在城乡融合的大背景下，集体经济如何实现高质量发展是我们面临的重大课题。核心问题在于发展本身——发展什么、谁来发展、如何发展，需要深入探讨其底层逻辑。本文将从这个角度出发，分为三个部分进行阐述。
新型农村集体经济发展路径与模式创新的三个问题
总书记指出，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力。集体经济的基本数据显示，2022年全国村集体经济组织成员9.2亿人（组级1亿，镇级0.07亿），占比65.2%；同时，农村集体农用地59.1亿亩、建设用地3.8亿亩、未利用地2.6亿亩，共计65.5亿亩，约占全国国土面积的45.5%。全国村集体经济总收入0.67万亿，大致相当于全国GDP的0.55%。由此可见，农村集体经济高质量发展将成为下一阶段国民经济增长动能转换与国家治理体系与治理能力现代化的关键。
发展什么？新发展阶段——历史使命：自1956年以来，不同历史时期承载了不同的功能和作用，如发展粮食生产、促进农民增收、缩小城乡与区域收入差距等。当前阶段推进城乡融合发展，需要走本土型城镇化发展道路，让农民依托新型农村集体经济有组织完成城镇化社会结构转型。
谁来发展？实质是在新发展理念指引下，进一步认清新型农村集体经济组织的本质特征：“特别法人，特在哪里”。可以简单概括为，经过工业革命300多年来，特别是100多年来的社会主义实践，而进化形成的一种精致的制度设计。
怎么发展？重点是按照新发展格局的要求，理顺集体经济高质量发展的现实逻辑，激发集体经济新质生产力的新动能，如构建“区-镇-村”大三级集体经济发展平台，实施市级统筹等。
一、
农村集体经济的历史使命
1.
历程回顾
首先，要明确集体经济承载的历史使命。不同历史时期，集体经济的形态与社会发展的主要矛盾紧密相关。从建国初期的工业化任务，到改革开放后所有权与经营权的分离，再到当前如何加强统筹、提升集体统筹层级，集体经济始终与国家发展的主要目标任务同步。当下，集体经济的历史使命是如何实现农民的共同富裕。数据显示，集体收入与成员收入差异呈逆向关系；集体经济发展水平较高的省份，城乡收入差距较小，农民收入相对较高。
集体经济高质量发展与共同富裕相关性的实证检验 图源：陈雪原
以石景山为例，我们在调研中发现，集体经济在社会转型时期对城市化进程起到了重要支撑作用。例如，在农转居过程中，集体经济通过经营收入补贴集体组织成员，解决了社会保障水平偏低的问题，这体现了集体经济在社会治理中的稳定器作用。此外，通过产权制度改革，量化组织成员收益分配权等方式，也在推动集体经济的发展。
2.
问题聚焦
全国的农村集体产权制度改革始于2016年，到2021年产权改革已基本完成。然而各地集体经济发展水平存在显著不平衡，资产量大小不一，人均资产差异巨大。
2022年各省份农村集体经济组织确认成员数与量化资产额 图源：陈雪原
以北京为例。2022年北京市资产总额为1.02万亿元（2022），居于全国前列。北京无疑是国内集体经济发展较为发达的地区，但其内部的区域发展差异也很明显，朝、海、丰、石四个区就占比62.8%，全市的收不抵支村也有1665个，占比41.6%。
总体来说，走本土型城镇化发展道路，需要乡村两级农村集体经济组织的有力支撑。推进新型农村集体经济高质量发展，应成为当前城乡融合发展的一项基础性工作。
二、
农村集体经济的本质特征
1.
集体经济组织——多功能的社会经济组织
中央文件中关于农村集体经济组织的功能定位表述，主要体现在经济、社会和政治三个方面。
在经济层面，是集体经济与共同富裕。2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中较早提出“明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济”“形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”“确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕”。2022年，党的二十大报告指出“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。”
在社会层面，是集体经济与社会治理。2015年《深化农村改革综合性实施方案》中明确“农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑”。2017年，时任国务院副总理汪洋指出“农村集体经济组织，与村民自治相互补充，共同构成我国农村治理的基本框架。集体经济是这个框架的重要经济基础”。
在政治层面，是集体经济与公有制。2021年《乡村振兴促进法》四次提出集体所有制经济，如，“完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。《意见》中指出“围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革”。
关于“农村集体经济组织”的基本功能——“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”
2.
五项“本质特征”形成农村集体经济组织的“特异功能”
第一，生产方式的“社会性”。农村集体经济组织作为一种社会经济组织，提供基本保障和共同富裕。
第二，治理机制的“民主性”。“一人一票”的决策机制保证公正公平；同时，村土地股份合作社、村农民合作社等集体主导成立的各类产权主体收益，要返还给集体经济组织成员，使其参与利润二次分配。
第三，所有制的“公有性”。集体所有制的股权不能穿透；明确了产权制度改革不等同于“共同共有”到“按份共有”；同时集体与成员之间的交易成本直接内化。
第四，组织形态的“封闭性”。集体土地所有制的组织形态“封闭性”意味着不随意赋予外来者组织成员身份；但这种封闭性与市场经济产生冲突，集体经济要进入市场经济与城市经济相融合，就需要“社+公司”的体制来解决产权社会化的问题。这样一方面保持了集体经济组织自身特殊的组织比较优势，另一方面有效培育新的产权主体，聚合市场优质资源要素。
第五，经营体制的“统一性”。农村集体经济内部可以统筹农业用地、建设用地、宅基地等不同土地资源，优化农业和非农业等不同产业之间的价值链。区域性组织的基本特点赋予其资源统一经营、综合开发的特殊能力，是天然产权主体；而“区县-乡镇-村”新三级体制则是其未来发展趋势。
三、
农村集体经济组织高质量发展的现实逻辑
1.
阶段：逆城镇化阶段条件下的城乡功能一体化
集体经济自上世纪50年代至今已近70年，其发展主要动力经历了深刻的阶段性变化。从初期的农田基本建设、水库修建，到70年代的农村工业化，再到改革开放初期的乡镇企业，以及90年代中后期至2000年后的城镇地产经济的兴起。农村集体经济从简单的农地经营、生产制造转向了瓦片经济，这种模式风险小且收益稳定。随着全国加强生态绿色转型发展，集体经济未来发展将转向现代服务业。在这个转型过程中，主动城镇化与逆城镇化相互交融，进入城乡融合引领的新阶段。
建国以来不同时期农业农村发展动能转化示意图 图源：陈雪原
大致从2000年前后至今，农业农村发展动能动能转变为以建（功能）区为主，例如上海实行“三个集中”、广州进行“三旧改造”等。总体来看，服务业在发展动能中占据主导地位。城镇化率的变化则显示，例如北京、上海等特大城市的郊区率先进入逆城镇化阶段，人均GDP达到一定水平（约5000美元）后，逆城镇化趋势则更加明显。
农村集体经济的发展应基于这一趋势选择路径。基于“城市化”“城镇化”“新村化”和“空心化”四大类，可以将村庄类型细化为12种。未来通过空间统筹将发展为“两类园区+两类社区”结构，重点形成五类区域，即城镇化社区、新型农村社区、二三产业园区、农业园区和农业生产基地等。
空间统筹前后的村庄分布及结构 图源：陈雪原
2.
功能：明确不同区位村庄承载的城市功能
首先，在中心城市功能向郊区辐射扩散动能日趋强烈的发展背景下，城乡融合已经成为乡村发展的主要动力。需要分类研究不同地区村庄所承载的城市功能，编制好镇域国土空间规划，推进多规合一，提升区、镇、村三级规划的匹配度。
第二，集中城镇化地区可以通过集约利用集体经营性建设用地，优化集体资产运营机制，重点发展科技、会展、教育、文化等功能和产业。
第三，非集中城镇化地区重点发展三类功能和产业——
生态功能：生态涵养区由于发展空间天然受限，更多依靠公共财政维持，部分地区可以补充性地发展休闲旅游、林下经济等；
休闲服务功能：主要包括乡村旅游、休闲度假、康养保健等；
3.
主体：探索将统筹层级逐步由村上升到镇、县（区）
现阶段城镇主体功能区建设的一个明显特点是跨越了村庄甚至乡镇，这要求我们必须建立一个县（区）级统筹的体制机制，不仅在土地层面进行区域统筹，还要建立一个更完善的县（区）级统筹的集体经济组织体制。
强化县级统筹。探索市级、县（区）级涉农国企或县（区）产业（专业）协会组织牵头，打造昌平草莓、大兴西瓜、平谷大桃、“门头沟小院”等行业区域品牌。探索创新集体经济与国有经济形态融合发展的体制机制，拉动集体产业转型升级。
提升统筹层级。以乡镇为基本实施单元，探索组建“乡联社+总公司+产业（专业）公司”的组织体制，设立农业、物业、集体林场、文化旅游、投资等专业公司。
加强政策集成。着重在产业基础设施与配套设施、项目融资、财政投入、整建制农转居等方面提升区级政策集成水平。
4.
布局：结合土地更新优化乡村空间布局
城郊融合村（上楼村）。区县新城周边城镇化型，一般要土地变性，是由传统村落向城镇社区社会结构的质变。要完成回迁房和集租房等集体产业建设。
集聚提升村。土地一般不变性。（1）村中居民点集并或异地整体搬迁，如龙门台、张家台、黄山店；（2）原址翻建，整村或农户翻建，如玻璃台、官地村、涧沟村；（3）多村集并，如大兴安定镇。
特色保留村。主要是进行景观打造、品牌宣传与配套提升。如北京门头沟区爨底下村、浙江湖州潞村等。
拆并搬迁村。北京市迄今未进行规模化并村，但这是一个大的趋势。其他地区的成功案例如江苏昆山市花桥镇，原有342个自然村，截止2010年完成动迁330个，占96.5%；北大荒垦区小城镇建设中，绥化分局2004年初97个生产队已经缩减为40个管理区。
5.
路径：村+地+资+产+财
村庄整理。浙江省“千万工程”的核心在于村庄整理与土地综合整治相互结合，破解了产业发展空间的首要难点问题。
土地更新。优化村庄居住形态和土地利用结构，统筹解决农地、建设用地和宅基地的碎片化问题，用好“点状配套设施用地”政策，化解规划建设用地指标掣肘。
一二三产业融合。不仅集中城镇化地区要关注三产融合，在非集中城镇化地区也可以积极发展乡村观光休闲旅游业、林果业及种植业等。
资产经营。盘活闲置厂房、楼房、废弃经营设施，壮大集体资产；引入专业运营商，提升资产经营水平。
财政扶持与抱团发展。集体经济组织主动承接乡村振兴项目建设、管护和运营，拓宽收入来源；改变每个村各自为战的模式，通过联村、镇域统筹、区内统筹等多种方式，抱团取暖。
北京、上海与浙江省行政村规模调整情况对比 图源：陈雪原
6.
机制：人才、资金、产权
人才组合机制。推动村支书代表的本土人才、技术人员代表的科技人才和职业经理人代表的经营人才的有机组合。制定村党组织年轻党员发展和培训计划，将年轻有为、作风正派的干部、骨干吸收进基层党组织队伍。
资金整合机制。千万工程类资金、消薄资金、农村公益设施建设与维护、平原造林养护、人居环境建设、产业强镇等；创新征地补偿款使用方式；全域国土整治；股权融资、乡村振兴基金等金融服务；区级统筹联营。
产权激励机制。探索推进所有权与经营权分离试点。通过设置岗位管理股、期权股、积分制等股权激励方式，引进和培养优秀职业经理人，吸引本土人才回流乡村。
作者：陈雪原（北京市农村经济研究中心总经济师）
版权声明：以上内容由“中农富通”根据第十四届中国县域现代农业发展高层会议嘉宾发言内容整理，已获得授权发布；图片来源于包图网，转载请注明来源。
推荐关注
往期推荐
全域土地综合整治是“千万工程”实施重要抓手
统筹融资支持发展现代设施蔬菜产业
我国设施农业发展中的多重短板及补齐策略
现代农业节水灌溉中，物联网技术扮演着什么角色？
全国首部！《浙江省“千万工程”条例》全文来了！
联系方式
网址
| 中农富通公司网 | www.zhongnongfutong.com |
| 农业嘉年华网站 | www.agricarnival.com |
