本文采用文本分析的方法，以“政策意图”为切入点，对我国改革开放40年以来农村宅基地管理政策演进规律进行了系统分析，得出宅基地管理政策意图在由宅基地的农户所有转为集体所有的基础之上，从“巩固社会主义公有制”到“加强与规范管理”再到“保护农民财产权利”的演化路径。由此可见，政策调整的内在逻辑及发展规律即是以农民为本，围绕农民需求与农村实际，从充分保障农民安居、农村社会稳定向高度重视增加农民财产性收入、促进农村发展的方向推进，是国家追求公平目标向兼顾效率目标的转变。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略即是这一转变的体现。当前，农村宅基地使用权作为用益物权的财产属性以及农民住房和宅基地的商品属性凸显，宅基地的财富增长功能已超越社会保障功能，宅基地财产价值的显化与亿万农民的增收是顺应时代发展要求、适应国家现代化进程及统筹城乡一体化发展的必然趋势。未来，国家仍将坚决维护农村土地集体所有制、保护耕地、坚持农民利益不受损，以促进乡村振兴为出发点和落脚点，在处理现实的宅基地管理问题与加强制度建设的同时，继续各地探索实践并认真总结试点经验，以期推进农村宅基地制度改革，提升改革综合效益。
根据《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法》的明确规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，改革农村宅基地制度，实现农村宅基地的财产价值，增加农民的财产性收益必须在土地的社会主义公有制的框架下进行，不能突破这一基本制度。在此制度框架下，今后我国农村宅基地管理将坚持规划管理与市场化相结合，在树立规划先行理念的同时，探索实行更多有偿方式来解决宅基地管理现实问题以及推进农民财产权益保障。具体而言，宅基地管理政策趋向主要体现在如下5个方面：
1.大力加强宅基地规划管控
目前,我国广大农村地区住宅建设散乱，村庄布局不合理,房屋“建新不拆旧”，老宅荒废，农村建设呈现“只见新房，不见新村”的景象。今后为实现农村宅基地的科学管理，必须首先在国家乡村振兴战略规划的指导下，进行深入客观的乡村调查，根据乡村不同资源条件、主要功能区块、主要景观、生态环境特点、历史文化及习俗习惯，挖掘地方特色，引入弹性和退出机制，编制科学合理的村庄发展规划；其次，在加强与土地利用总体规划等相关规划系统衔接的同时，发挥村庄规划的引导作用，规范宅基地布局，管控宅基地利用，有方向、有步骤地指导宅基地管理与村庄发展，实现从无序落地向规划引领的转变。
2.有序推进宅基地有偿使用
近年来，我国现行法律政策所规定的宅基地无偿使用在发挥保障社会稳定功能的同时，由于宅基地的无偿使用带有典型的福利分配特性，导致了农村土地资源配置的效率低下，宅基地的资产价值无法实现，大量的土地被肆意侵占和浪费。为了保障农民的宅基地权益，应坚持权利与义务对等的法律原则，对于初次分配的宅基地实行无偿取得，而对因历史原因而形成的超标占用宅基地和一户多宅等情况，则收取有偿使用费，通过经济手段来引导土地资源的优化配置，解决宅基地管理现实问题，以达到公平与效率的兼顾。目前，在政府引导与农村集体经济组织的主导下，宅基地的有偿使用正在积极探索阶段，未来有关政策的设计与实施将会继续跟进与完善，对有偿使用的范围、收缴标准与管理等方面的规定也将会更加明确。
3.严格规范宅基地使用权流转
长期以来，对宅基地使用权流转的现实需求和法律制度的缺陷相重合形成了私下流转的现象广泛存在，违法占用与隐性交易十分盛行，屡禁不止，这既不利于依法管理，也影响着社会的和谐稳定。引导宅基地的适度流转、有限流转对于盘活土地资源、体现土地和房屋的财产价值、保障农民合法收益与繁荣乡村极具现实意义。在集体经济组织内部，按照自愿、有偿的原则，由政府和集体经济组织搭建农民宅基地使用权与房屋财产权流转交易平台，规定流转条件、规范流转程序、严格流转管理，进而农民能够顺畅地进行房屋财产权交易，包括转让、出租、买卖、入股、担保抵押等，为宅基地的健康流转提供可靠的保障和良好的环境。
4.加快完善宅基地有偿退出
现行有关制度在宅基地退出方面存在着制度层面的缺失，因此解决相关问题时已捉襟见肘。为充分挖掘农村闲置土地资源，促进节约集约用地，应在本集体经济组织范围内，在土地使用权利人自愿退出或放弃的前提下，通过村集体经济组织给予一定补偿、补助的方式，辅以必要的激励机制，鼓励有条件的农民进城落户，通过宅基地退出的收益帮助农民顺利完成市民化过程。各地应根据现实情况，对宅基地退出的适用范围、补偿标准、退出程序等进行详细规定并且对退出的宅基地实行统一管理分类合理利用，以促进宅基地使用效率的提高。
5.积极探索农房市场化利用
2018年中央一号文件提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，国家应加大力度扶持在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及已退出的宅基地，发展乡村休闲、旅游、养老等新产业、新业态，使闲置农房成为其发展新载体，从而为农村繁荣与农民增收注入新动能。如对于拥有旅游资源与优势的乡村，可将部分闲置农房改造建设为特色民宿，推进乡村旅游发展。这既能够盘活村内闲置房产，改变宅基地及其地上房屋低效率利用的状态又大幅增加农民收入从而保障农民财产权益的实现。
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这一重大决策部署是加快农村发展、提升广大农民获得感幸福感的必然要求，也为当前深化农村改革指明了前进的方向，做出了长远的安排。未来农村宅基地管理，将遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，继续着力各项政策和制度的推进，盘活农村土地资源、改善人居环境、激发乡村活力，在破解宅基地管理难题，实现科学有效管理宅基地的同时，切实推进乡村振兴战
略，最终实现农民权益的保障和乡村的高质量发展。
摘自河海大学学报（哲学社会科学版），2018,20(5)：1-7.文章《改革开放40年中国农村宅基地管理政策演进与前瞻——基于宅基地相关政策的文本分析》
