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数字时代背景下，网络安全业已成为保障个人信息安全、维护社会和谐乃至国家安全的重要一环。自2019年香港“修例风波”以来，特别是全球新冠疫情爆发以来，香港的社交网络平台持续受到虚假新闻、政治谣言、仇恨言论、恐怖主义等有害内容的侵蚀。这些虚假信息不仅会损害香港市民的知情权益，还会动摇其对香港政府及相关媒体的信任与信心。随着“香港国安法”的出台，特区政府改变了长期惯行的网络不干预政策，对有害内容采取了严格的审查和制裁措施，起到了一定威慑效果。但从整体来看，网络有害内容禁制效用欠佳，绝大多数平台面对执法机关发出的信息移除指令仍选择漠视，更少有平台主动向执法机关披露有关有害信息制作者或传播者的个人数据。究其原因，主要在于特区网络监管方式存在结构性缺憾。
实践中，香港特区政府网络信息监管存在三重弊病。一是社交平台内部治理机制孱弱。主要表现为信息审查机制薄弱、信息监测技术滞后、安全保障责任履行不力、信息披露动力不足。二是政府外部规制机制失范。在立法层面，由于未制定平台监管专门性立法，导致网络安全风险预防机制阙如、平台信息监管责任分配失衡，以及对域外平台的管辖能力有限。在执法层面，由于执法机关受制于司法禁制令前置程序，导致其执法强制力较弱、行政主导性不足、执法质效不彰。三是网络用户言论自由权与网络信息规制权存在现实抵牾。信息规制的核心涉及对言论自由基本权利的探讨。规制的本质在于维护“秩序”与“安全”价值。由于现行权力监督机制颇为含糊，权利申诉救济机制不甚明朗，致使两项法益间的伦理性冲突愈演愈烈。
导致香港网络信息规制困境的诱因无外乎有三：首先，当然是历史性原因。一方面，香港社会高度珍视言论自由。若机械地推进网络信息规制，可能危及香港的自由空间，并引发司法挑战。其二，香港特区政府重视作为其作为自由港的地位。若政府强化市场干预，担心会削弱这一核心优势。其次，特区政府网络信息安全规制意识滞后。表现为特区政府长期持网络不干预政策，监管重心偏离网络市场，对网络信息的异化不够敏感，也忽视了社交平台对信息生成、传播的中介影响和场域作用。再次，特区政府网络信息规制方式陈旧。实际上，“政府—个人”二元规制模式积弊较多，难以预防网络信息安全风险，难以应对网络聚合效应弊病，以及难以开展“地毯式”监管，甚至还会加大“权力—权利”间的固有张力。
香港网络信息规制困境的纾解之道在于转变规制理念和革新监管方式，即面向自由主义的秩序观和转向“政府—平台—个人”三元规制模式。香港语境下的自由主义秩序观强调特区政府应适度有为，数字市场监管秩序须强化，平台监管规范须完善。相较于二元规制模式，三元规制模式具备网络信息治理的灵活性和协调性。三元规制模式的基本特性有三：一是将平台纳入规制主体范畴。当政府监管受到执法资源与执法能力掣肘的情况下，可以利用平台在技术、数据与组织方面的优势，弥补政府监管的不足。为防止平台规制的激励效应减弱，须在监管过程中强化平台责任，迫使平台主动履行信息审查合规义务。二是坚持政府主导。为防止平台出现不作为或滥用规制权等现象，须强化政府的外部约束和引导督促。三是强度适中。网络信息规制应谨慎对待“街头发言者”，明确网络信息的审查范围，厘清网络言论的表达界限，在维护网络安全的同时，保障言论自由。
参照规制理论并结合典型国家的治理实践可知，三元规制模式是当前网络信息治理的基础逻辑，能够有效应对网络信息乱象。就香港而言，该模式具有诸多益处：一是契合香港网络信息监管需求。平台事前审查可预防有害信息生成；平台事中监测可控制有害信息传播；平台事后反馈可妥善处理有害信息。二是化解香港网络信息监管顾虑。平台自我规制能够平衡网络产业创新；平台申诉机制能够调和言论自由冲突；平台披露机制能够缓和私隐保护矛盾。三是提升香港网络信息监管成效。强化平台规制能够实现有害信息全方位、高效率监管，政府主导平台能够改善执法被动窘况。
香港社交平台信息三元规制的总体思路如下：一是应采取“以网管网”的方式，赋予社交平台“守门人”义务。根据欧盟经验，平台已被视为网络信息治理的最佳“守门人”，理应承担更多维护数字市场法律秩序的责任。义务平台可限于“权威守门人”量级，审查范围可以英国为镜鉴，限于有害信息，审查力度应达至合规，审查重心应关注权利，谨慎行使审查权限。二是为防止公私协同治理情形下出现政府监管被动，应强化“行政主导”。为推动政府规制权的有效运行，须明确授权依据，保障执法规范；同时强化授权力度，缓解执法被动。三是为防范网络信息规制权的过度运行，应把握“监管适度”的基准。在奉行比例原则和遵循正当程序的基础上，政府网络信息规制权的运行界限应摒弃惩罚中心论主义，网络平台信息规制权的运行界限应符合“安全港”标准。
为推进香港社交平台信息三元规制模式落地，建议从以下几个方面协同发力：首先，完善平台治理机制，督促平台积极履责。对于在“修例风波”中具有明显助推作用的社交平台，特区政府可以采取靶向措施。例如，优化连登平台内部治理机制，要求脸书平台实施特定监管，建议对电报平台进行封禁，探索“社交平台信息内容负责制”的施行可能性。其次，强化政府规制机制，实现网络监管目的。例如，在立法层面，构建社交平台信息安全条例。包括明确社交平台信息规制的原则和目的，指定“守门”平台及限定有害信息范围，设置平台信息处置公开通报义务，设置用户投诉申诉友好型程序义务，加大平台规制失灵处罚力度，要求域外平台服务商在香港设立联络办事处。在执法层面，建立政府规制常态化运行机制。包括设立统筹部门协同建设网络生态，成立工作小组开展平台专项督查，发布具有行业指导性的“软法”，推动网络信息安全宣传教育，开创多元主体网络监督评价机制。在司法层面，明确审查标准与保障基本权利。通过平台信息规制域外司法审查案例比较，建议香港法院保持谦抑尊让的司法审查态度，同时落实司法制衡和基本权利保障，提供相对人权利救济机制。最后，为平衡言论自由，可把握信息规制强度，优化言论自由的一般原理，促进言论自由转型升级。
中山大学粤港澳发展研究院港澳基本法博士研究生 沈新渊
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