产业研究 | 金融支持农业高新技术产业示范区建设模式思考

浙江“千万工程”杭州市余杭区余杭街道永安村

近年来，农业农村部等部委积极推动农业高新技术产业示范区创建工作，探索建立农业现代化工作体系、政策体系和制度体系，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑。各金融机构探索创新融资模式、组织架构、担保押品，为建设农业高新技术产业示范区提供优质金融服务。以全域综合开发模式推动农业高新技术产业示范区建设，有助于以区域为载体，健全现代农业产业、经营、科技支撑、生态安全和要素保障体系，推进农业一、二、三产业深度融合，不断提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力，带动现代农业发展，助力实现乡村振兴战略目标。

 (二)有助于引导消费水平升级

随着我国经济发展进入新常态，消费者对食品品质的要求越来越高。在消费水平升级的大背景下，通过建设农业高新技术产业示范区发展生态农业，有助于实现农业供给侧改革，更好满足市场需求。通过全域综合开发模式推动农业高新技术产业示范区建设，更好组合优化生产资源，坚持生态种植、科技赋能、优化产业链价值、拓宽产销渠道，精准定位市场需求，从而实现消费水平升级。

(三)有助于进一步服务实体经济发展

全域综合开发应构建区域整体规划、功能策划及长期运营管理机制，实现农业与科技融合、产业与基础设施空间布局平衡、投入产出平衡、分期现金流平衡。模式基本逻辑为通过科技赋能，实现基础设施与产业项目互为条件、彼此受益；通过片区基础设施改造，提升产业承载能力；通过产业收益反哺基础设施投资。可通过政府引导、市场运作、公众参与等方式，由政府授权、提供配套政策、配置资源、发挥监督管理作用；由市场化主体负责项目全流程建设、运营、维护、融资，实现资金平衡；政府与市场化主体共同协调公众利益。实现路径建议如下。

(一)加强顶层设计，完善政策体系

通过考察调研、引入外部专业机构等方式，构建协调机制、规划方案、全域方案、项目方案多层政策传导机制，逐步实现将政策保障落地为可实现的项目行动方案。

1.构建协调机制。可通过成立乡村振兴专项领导小组，由发改、自然资源、农业农村、生态环境、水利等多部门参加，协同保障项目实施。专项领导小组负责出台系列政策，明确工作流程，做好国土空间规划与土地利用、产业规划衔接，简化行政审批手续流程，配套优质资源、资金、科技转化等支持政策和生产要素。

2.从国土空间规划入手。规划制定应遵循因地制宜、多规合一、产业主导、政府引导等原则。根据自然资源部、中央农村工作领导小组办公室印发的《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》(自然资发〔2024〕1号)，结合县乡级国土空间规划编制，引导人口、产业、技术适度集聚紧凑布局；统筹优化县域产业园区、公共服务设施、基础设施等空间布局，发掘地域资源资产优势，发展农产品初加工、休闲观光旅游、农业科技产业园区等，形成宜居宜业和美乡村建设的区域整体优势。一是应重视区域功能定位设计，促进县域“城—镇—村”“人—地—业”的梯度转移与均衡分布，可根据区位及资源禀赋明确核心区、带动区、组团、飞地等多种功能定位。二是健全区域产业协作体系，融入区域战略、都市圈等发展战略，实现城乡要素流通、科技支撑、产业协同发展；与周边城镇规划衔接，避免同质化竞争。三是明确主导产业，聚集产业链延链补链，发挥片区整合规模优势，争取外部资源和第三方专业科技公司支持， 提升片区竞争力。

3.在总体规划前提下，制定全域评估方案。全域评估方案应主要包括以下内容：一是明确区域项目总体规模、土地及空间管控、产业定位、科技创新、耕地保护、生态环保、历史文化保护等多目标实现方案，提出产业发展或提质升级及配套安排。二是划分片区组团及子项目，确定实施时序、行政审批手续办理、项目组织管理等内容，涉及多个子项目的应论证项目建设内容关联性、技术可行性。三是明确总投资及资金来源，论证资金投入产出平衡可实现性。四是明确实施主体确定方式或指定实施主体，明晰各参与主体权责利及项目全周期运维安排，构建利益分配机制。政府与市场化主体共同开展项目实施效果评价，制定具体保障措施。在全域评估方案的基础上，编制各子项目实施方案或可行性研究报告。

4.规划、方案编制过程中应坚持“摸清底数”、做好资源及生产要素衔接。如通过开展全域资源资产评估等方式，将资源按照可流通、可变现能力分类打包，采用转让入股、作价入股、技术入股、托管运营、土地流转、房屋租赁等方式分类施策、集中利用。如通过与龙头企业合作、引入专业机构等方式，促进农户与企业、市场和消费者的衔接。

(二)优选市场主体，发挥有为政府作用

1.市场主体应具备全域综合开发的经营资质、经验、实力，同时应具备政府、企业、农民等多方主体利益协调能力。市场主体应取得项目规划政策、行政审批、资源能力、人才技术等要素，合法合规取得项目资产控制权或经营权。市场主体负责项目投资、建设、运营、维护，应具备项目全流程管理的能力。可通过集团加子公司或联合体，采用同级联合、跨级统筹，县域统筹、镇村联动多种方式整体推动项目。

2.政府应承担项目全生命周期监督管理责任，保障项目实施效果。协调基础设施、公共服务、生态保护、历史文化保护、耕地保护等公共利益，平衡相关权利人合法权益。政府可通过注入经营性资产、授予经营权、投资入股、债务重组等方式支持市场主体做大做强，探索赋予市场主体项目规划调整、土地开发权利等方式，不断增强市场主体实力。

(三)因地制宜发展特色产业，实现项目资金平衡

产业发展应立足当地空间环境、经济规模、产业发展、人文传统等基础，依托当地资源禀赋和区域环境优势，走出差异化、特色化发展之路。大力发展特色产业，不断形成具备市场竞争力、占有率的区域特色优势产业链，通过地理标志、农业品牌等发挥品牌优势。通过片区基础设施改造，提升产业承载能力，盘活各类资源要素。应选择具有发展前景、可持续现金流的产业集聚项目，吸引各类专业机构、科研院所向高新技术产业示范区聚集，贯通农业科技到技术、技术到产品、产品到市场“全链条”农业科技创新实践载体与产业服务。发挥全域综合开发整体优势，在不同片区组团解决个性问题，建设乡村特色产业集群。对于项目自身产业收益难以平衡的，可结合当地资源情况，发挥片区组团优势，探索规划土地用途调整增量收益、搭配经营性地块平衡、容积率补偿等多种方式对项目进行综合平衡。

1.全域综合开发项目如涉及拆迁安置等建设内容，应明显区别于土地储备行为。按照国土资规〔2017〕17号、财综〔2016〕4号、财综〔2018〕8号等文件，明确土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。全域综合开发项目拆迁安置应明显区别于土地储备行为，包括但不限于以下特征。一是实施主体不同，实施主体是企业而非政府部门；二是目的不同，项目实施是为了开展后续建设改造活动，而非储备土地、调控市场；三是资金来源不同，区别于土地储备资金来自政府，项目拆迁安置补偿费用来自企业。

2.应把握合规取得和利用土地。总体来说，土地政策上位法已构建，各地实施细则不同，银行在贷款支持过程中应当关注各地政策差异点、注重合规性。国有建设用地变更权属或变更功能应当采取何种方式，各地相关规定要求及实际操作方式不一，应按照当地政策细则执行。地上附着物可通过房屋产权买卖、资产划转、股份合作等方式完成权属转让及登记程序。由于历史遗留问题导致权属不清的，由当地政府征收后履行土地出让程序，可按照“地随房走”方式整体改造；或产权属于政府的，可通过特许经营等方式经营。2023年11月，自然资源部印发《乡村振兴用地政策指南(2023年)》，从规划管理、新增建设用地计划、建设用地审批与规划许可、土地利用与供应、农村不动产确权登记、自然资源保护、宅基地用地、设施农业用地等方面，规范各类用地审批管理。其中农用地、农村集体建设用地转为国有建设用地，需报批农用地转用、补充耕地等手续，并采用征收方式。农村集体用地入市仅在试点城市开展。如广州旧村改造类项目在土地出让方式上有所创新，旧村庄集体可申请将集体用地变更为国有用地，采用政府征收、自主改造、合作改造等方式。

3.发挥金融服务成效。通过村集体参与项目运营、带动村民就业、盘活闲置资产带动村集体增收。构建实施主体与利益分配机制，保障农民权益，激发农民积极性，走向致富路。通过发展科技农业，培育一批新型职业农民，扶持一批新型农业经营主体。通过整体功能提升，吸引人才返乡创业，促进农业全产业链的持续增值。通过全域综合开发，村集体及农民可获得分红收入、增加劳动收入，分享发展成果。