域内外受害儿童社会救助制度比较与借鉴 | 新时代涉外检察

域内外受害儿童社会救助制度比较与借鉴

上海市嘉定区人民检察院第一检察部检察官助理

上海市嘉定区人民检察院第五检察部主任

受害儿童社会救助是指国家和社会对因遭受违法犯罪侵害而陷入困境的未成年人所提供的物质和精神上的救济与帮扶，旨在满足受害儿童基本的生存和发展需要。目前，域外针对受害儿童救助问题的探索已渐趋成熟，而我国对该领域的关注稍显薄弱，如何借鉴域外有益经验，探索实现由自发、零星的救助向规范、统一的受害儿童社会救助的转变，对受害儿童的权益保护具有重要的理论价值及实践意义。

受害儿童这一概念在犯罪学及刑法学意义上存在显著差别，其范围不仅包括因犯罪行为遭受侵害的未成年被害人，同时也涵盖因治安违法行为，如家庭虐待、校园欺凌等受到伤害的儿童。2021年，《未成年人保护法》修订，该法统筹家庭、学校、社会、网络、政府、司法六大保护，突出未成年人特殊与优先保护理念，在“司法保护”一章中，规定对遭受性侵害和暴力伤害的未成年被害人及其家庭实施必要的心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施。由此，包括未成年被害人在内的受害儿童救助问题，再次成为司法实务界关注的热点。各地检察机关积极响应，相继出台各种规范性文件，并不断开展制度探索与实践。以S市J区检察院为例，该院早在2016年就建立包括法律援助、心理疏导、司法救助、医疗救助等在内的未成年被害人救助体系。针对性侵害案件未成年被害人群体，该区检察院联合公安、司法、妇联、卫健委等部门，出台《性侵案件未成年被害人司法救助实施细则》，进一步放宽未成年被害人申请司法救助的条件与标准，并安排专业的心理咨询师组成心理疏导团队，为未成年被害人提供及时、全面的心理疏导。同时，通过卫健委指定医疗机构，为性侵害案件未成年被害人开辟绿色通道，为其提供专门的就诊检查、身体康复等医疗救助服务。得益于前期未成年被害人救助工作的有益探索，该区检察院从2021年伊始，逐步将救助对象拓宽至整个受害儿童群体，并从不同方向强化救助支持、提升救助成效。一是设置强制报告平台，将其纳入区未成年人司法社会服务中心职能，实行专人负责制，专门负责接收由相关部门或人员报告的侵害未成年人合法权益的案件线索；二是以获评全国未成年人检察工作社会支持体系示范建设单位为契机，统筹整合对未成年人负有帮扶、救助等职责的相关部门、企事业单位、社会组织等各类资源，为受害儿童提供一站式、全流程的救助服务；三是建立健全项目化运作、跟踪评价机制。以心理救助工作为例，该区检察院引入第三方慈善机构，设立“绽放·微笑”项目，委托专业机构开展受害儿童长期心理咨询，同时注重救助效果反馈，提升服务的专业化、科学化、长效化。

从当前受害儿童救助的实践运作模式来看，虽然部分地区试图构建起从发现机制到分流转处、再到综合救助，形成系统化、体系化的救助模式，但从全国范围看，仍呈现出滞后性、临时性、部门化特征。一方面，受限于未成年群体遭受侵害事件的隐匿性特点，部分侵害儿童权益事件或因受害儿童没有能力告诉或者无法告诉而成为犯罪黑数，亦或因部分受害儿童长期遭受侵害而仅是恰巧事发。总而言之，侵害儿童权益事件无法及时、有效被发现，已严重影响和制约受害儿童救助工作的落实与展开。另一方面，现阶段针对受害儿童群体多以短期救助、临时救助为主，即针对受害儿童开展具有针对性的暂时救助。该类救助多为一次救助，且类型多样。以心理疏导为例，部分救助对象因心理创伤严重需长期心理干预，而司法机关受限于经费、人员等限制，实践当中仅能进行短期救助，如委托心理咨询专业人员开展一至两次心理疏导。再如司法救助，鉴于基层检察机关救助的目标倾向于救急纾困，故而被害人所能申请的救助金额相当有限，主要用于解急宽慰，难以解决受害儿童所面临的现实化困境。总体上，临时救助虽然高效、流程简洁，但对于需要长期救助的受害儿童缺乏关注度，救助过程难免陷入形式化、程序化及模式化，救助效果难以保证。此外，针对受害儿童救助主体，民政部门作为政府职能部门，履行儿童保护与救助职能自不待言，公安、检察等政法机关对于包括未成年被害人在内的受害儿童群体开展救助也是应尽职责，且诸如妇联等群团组织同样具有相应之权限。繁杂众多的救助主体，在各部门所属领域内均能较好应对和处理救助工作，但尚未形成部门联动、社会协同、整体推进的框架与态势。

域外关于受害儿童救助问题的探索实践开展较早，近年来已构建起从立法保障、发现机制、转处程序到综合救助措施为一体的受害儿童社会救助体系。

域外受害儿童保护机制的有序运行得益于健全的法律体系，诸多国家均重视从立法层面建立和完善儿童保护制度，并以此为延伸建立起具有多层次、立体化、综合性的受害儿童救助法律体系。关于儿童保护制度的构建，英国早在1889年就通过了第一部防止虐待和保护儿童法，即《儿童宪章》，将虐待儿童作为一种犯罪来处置，从而实现对儿童虐待者进行干预和指导的目的，也正因如此，该法案成为英国儿童保护制度发展史上的重要里程碑。历经100多年的调整和改革，至今英国已经建立起相对完善的儿童保护制度。同为英美法系，独立后的美国儿童保护法律体系起步较晚，其始于1974年通过的《儿童虐待预防和处理法》，现经过四十余年来不断的更新与修订，儿童保护制度已相当健全。大陆法系的比利时，作为西欧儿童福利国家的代表，早在上世纪初，就在国家层面制定专门的儿童保护法。后针对打击贩卖人口及性虐待、儿童虐待与疏忽等问题，相继出台多部单行法规，使之形成具有完整的儿童保护立法体系。

除在宏观层面构建起统一的儿童保护法律体系外，域外同样注重从受害儿童的角度出发，为其量身定制预防性立法及救济性立法。这其中又以美国的做法最为典型，它拥有一套完整的儿童虐待救助法律体系，包括强制报告制度、受理登记和调查程序、寄养和监护临时措施或长久安置、家庭维护以及将儿童从家庭迁出的司法审理程序。而英国则在历经民间社会组织主导和福利国家时期的儿童保护后，通过颁布新《儿童法》调整儿童保护政策和理念，要求以守护和促进儿童福利为原则，重视家庭、社区以及民间组织等主体作用，共同关心儿童个案，帮助受害儿童免受正在或可能经历的重大伤害。与前述两者相比，以比利时为代表的西欧国家则是预防性立法的典型，基于“不伤害”原则共同签署《欧盟议会关于保护儿童免遭性剥削和性虐待公约》，通过明确“伤害行为”详尽内涵、制定诸多政策法规，旨在预防儿童受到各种潜在的伤害和虐待。

侵害儿童权益案件线索难以被有效发现的问题由来已久，且逐渐成为影响受害儿童社会救助的主要制约因素。鉴于此，域外通过强制报告制度，细化责任主体及报告事项等内容，有效解决了上述问题。

强制报告制度产生于美国20世纪60年代，制度设计的初衷即在于解决侵害儿童权益案件线索来源有限的问题，它要求特定的人员在发现儿童虐待等侵害行为时向特定机构报告，未能报告的责任主体将承担相应的法律责任。经过数十年的发展，这项制度已被域外诸多国家和地区所采纳。各国关于儿童保护强制报告制度的规定，虽然核心构成要素大致相同，均涵盖责任主体、报告的内容、未能报告的责任、保护报告主体的规定等四个方面的内容。但在具体制度设计上也会有所差异。如在强制报告的责任主体方面，多数国家和地区将由于职业原因可能接触儿童受害的人员列为报告主体，主要包括医护人员、教育人员以及社区工作者等，这是最为普遍的立法模式。而也存在部分国家和地区将所有人均列为责任报告主体，这种立法模式多出现于强制报告制度已运行多年且逐渐成为国民共识的国家和地区，在防治性侵儿童的立法中尤为常见。

在具体报告事项上，身体虐待和性虐待几乎是各国立法中必备的内容，法律要求报告主体在发现儿童遭受身体虐待、性虐待时必须进行报告。相较于身体虐待和性虐待，精神虐待和忽视造成的心理伤害较难判定，是否作为报告的内容，立法不一。域外国家对未能履行报告义务的责任机制也进行了相应规定，如美国大多数州均规定，若强制报告责任主体明知儿童虐待案件发生而不报告，将追究其刑事责任，但具体也存在轻重罪的区别。同时还有部分州规定报告主体如故意违反强制报告义务将可能承担民事赔偿责任。而加拿大《儿童和家庭服务法》还规定，未能履行强制报告义务的责任主体或者授权、允许雇员不履行报告义务的法人组织主管人员将被处以行政罚款。此外，为加强责任主体报告意愿，解决其后顾之忧，域外专门就保护报告主体进行专门立法，在身份信息保密、善意报告豁免以及针对职业群体报告者制定特别保护措施等方面细化相关规定。

域外针对侵害儿童权益案件报告处置机制一般设有统一受理渠道，并由专门部门统一管理。例如英国为方便民众举报，同时也为集中处理案件线索，由全国防止虐待协会开通免费电话服务专线。一旦有受害儿童案件发生，义务人除可以向儿童保护机构履行其报告义务外，也可以拨打上述热线电话进行举报。但无论由何种平台受理线索，最终案件的调查处理权都归于地方儿童保护机构或警察局。一般来说，地方警察局主要参与调查性虐待、身体虐待等案件，如果地方儿童保护机构或警察局在调查过程中发现案件应由对方调查或参与处置，将根据转介处置程序予以通知或移送。地方儿童保护机构或警察局经过调查后，会对案件严重性进行评估，并作出如采取紧急保护措施、儿童家庭外安置措施等决定。

所谓紧急保护措施是指在调查过程中发现特别紧急的情况，如不立即采取保护措施，受害儿童将面临严重的生存威胁，此时法律会允许相关部门未经法院许可采取带离等紧急措施。从上述概念中不难看出，该措施具有紧急性、临时性特点，体现在启动紧急保护措施的特定事由和行使期限上。一方面，各国法律均强调只要有合理理由相信受害儿童可能遭受严重损害，即可将其从监护人处带离安置。另一方面，诸多国家和地区对紧急保护措施的期限施加了相应限制，如英国警察采取紧急保护措施期限不得超过72小时；美国康涅狄格州要求将儿童紧急带离家庭的时间不超过96个小时。如果经过紧急保护等措施后，儿童面临的伤害风险仍然没有解除。此时，为了保障儿童安全，儿童保护机构的考虑重点将从短期带离转向长期安置，衡量是否启动儿童家庭外安置措施。家庭外安置措施的结果，是由国家暂时承担儿童监护责任。而国家承担儿童监护责任的具体方式，属于一国社会福利制度的内容，因此该部分域外国家差异较大。如美国家庭外安置儿童的方式主要是家庭寄养。一般而言，寄养家庭通常要经过州的批准程序，由各州根据相关规则，综合考察家庭规模、儿童数量、寄养父母年龄等因素做出批准决定。而英国地方政府在家庭外安置儿童的具体种类则相对较多，包括寄养在亲戚朋友家中、安置于政府批准的收养父母家中以及由政府组织的儿童之家中。适用家庭外安置措施的结果存在三种可能性：一是儿童与其父母重新团聚；二是儿童被收养；三是儿童一直由国家监护直至成年。

受害儿童社会救助效果好坏与否，主要取决于各项综合救助措施是否落实到位。域外通过设置专门机构，大力支持和引入社会力量并辅以医疗救助、心理干预、经济救助等综合救助措施，帮助受害儿童解决身体、心理等多重问题。

为便于统揽儿童救助职责，域外设置有专门的儿童救助机构。如美国在县市一级层面专设儿童保护服务办公室，主要从事五方面工作即紧急情况反应、家庭维护、家庭团聚、永久安置、宣传预防。而在英国，受害儿童救助职责统归地方儿童保护机构，但具体实施主要由地方政府社会工作者及管理者负责开展。在救助措施的选择运用上，美国对受害儿童的救助可谓内容丰富、层次分明：一部分是为受害儿童提供特殊保护的司法救济，另一部分则是以政府为主导的综合救济，包括经济补偿、心理辅导、康复医疗等多种救济性服务。而英国通过建立全国性的专业机构为受害儿童提供救济服务，内容涵盖医疗救助、心理干预以及引入专业社工参与救助。此外，在受害儿童社会救助模式上，域外国家对特定社会救助项目的实施途径积极开展社会化或民营化的实践，使得社会救助出现了从国家救济为主、民间慈善义举为辅的传统模式，到政府、社区、社会组织、公众等多元救助主体共同参与的现代模式的转向。

当前我国受害儿童社会救助制度尚处于起步发展阶段，相较于域外国家和地区还存在较大差距，鉴于此，为加快我国受害儿童社会救助制度体系构建，有必要借鉴域外的先进经验。

受害儿童社会救助的有效开展需要立法保障。从域外国家的实践情况看，完善的法律体系是保障受害儿童合法权益的通行做法。我国是联合国《儿童权利公约》签约国，但迄今为止，我国并未针对受害儿童社会救助制定专门的法律法规，现有关儿童保护与救助的相关规定散见于各种法律法规中，缺乏针对性和实操性，且规范层级较低，系统性、协调性不强。鉴于此，我国受害儿童社会救助的立法方向应秉持分步走的策略，在现阶段专门立法条件尚未成熟的情况下，一方面，应严格落实儿童利益最大化原则，充分发挥立法理念的价值引导作用。当前，受害儿童社会救助领域还存在诸多空白之处，有关部门在开展救助工作时，应给予受害儿童特殊、优先保护，将儿童利益最大化的理念真正贯彻其中。另一方面，可以在《未成年人保护法》《刑法》《民法典》等法律中对相关规定加以补充完善。具体而言，首先，明确受害儿童救助的行政部门及其职能内容，同时明确规定职能部门不履职或不当履职应承担的法律责任。其次，增设切实可行的受害儿童救助线索流转机制，尽早发现并移送侵害儿童行为的线索，并及时为受害儿童提供救济措施。包括为受害儿童及其家庭提供必要的救助措施，例如医疗救助、心理咨询服务等，帮助他们修复家庭关系。再次，对现行各项受害儿童救助措施进行梳理归纳，并以不完全列举的立法形式将其确立下来，同时对各种措施的救助条件、标准及范围等事项予以明确，确保各项救助措施落实到位。最后，立法规定政府及其职能部门承担防止儿童遭受侵害的预防机制，可以规定政府发挥统领作用，各部门充分履职，同时加强部门的内外协作，形成行之有效的预防儿童遭受伤害的法律体系。

与此同时，囿于当前有关受害儿童救助的立法规定过于分散，且多数规定层级较低，不利于发挥立法的指引作用，特别是缺乏相关职能部门不作为的责任规定，在一定程度上影响了受害儿童救助工作的实际成效。因此，可以先从不同角度和领域对受害儿童开展救助工作进行规定，并在梳理、归纳及完善的基础上，待立法条件成熟时，整合为统一的儿童保护法典。

关于侵害儿童权益案件发现处置机制，新修订《未成年人保护法》已将强制报告制度纳入未成年人保护法律体系，但因处于制度推行初期，其正面临着制度施行的痛点和难点，如公众知晓程度低、报告意愿不强及线索发现渠道有限等问题。故而，当前应努力提升强制报告制度在实践中的落实成效，拓宽侵害儿童权益类案件线索来源，重点可以在三个方面予以推进：一是加大宣传力度。同域外多数国家和地区类似，我国关于强制报告制度的责任主体主要限定在密切接触未成年人的单位及其工作人员。但从长远来看，除了对密切接触未成年人的单位及其工作人员开展必要的培训，提升其责任意识外，应将制度宣传扩大至整个社会公众层面，努力在全社会形成制度共识。二是强化制度保障。借鉴域外立法中详细明确的保障措施与责任豁免机制，现阶段我国可进一步完善相关法律规定，细化具体制度规则。例如，要做好报告人员信息保密工作；严惩干扰、阻碍报告行为，对于干扰、阻碍报告的组织或个人，依法追究法律责任；对制度落实好的单位和人员适当表彰奖励。三是提升监督刚性。针对报告主体未履行报告义务的责任机制，我国采取的是“行政+刑事”二元责任追究机制。但相关规定均止步于原则性规定，因此有必要细化和丰富未履行报告义务的责任追究形式。一方面，在适用行政处分时，可采取“单位+个人”双罚制的处罚模式，以提高处分的针对性。另一方面，还可借鉴域外部分地区，对故意违反强制报告义务的责任人要求其承担相应的民事赔偿责任。

在依托强制报告制度的基础上，可借鉴司法实践中探索构建的未成年人司法社会服务中心平台，建立健全受害儿童案件转介处理程序，进一步畅通侵害儿童权益案件线索的流转、处置及监督。目前，我国尚未建立受害儿童强制报告登记系统，可考虑将其作为受害儿童转介处置平台的一部分纳入其中。受害儿童救助线索经此平台予以报告登记，能更好地将线索分配流转至相应的职能部门，进而及时、有效地为受害儿童提供救助。与此同时，借助受害儿童转介处置平台，还可以构建相应的监督机制，从而避免救助线索在流转中湮灭。对于受害儿童转介处置平台的建设与管理职责，由于民政部门是法律规定的儿童救助的“兜底”职责部门，故而可以考虑由民政部门承担。

畅通侵害儿童权益案件转介处理程序，除建立规范的转介平台外，成立专门的评估指导委员会也相当必要。实践中，侵害儿童权益类案件纷繁复杂，救助涉及面较广，救助难度相对较大，有关部门在诸如救助措施选择、救助标准、救助期限等方面可能会无法准确把握。此时，由多个部门专业人员所组成的评估指导委员会将充分发挥专业力量，综合考虑受侵害儿童的具体情况予以调查评估，并最终制定出具有针对性的救助方案。

近年来，有关受害儿童救助的规范性文件层出不穷，针对受害儿童适用的救助措施种类相当丰富，但仍存在专业化不足、系统化不强等问题。因此，有必要以受害儿童个体需求为目标，及时总结实践经验，着力从机构专门化、救助专业化、措施系统化三个维度规范救助工作开展，不断提升受害儿童社会救助工作成效。

首先，从机构专门化角度，即构建统一的受害儿童救助机构。我国具有受害儿童救助职责的机构众多，机构间社会救助的内容也存在较大差异。故在短时间内新设统一的儿童救助机构条件尚不成熟的情况下，可暂考虑根据受害儿童群体类别将救助职能一分为二。一方面，将其中由司法机关介入的刑事案件中的未成年被害人，统一归口由检察机关救助。检察环节作为刑事诉讼的中间环节，前承侦查机关，后接审判机关，对未成年被害人的发现具有准确性、及时性、全面性等优势，实践中，检察机关充分利用上述优势，大力推进未成年被害人综合救助工作，取得了较好的法律效果和社会效果。另一方面，对单纯的救助线索或者严重程度尚不足以达到司法介入的治安案件等，由民政部门承担救助职责。

其次，专业化是受害儿童社会救助工作取得实效的前提保障。同域外国家和地区相比，我国受害儿童社会救助工作的专业化程度还需进一步提升。近年来，最高检、团中央联合下发《关于开展全国未成年人检察工作社会支持体系示范建设的通知》（以下简称《通知》，要求强化未成年人司法保护，大力推进社会组织、社会工作者等参与未成年人保护与救助工作，不断完善专业化与社会化相结合的保护体系。虽然上述通知的内容主要局限于未成年人司法保护领域，但通过一定时间的实践，可将形成的相关经验、制度机制复制、推广至受害儿童社会救助领域。

最后，受害儿童社会救助是一项复杂的系统工程。在构建多元化救助措施的同时，应注重其系统性的构建。一是根据被侵害原因如家庭虐待、校园欺凌等对受害儿童进行细分，并建立个人档案卡，以便为其制定个性化的综合救助方式，采取最恰当的救助措施。二是注重各种救助方式的灵活运用和有效衔接，实践中部分救助机构存在以经济救助代替其它救助措施，导致救助效果大打折扣，因此有必要加以改进和规范。三是注重救助效果的反馈信息收集，通过制定救助定期回访机制、救助金使用监督机制等，对个案的救助进行监督、管理和及时调整，为后续救助工作的开展积累实践经验。