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作者：张奥平 经济学家、新质未来研究院院长
来源：正和岛（ID：zhenghedao）
本文十大重点：
12月9日，中共中央政治局召开会议，分析研究2025年经济工作。
按惯例，4、7、12月政治局会议是中央对下阶段经济运行定调，以及宏观、产业等政策进行调整指导的窗口，是经济工作的风向标，对下阶段经济走势有着决定性的影响。
此外，12月政治局会议对明年经济工作的分析是中央经济工作会议系统部署明年经济工作的“前瞻”（见下图）。
往未来看，外部环境复杂严峻不确定性上升，内部自9月26日政治局会议部署一揽子增量政策后，内需止跌回稳的能量不断积蓄，但经济运行仍呈分化态势。
从价格指标来看，供强需弱，长期通缩压力仍存。代表上游价格的PPI（工业生产者出厂价格）10月、11月同比分别为-2.9%、-2.5%，前三季度同比-2.0%；代表下游价格的CPI（居民消费价格）10月、11月同比分别为0.3%、0.2%，前三季度同比0.3%。经济长期处于低价环境中，政府、企业、居民部门收入及支出预期则会受到压制。
决策层如何定调明年经济工作，推动经济运行持续好转，此次政治局会议所释放的政策信号尤为重要。
明年经济工作总基调：
稳中求进，实施更加积极有为的宏观政策，稳住楼市股市，防范化解外部冲击
首先，在经济形势判断部分，对今年经济工作充分肯定，成绩讲足。会议认为，“经济运行总体平稳、稳中有进，我国经济实力、科技实力、综合国力持续增强。新质生产力稳步发展，改革开放持续深化，重点领域风险化解有序有效，民生保障扎实有力，全年经济社会发展主要目标任务将顺利完成”。
其次，会议对明年经济工作的总基调与总目标为：
在目标部分，相较于7月30日部署下半年经济工作的政治局会议，新增提出：
笔者认为，统筹好发展和安全，对内稳住楼市股市，对外防范外部冲击将是贯穿2025年的重点经济工作目标。
此外，相较于7月30日及9月26日政治局会议，对宏观政策目标的提法更为积极有力，强调“实施更加积极有为的宏观政策”。7月30日政治局会议为“加大宏观调控力度”，9月26日政治局会议为“加大财政货币政策逆周期调节力度”。
后文宏观政策工作部署部分进一步指出，“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节，打好政策“组合拳”，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。
其中，“适度宽松的货币政策”上次提出为全球金融危机后的2009年、2010年，2011年至2024年皆为“稳健的货币政策”。“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”的组合则为历史首次。
“加强超常规逆周期调节”同为历史首次提出。2023年12月8日政治局会议在宏观政策部分指出，“强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。
关于政策逆周期调节，重点是应对短期经济波动，实现充分就业，维持物价稳定等。关于政策跨周期调节，2020年7月30日政治局会议首次提出，“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”。
宏观政策：
财政更加积极，货币适度宽松，
超常规逆周期调节
1. 财政政策：实施更加积极的财政政策
在财政政策部分，会议指出“实施更加积极的财政政策”，以及对宏观政策总体要求为，“充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节，打好政策‘组合拳’，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。
笔者预计，2025年财政政策更加积极，加强超常规逆周期调节的着力点为提升中央赤字率，扩大超长期特别国债及地方政府专项债发行规模等。
11月全国人大常委会办公厅新闻发布会上，财政部部长蓝佛安明确了明年财政政策加力方向：
此外，自11月十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过新一轮12万亿一揽子化债举措以来，财政政策的思路作出了根本转变，从“化债中发展”转向“发展中化债”。
笔者认为，相较于化存量（即化解存量债务），市场更应关注财政政策扩增量（即增加新的支出）的方向，因扩增量方向将有大量政策及资金资源倾斜，更具结构性市场机遇。
从财政扩增量方向来看，现已明确明年的重点有：“两重”建设及“两新”工作。
1）“两重”建设：新型城镇化（农业转移人口市民化、高标准农田建设、城市更新、地下管网建设等）
10月8日，国新办新闻发布会上，发改委主任郑栅洁在明确下阶段“进一步扩大内需”工作中投资方面重点指出，“提前谋划并下达明年部分‘两重’建设项目清单和中央预算内投资计划。经过梳理，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域增量资金需求较大。明年要继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持‘两重’建设。我们将在年内提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元‘两重’建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实施。同时与此相关的一项重要工作就是加快推动以人为本的新型城镇化建设”。
其中有以下三大重点：
从“两重”建设重点方向来看，以人为本的新型城镇化则是重中之重，其中包含了农业转移人口市民化、地下管网建设及城市更新等工作。
为落实二十届三中全会对“健全推进新型城镇化体制机制”的改革部署，7月28日国务院印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》）。
《行动计划》作为未来5年推进新型城镇化的纲领性文件，明确了下阶段四大行动，分别为：实施新一轮农业转移人口市民化行动、实施潜力地区城镇化水平提升行动、实施现代化都市圈培育行动、实施城市更新和安全韧性提升行动。发布会中所提出的农业转移人口市民化、地下管网建设、城市更新等支持方向皆包含其中。
在10月8日发布会答记者问环节，围绕城市更新，发改委副主任刘苏社进一步明确以下三大重点：
围绕新型城镇化中的农业转移人口市民化，发改委副主任郑备在答记者问环节进一步明确超长期特别国债支持的重点是教育（普通高中建设）与医疗（医院病房改造）。
发改委副主任郑备指出，“针对农业转移人口最关心的教育、医疗等问题，加大超长期特别国债对人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度”。
此外，长期来看，新型城镇化未来5年将拉动近4万亿投资及8000亿消费需求。
11月19日，国家发改委11月份新闻发布会上，发改委政策研究室副主任李超在展望2025年市场空间部分指出，“从市场空间看，我国超大规模市场优势明显，还有巨大的市场需求有待释放。以新型城镇化建设为例，我国的整体城镇化率还有很大提升空间，据测算，城镇化率每提高一个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求和2000多亿的消费需求”。
在《行动计划》的总目标部分中明确，“经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住人口城镇化率提升至接近70%”。2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，故未来5年城镇化率有3.8%左右的提升空间。简单测算，未来5年有近4万亿投资及8000亿消费需求。
12月7日，人民日报发文指出，“国家发展改革委联合有关部门，按照自上而下的原则，对项目进行严格筛选。截至目前，用于‘两重’建设的7000亿元超长期特别国债已分三批全部安排到项目，另安排3000亿元用于加力支持‘两新’工作，至此，全年1万亿元超长期特别国债已全部安排完毕”。
以及“‘两重’建设重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，‘三北’工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设”。
笔者建议，市场主体并非要跨行业做“两重”建设相关项目，而是需思考企业所生产的产品与服务如何与其相结合，因其中蕴含着确定性的市场增量需求，及政策资源。
2）“两新”工作：7个重点领域设备更新与3大类重点消费品以旧换新，明年将继续加大支持力度、扩大支持范围
10月8日，国新办新闻发布会上，发改委主任郑栅洁在明确下阶段“进一步扩大内需”工作中消费方面重点指出，“结合‘两新’推动大宗商品消费持续扩大。大规模设备更新和消费品以旧换新工作，不仅有利于释放需求潜力，更有利于促进节能降碳、推动全面绿色转型”。
10月14日，国新办新闻发布会上，工信部副部长王江平指出，“为了推动电动自行车以旧换新工作，我们制定实施电动自行车锂电池、充电器、电气安全等强制性国家标准，分两批发布31家符合规范条件的电动自行车企业名单”。
11月19日，国家发改委11月份新闻发布会上，发改委政策研究室副主任李超在展望2025年市场空间部分指出，“‘两新’工作开展以来，国家发展改革委加强统筹协调，截至目前，已经推动各方面出台实施细则近300项，持续发挥超长期特别国债资金引导带动作用”。
在消费品换新方面，1500亿超长期特别国债重点支持方向为汽车、家电、家居。
李超副主任指出，“消费品以旧换新包括汽车、家电、家居等3大类重点产品，我们推动各地用好1500亿元超长期特别国债资金，实实在在地支持消费者对更优质、更智能、更环保产品的需求”。
在设备更新方面，1500亿元超长期特别国债聚焦于工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗等7个重点领域。
李超副主任指出，“设备更新政策聚焦工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗等7个重点领域，拿出1500亿元超长期特别国债资金直接安排到项目，同时在能耗、污染物排放等方面发布112项标准，支持企业开展工艺更新、数字赋能、绿色转型，促进产业向“新”向“绿”发展，有力推动传统产业转型升级”。
在下一步政策安排方面，将继续加大支持力度、扩大支持范围。
李超副主任指出，“我们将研究提出未来继续加大支持力度、扩大支持范围的政策举措，待履行相关程序后适时公开发布”。
笔者认为，“两新”工作仍将是明年扩大内需，促进企业投资及居民消费的重点经济工作。市场主体需关注政策支持及标准倒逼的方向。
从标准倒逼方向来看，市场监管总局等部门于4月10日出台的《以标准提升牵引设备更新和消费品以旧换新行动方案》，以清单形式明确了今明两年标准提升的重点领域。其中，完成制修订294项重点国家标准，有74项为强制性国家标准（强制性标准必须执行，见下图）。
2. 货币政策：适度宽松的货币政策
在货币政策部分，会议指出实施“适度宽松的货币政策”。
12月2日，2024中国金融学会学术年会暨中国金融论坛年会上，中国人民银行行长潘功胜指出，“明年，中国人民银行将继续坚持支持性的货币政策立场和政策取向，综合运用多种货币政策工具，加大逆周期调控力度，保持流动性合理充裕，降低企业和居民综合融资成本。发挥好结构性货币政策工具作用，重点加强对科技创新、绿色金融、消费金融等领域的支持力度，促进房地产市场和资本市场平稳发展”。
笔者预计，明年货币政策将进一步宽松。全年降准3次左右，重点配合新一轮化债工作；全年降息3次左右，旨在稳增长，抗通缩，稳住楼市股市；结构性货币政策重点支持方向为科技、绿色、消费等。
扩大内需：
大力提振消费、提高投资效益
在需求侧扩大内需工作部分，会议指出“要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。
首先，从明年经济工作部署排序上看（排序代表重要性），需求侧扩大内需在供给侧发展新质生产力之前。扩大内需工作中，消费在投资之前。
其次，相较于7月30日政治局会议，提法更加有力。7月30日政治局会议为“要以提振消费为重点扩大国内需求”，此次会议则新增“大力”“全方位”等表述。
最后，笔者预计，“两新”工作仍将是2025年扩大内需工作的重要着力点。消费方面，商品消费重点为汽车、家电、家居等，服务消费重点为文旅、养老、育幼、家政等。
发展新质生产力：
以科技创新引领新质生产力发展，
建设现代化产业体系
在供给侧发展新质生产力工作部分，会议指出“要以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”。
笔者预计，发展新质生产力在产业层面落实的重点为：改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业。
首先，关于培育壮大新兴产业和布局建设未来产业，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）第8条“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”明确了以下改革举措：
市场需重点关注《决定》所指出的“治理体系”及“引导新兴产业健康有序发展”。7月30日政治局会议曾指出，“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争。强化市场优胜劣汰机制，畅通落后低效产能退出渠道”。
笔者认为，为对抗长期通缩压力及外贸环境的不确定性，除扩大内需外，新一轮供给侧改革（优化低效产能）或将全面启动。
对于锂电：6月19日，工信部发布《锂离子电池行业规范条件》，提出引导企业减少单纯扩大产能的制造项目。
对于光伏：11月20日，工信部对《光伏制造行业规范条件》和《光伏制造行业规范公告管理暂行办法》进行了修订。引导光伏企业减少单纯扩大产能的光伏制造项目，加强技术创新、提高产品质量、降低生产成本。新建和改扩建光伏制造项目，最低资本金比例为30%。
关于取消及下调出口退税：2024年12月1日起，取消铝材、铜材以及化学改性的动、植物或微生物油、脂等产品出口退税；将部分成品油、光伏、电池、部分非金属矿物制品的出口退税率由13%下调至9%。
其次，关于改造提升传统产业，大规模设备更新工作便是传统产业优化升级的具体抓手，升级的重点方向为数智化、绿色化、安全化。
改革开放：
发挥经济体制改革牵引作用，
扩大高水平对外开放
在改革开放工作部分，会议指出“要发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。要扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”。
二十届三中全会所通过的《决定》全文共15个部分60条，提出300多项重要改革举措，时间设计到2029年。全会指出，“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”。
2025年，改革开放工作方面的重点任务便是落实《决定》提出的一批条件成熟的改革举措。
1. 对内改革：要发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效
笔者预计，2025年为防范化解外部冲击，构建全国统一大市场，加强公平竞争将为重点改革任务。
12月9日，国务院总理李强同主要国际经济组织负责人举行“1+10”对话会时强调，“我们将进一步全面深化改革，加快建设全国统一大市场，着力推动科技创新产业创新，不断增强经济内生动力”。
《决定》在第6条“构建全国统一大市场”中指出，“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。
《公平竞争审查条例》已于2024年5月11日国务院第32次常务会议通过，并于6月6日公布，8月1日起施行。
此条例共有27条，是为了规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，根据《中华人民共和国反垄断法》等法律制定。
市场可重点关注，条例中第八条“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容”；第九条“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容”等。
此外，第十条对地方招商引资工作将带来根本性影响。第十条为“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容”，其中明确：给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠。
《决定》在第6条“构建全国统一大市场”中也明确指出，“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。
对市场主体而言，加快建设全国统一大市场，不仅是改革的重要方向，也是发展新质生产力的政策举措之一，需重点关注以下四大长期性机遇：
2. 对外开放：要扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资
首先，笔者预计，2025年扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资的一大重点工作将是稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则。
12月9日，国务院总理李强同主要国际经济组织负责人举行“1+10”对话会时强调，“我们将坚定不移推进高水平对外开放，出台更多自主开放和单边开放政策，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，持续打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。
二十届三中全会《决定》在第24条“稳步扩大制度型开放”中指出，“主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境”。
2024年2月，国务院办公厅印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》。
上述行动方案为推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资的纲领文件，文件围绕扩大市场准入、加大政策力度、优化公平竞争环境等方面提出了24条具体举措。
在更好对接国际高标准经贸规则方面，文件提出：
此外，2024年6月，商务部等9部门发布《关于拓展跨境电商出口推进海外仓建设的意见》提出，“鼓励跨境电商综合试验区、‘丝路电商’合作先行区等深入对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则，积极开展先行先试和压力测试”等。
其次，2024年11月，为应对外部环境不确定性，促进外贸稳定增长，商务部印发《关于促进外贸稳定增长的若干政策措施》，明确9条重要政策措施，包括：促进跨境电商发展；扩大特色农产品等商品出口；支持关键设备、能源资源等产品进口；吸引和便利商务人员跨境往来等。
防风险：
守住不发生系统性风险底线
在防范化解经济风险部分，会议指出，“要有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”。
笔者认为，2025年防范化解经济风险重点将聚焦在：楼市股市、地方政府隐性债务化解、金融机构等方面。
其他工作：
统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，
协同推进降碳减污扩绿增长
在城乡融合、区域战略、绿色发展、民生工作等方面，会议指出：
整体来看，此次年底政治局会议虽新提法较多，但篇幅较短。根据过往经验，政治局会议篇幅较短时，中央经济工作篇幅会较长，更多扩大内需、发展新质生产力、改革开放等政策细节将在中央经济工作会议中呈现（按惯例将于近期召开），届时笔者再做详尽解读。
面向未来，唯有以后天的视角思考明天的格局，以明天的格局做出今天的决策，实然主义、实事求是谋发展，才能不迷茫，抓住长期的确定性！
作者：张奥平 经济学家、新质未来研究院院长
来源：正和岛（ID：zhenghedao）
