民主性和透明度，使广大市民能够更好地参与到城市治理中来，共同推动城市的繁荣和发展。通过这种多元共治的治理体系，实现政府、企业、社会组织和市民之间的良性互动，形成和谐、高效、智慧的城市治理新局面。

〔本文为2024年度重庆市教委哲学社会科学重大理论研究阐释重大项目“重庆探索超大城市高品质生活高效能治理研究”（项目编号：24KZDZX08）的阶段性研究成果。〕
（原题：“法治助力城乡融合发展”系列报道之一 | 迈向智慧高效的超大特大城市治理新体系）

来源：民主与法治周刊

编辑：魏渝健

责任编辑：安鑫 魏渝健

审核：张伟莉