浅析政府采购项目中评审因素的细化量化问题
财政部条法司
【基本案情】
2022年8月，某高校采用公开招标方式采购一批办公设备。该项目招标文件中关于技术部分评审标准中规定：“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”。A公司和B公司均参与投标，经评审，A公司中标。中标公告发布后，B公司向财政部门提出投诉，称本项目“投标货物的总体设计方案”的评审过程违法，对A、B公司采取不同的评审标准，B公司受到被扣除4分的不公正待遇。
财政部门受理投诉后，针对投诉事项启动了调查。经调查，项目招标文件中未就“投标货物的总体设计方案”的评分标准作出具体要求。在评审过程中评标委员会认为A公司技术指标优于其他投标人，评定得7分；认为B公司未针对北方特殊条件进行设计，与招标文件技术要求有差距，评定得3分。财政部门据此作出《政府采购投诉处理及监督检查决定书》（下称《处理决定》），认定该情况属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形，违反了《政府采购法实施条例》第三十四条第四款、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条第三款的规定。鉴于本项目出现了影响采购公正的情形，责令采购人废标。
《处理决定》作出后，A公司不服，向复议机关提出行政复议申请，请求撤销《处理决定》对评审标准未细化的认定和责令废标的决定。复议机关经审理后认为，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序正当合法，因此对《处理决定》予以维持。
【焦点问题】
本案争议焦点主要集中在两方面。
一是招标文件中关于技术部分评审标准中仅载明“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”，是否属于评审标准未细化量化的情形。《政府采购法实施条例》第三十四条第四款规定，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条第三款规定，评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。本案中，招标文件评审标准中载明“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”，未对打分标准进行细化量化，仅规定由评标委员会综合考虑结构、功能、质量、安全等方面进行打分，缺乏可参考、可依据的评分标准，明显属于评审因素未细化量化的情形。
二是财政部门能否责令本项目采购人废标的问题。《政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。据此，财政部门有权对政府采购进行监督检查。本案中，招标文件未对“投标货物的总体设计方案”的评分标准进行细化和量化，只笼统表述为“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”，导致项目评标时缺乏可执行的标准，评标委员会认为A公司技术总体设计方案部分技术指标优于其他投标人，且提供了较齐全的检验报告和奖项证明，反映出其结构、功能、质量、安全等方面优于其他投标人，评定得满分7分；认为B公司产品完全按照潮湿、酸碱等空气条件进行设计，没有针对干燥、风沙等特殊条件进行设计，在性能、安全、耐用性、环境适用性等方面与招标文件技术要求有差距，评定得分3分。评标委员会的行为违反了《政府采购法》第三十四条第五款“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”的规定，且已影响了采购结果的公正性。财政部门依据《政府采购法》第三十六条第一款第二项的规定责令采购人废标，符合法律规定。
【案例评析】
评标标准是政府采购项目招标文件的重要组成部分，其分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。评审因素的细化量化对规范政府采购行为，保证政府采购公平公正，提高采购效率有着重要意义，应予以高度重视。在实践中，评审因素的细化量化应当从以下方面加以关注：
一是评审因素要与采购项目商务需求相对应，并进行细化量化。政府采购政策法规要求评审因素应当细化量化，目的在于最大可能地减少评审专家在评审过程中行使自由裁量权的空间，避免因专家主观喜好影响了对各供应商投标文件的客观评判。评审因素不能像本案中以“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分”笼统概之，也不能简单以“好、较好、一般”等没有具体评判标准的指标来作出规定。评审因素应从政府采购项目的商务条件和采购需求出发，针对投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等等内容尽可能细化。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素还应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。
二是评审因素和评审标准是否规范合理表述，是否会产生歧义。评审因素由采购人或采购代理机构根据项目情况进行编写，并由此对应明确评审标准，在招标文件中提供给供应商。作为评价供应商的唯一标准，评审因素和评审标准应当表述清晰，表意准确，供应商和评审专家对文本的理解能够一致，不会出现采购活动参与各方理解有偏差的情况。只有科学、明确地表述评审因素和评审标准，才能够降低评审专家的主观判断，遏制评审专家的自由裁量权，统一评判标准，为项目评标的公正性和高效性保驾护航。
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