文｜张昭曦、韩亚峰
来源｜《当代美国评论》
▲ 11月6日，特朗普在佛罗里达州西棕榈滩会议中心举行的选举之夜活动上发表讲话。图源：AFP
那么，特朗普阵营与“深层政府”究竟有何深刻的龃龉使之必须对其实施瓦解？其瓦解“深层政府”的方案规划有何值得关注之处？相较以往，特朗普阵营推动瓦解“深层政府”的条件是否更为充分，又会遭遇哪些潜在挑战、产生哪些影响？本文试图就上述问题作出分析。
第一，“深层政府”并非政治中立，而是支持自由派意识形态，对保守派的压制越发突出，妨碍特朗普第一任期执政致其连任失败。一般而言，美国联邦行政官僚应当严格秉持政治中立原则，不能利用政府资源为党派政治活动服务，这在1939年的《防止有害政治活动法》（也称“《哈奇法》”）中有明确规定。然而，近年来特朗普及美国右翼势力不断质疑联邦政府机构的政治中立性，认为其中的行政官僚只是名义上保持中立，实际上却支持自由派的观点立场。曾在小布什政府任职的传统基金会高级研究员迈克·冈萨雷斯（Mike Gonzalez）认为，“有过在共和党政府工作经历的人都知道，联邦官员不愿采取保守派政策路线的做法在特朗普执政前就存在”，他强调，“（聚集众多联邦政府部门的）弗吉尼亚州、马里兰州的周边郊区地带都是‘深蓝地带’（即由民主党和自由派控制的地区）”。特朗普阵营也将特朗普第一任期的执政不力和2020年大选失利直接归咎于“深层政府”的干扰。2022年2月，特朗普阵营的重要智库美国优先政策研究所发布研究报告，控诉联邦官僚此前对特朗普执政的种种抵制和阻挠。2023年7月，传统基金会主席凯文·罗伯茨（Kevin Roberts）就“激进左派的最大目标”这一主题访谈特朗普政府时期的国土安全部高级官员肯尼斯·库奇内利（Kenneth Cuccunelli），两人均认同“拜登政府内的激进左派推动了美国历史上最具进步主义色彩且（与民众）脱节的议程”。特朗普及美国右翼势力深信，自由派意识形态在非民选的联邦行政官僚群体中占据主导地位，这促成了这些官僚利用政治权力优势压制保守派的行为取向，这种压制行为无异于“美国政治体制的武器化”（weaponization of American political system），特朗普离任后遭遇的一系列法律纠纷则是这种“武器化”的具体体现。共和党参议员卢比奥（Marco Rubio）强烈反对“自由派支持下的‘深层政府’将特朗普作为最大目标”，并指出“滥用权力推行意识形态议程的不道德官僚对于所有美国人都是威胁”。
第二，“深层政府”是美国自由派精英的代言人，在经济和文化层面对普通民众压迫深重。“深层政府”概念在特朗普阵营的反精英叙事中具有独特作用。他们认为，“深层政府”掌控美国行政体系的运转，但并不遵循广大中下层民众的意愿来行事，而是迎合少数精英群体实施压迫民众的政策议程。一方面，这种压迫体现在经济层面。特朗普阵营宣称“深层政府”因其自由派意识形态的底色而天然支持与美国本土利益背道而驰的“全球主义议程”。美国右翼活动家史蒂夫·班农（Steve Bannon）提出，“行政国家”是“左翼刻意设计用来推进自身议程的工具”，执行的是“全球主义者的政策路线”，因而也是与美国民众对立的“内部敌人”。特朗普阵营认为，正是“深层政府”助推的这种“重外轻内”的政策路线让美国制造业空洞化，本土就业机会严重流失，广大工薪阶层被抛弃，其利益被忽视。另一方面，这种压迫还体现在文化和价值观层面。特朗普阵营认为，在自由派和保守派之间“文化战争”愈演愈烈的背景下，聚集自由派精英的行政官僚群体利用公共权力，在文化、教育等社会领域推进激进的意识形态和社会政策，令坚守基督教传统价值观的保守派民众倍感压力。为此，2024年共和党政纲列出专门章节阐述要重新确立“免受政治干扰”且以传统价值观为核心的教育体制，以及“为美国政府带来常识，重塑美国文明的支柱”，以确保社会“恢复法律和秩序”，下一代“学习的是知识和技能，而不是左翼宣传”。上述观念认知亦为特朗普阵营谋求瓦解“深层政府”在教育领域的权力优势提供了逻辑基础。
第三，“深层政府”表现出难以克服的虚伪和软弱，无法真正维护以美国广大民众经济利益为根本的国家利益和对外政策。美国右翼民粹势力将负责对外政策制定和实施的美国外交机构视为“深层政府”控制最深、影响最大的政府部门之一。特朗普及右翼支持者认为，由于自由主义意识形态对美国外交机构和人员的深刻影响，至少自冷战结束以来，美国对外政策就已与广大内陆地区民众的利益诉求脱节，更多体现的是东西海岸建制派精英的意志。特朗普阵营宣称，“深层政府”所制定和执行的以精英主义为内核的外交政策无法令美国的利益和安全得到保障。他们认为，美国外交人员多是受过大学教育、支持“自由国际主义”的建制派精英，往往高高在上、不接地气，显得“道貌岸然、虚情假意”，无法从根本上理解切身利益植根于美国本土广大中下层民众的失落和无助，对普通人“漠不关心和麻木不仁”，也就无从谈起制定和实施“为中产阶级服务”的外交政策。
部分右翼学者还表示，由自由派精英控制的外交部门更倾向于强调国际合作、追求构建尽善尽美的国际秩序的进步主义外交哲学，在对外展现硬实力和强力手段上更为谨慎乃至迟疑；相信国际冲突的根源是“误解”（misunderstanding）和“沟通失败”（breakdown in communication），认为“只要能坐到桌上展开协商并进行有意义的对话，美国和其他国家就能达成合适的协议并让所有人满意”。然而，面对一个大国竞争愈发激烈、危险程度不断升高的现实世界，这种偏向理想主义的对外政策观会显得“天真”，甚至会使现实政策导向“与美国的对手共情”，难以真正维护美国的国家利益。
第四，瓦解“深层政府”非但不是“反民主”（anti-democracy），反而是依据宪法“还权于民”的正当举动。对于特朗普阵营意图大规模改造联邦政府的计划，建制派如临大敌，将之斥责为“反民主”。乔治城大学公共政策教授唐纳德·莫伊尼汉（Donald Moynihan）认为，瓦解“深层政府”势必导致“根据政治倾向来任命大量公职人员”，这将是“对民主的真正威胁”，他呼吁“每个（美国）公民都应该对此有深刻的认识和忧虑”。特朗普及美国右翼势力完全不接受自由派的此类指责，反而将瓦解“深层政府”视为遵循美国建国者政治初衷和美国宪法原则基本要求的必然举措。
美国法律学者蒂莫西·斯诺鲍（Timothy Snowball）指出，“现代行政国家（modern administrative state）的规模、范围和权力远远超出开国元勋们的最坏预计”，这些技术官僚“不受选举和民主的监督，直接将其政策强加给美国民众”，严重背离建国者严格限制政府权力的准则；本应民有、民治、民享的美国，正在沦为“为官僚所有、由官僚统治、为官僚服务”（government of the bureaucrats, by the bureaucrats, and for the bureaucrats）。也正因此，特朗普阵营为其瓦解“深层政府”计划正名的重要依据，即是声称这一计划的目的在于“将权力还给美国人民”，“从华盛顿的腐败中夺回我们的民主”。
从上述认知中，不难总结出特朗普阵营推动瓦解“深层政府”的主要原因。一方面，特朗普阵营深信自己政治影响力的拓展和政策议程的推进受到“深层政府”中自由派精英的阻碍，故而寻求通过瓦解“深层政府”的方式消除这个障碍。另一方面，通过渲染“深层政府”的“危害”和瓦解“深层政府”的计划，右翼阵营可以更有效地将特朗普塑造为“强烈谋求动用总统行政权力来重构美国社会、文化和法律的救世主式的强人”，进而获取民意支持，助力当前及今后的国内政治斗争。
在吸取第一任期“教训”的基础上，特朗普阵营当前推进的瓦解“深层政府”计划更加系统、全面且具有针对性，不仅致力于让特朗普在可能的第二任期的执政更加顺畅，还要服务于为保守派争取到在美国社会政治中的长期优势地位的目标。需要指出的是，特朗普阵营的瓦解计划主要针对联邦政府内的非民选官僚，他们往往不受选举政治下政府更替的影响，却又是政策执行的关键力量。从特朗普阵营及美国右翼势力的相关动向看，其当前推动瓦解“深层政府”的重点举措主要包括以下三类。
（一）从法律、历史等层面为相关行动寻求依据和支撑
特朗普阵营及美国右翼势力尤为注重挖掘美国法律和共和党执政历史，为其瓦解计划寻找行动依据，从而为其与建制派的长期斗争做好准备。
一方面，特朗普阵营从美国法律和判例中为扩大总统人事权寻找依据，亦谋求挖掘更多可以为己所用的法律人士。2020年10月，特朗普在执政末期颁布《关于在特别岗位中创建F类人员分类的行政令》（Executive Order on Creating Schedule F In The Excepted Service，以下简称“F分类行政令”），授权总统解雇原本不受政府更替影响的职业公务员，“F分类行政令”亦被普遍视为特朗普阵营瓦解“深层政府”的核心依据。尽管拜登政府撤销了这一行政令，但特朗普明确表示如果重新执政将立即加以恢复。从法律层面看，该行政令援引美国法典的相关规定，认为出于保证联邦公务员绩效表现良好的需要，总统可在某些具有机密性以及与决策和政策制定相关的岗位人员的任用和解雇上拥有更大的自由裁量权。此外，2024年美国最高法院裁定特朗普在“公职行为”上享有总统豁免权，也强化了特朗普阵营对未来不受法律阻碍地推进瓦解“深层政府”这一激进议程的信心。特朗普阵营进而意识到，合法性与合规性问题将长期影响瓦解“深层政府”计划的推进，因而注重挖掘忠于“美国优先”理念的保守派律师加入自己的阵营，以期得到更多专业知识和技能支持。《纽约时报》披露，特朗普的政治盟友们正在拟定一份律师名单，以便未来在特朗普的执政团队中纳入更多能为其推进议程提供法律援助的人士。
另一方面，特朗普阵营谋求以里根执政时期某些针对联邦行政体制的改革行动作为依据，证明当前推动瓦解“深层政府”计划的必要性与可行性。里根是二战后振兴美国保守派政治地位的标志性人物，也是特朗普时常学习和效仿的对象，“让美国再次伟大”这一特朗普阵营的核心政治标语即借鉴了里根1980年的竞选口号。在瓦解“深层政府”方面，特朗普阵营和美国右翼势力也试图从里根执政的相关经历中找到灵感和依据：1981年，里根在总统就职演说中曾提出“政府不是解决我们问题的办法，政府本身才是问题”，鲜明表达了对当时美国行政官僚体系冗杂低效的反感。在“小政府”理念下，里根执政后对罗斯福新政以来联邦行政机构内不断增加的“自由派项目”实施削减和制约，采取了安排保守派人士执掌特定联邦部门、将部分联邦权力交还各州、成立专门委员会调查政府的行政成本并提出改进建议等诸多改革措施。里根政府强力改革联邦行政官僚体制的行动为特朗普阵营时下推动瓦解“深层政府”提供了历史依据。
传统基金会主席凯文·罗伯茨表示，“美国保守派运动正在经历一个类似于20世纪70年代末的分裂和危险的时代，政治阶层因大规模的不诚实和腐败而名誉扫地”，当时正是里根“通过改革联邦政府将美国人民从华盛顿的功能失调中拯救出来”；他进而强调，“尽管美国如今面临的挑战与20世纪70年代大不相同，但是里根政府的做法已经提供了出路”。罗伯茨的上述说法代表了特朗普和美国右翼势力对瓦解“深层政府”的必要性和可行性的逻辑建构：他们将瓦解“深层政府”视为与里根执政时期相关做法一脉相承的保守派事业，认为瓦解“深层政府”并组建更加符合保守派需要、能够坚定执行保守派议程的行政官僚队伍将从根本上解决美国面临的内外挑战，进而恢复民众对于国家的信心。在他们看来，既然40余年前的里根政府能够于此有所作为并留下历史印记，那么就证明“深层政府”不是无懈可击的，特朗普带领保守派未来也能够取得同样的成绩。
（二）将部分重要联邦部门作为重点打击对象
在如何具体推动瓦解“深层政府”上，特朗普阵营的思路不是推动对所有联邦部门进行整齐划一式的改革，而是将某些掌握重要权力且在自由派控制之下的联邦部门置于优先“打击”的位置。从特朗普阵营近年来的言论动向看，受到“优先关注”的主要包括四类部门。
一是具有安全和执法职能的联邦强力部门。从2016年的“通俄门”到近年来的“机密文件案”，司法部、联邦调查局等部门屡屡与特朗普交恶。特朗普阵营对这些部门怀有强烈敌意，认为这些拥有情报、调查和执法等重要权力的部门在自由派官僚的操纵下，已经异化为攻击特朗普个人的武器，也给美国保守派群体的基本权利带来威胁，是瓦解“深层政府”的重中之重。2023年10月，特朗普阵营发布瓦解“深层政府”的十点计划，几乎全部对准所谓被“武器化”的联邦强力部门。特别是针对曾对特朗普发起多项调查和指控的美国司法部，特朗普阵营称，如将来执政，将任命100名与自己政策取向一致的检察官，对某些意识形态左倾（left-leaning）的地方检察官展开审查，并成立旨在“保护自我防卫权”（protecting the right to self-defense）的司法部特别工作组，打击美国法律院校和律师事务所中存在的“反保守派的偏见”。
此外，中央情报局、联邦调查局、国土安全部等情报和安全部门也是特朗普瓦解计划的重点。曾任职于特朗普政府的多名前高级情报官员警告，如果特朗普再次上台，他可能对美国情报机构进行全面的人事审查，将对自己政治议程不利的人赶下台，在情报部门内安插服从其政治意志的人员；这将导致美国情报界空前的“政治化”（politicization），不仅会损害美国情报部门的可信度，还会破坏与盟友的合作。针对边境执法问题，特朗普提出将“动用一切必要资源”来强力应对非法移民问题，包括将美国缉毒局，酒精、烟草、火器和爆炸物管理局，联邦调查局和国土安全部的部分执法人员乃至驻扎海外的某些军事人员重新调配，以从事应对非法移民的工作。一旦这些设想付诸实施，有关机构的职责任务和工作模式势将经历重大调整，令美国边境移民管理工作乃至更大范围的本土安全防卫工作经受动荡。
二是工作内容与自由派和保守派政治斗争高度相关的联邦部门，主要是教育部。1980年，美国成立内阁级的教育部，负责保障教育公平、管理联邦助学金等事务。由于教育活动牵涉到各州与联邦的管辖权争议以及自由派和保守派的“文化战争”，教育部的工作及其存在的必要性一直受到不少挑战和质疑。保守派一向反对联邦政府过度干涉教育事务，认为教育部是“越权管理”的不当存在，更不消说特朗普阵营认为美国教育工作已经为崇尚极致多元化的“觉醒主义”（wokeism）的自由派精英所把持，他们严重“带偏”了美国下一代的价值观和国家认同。因此，特朗普已经公开表示若有第二任期将“关闭教育部”，将教育领域的权力返还给各州，这一决定已得到不少国会共和党人的支持。
三是某些传统上独立运作但承担重要经济社会管理功能的联邦独立机构。美联储、联邦通信委员会、联邦贸易委员会、证券交易委员会等是单列于联邦行政部门和总统行政办公室之外的独立机构，其职能涉及金融、通信、贸易等关键领域，掌握规则制定、行业监管和准入等重要权力。相比于内阁部门，独立机构在自身人事和政策方面的自主性更大，特别是它们往往都有委员会、董事会等多人决策中心，其负责人的任期较长，因而总统很难干预其人事和运作。特朗普阵营认为，这些独立机构关乎保守派对美国经济社会未来发展方向的塑造，但保守派对其的掌控还很不够，因此它们也需要“被改革”。特朗普阵营明确提出，若重新执政将强化总统对独立机构的控制力。《华尔街日报》进一步披露，由于特朗普抱怨自己无法有效掌控美国的利率政策，其身边部分幕僚已在筹划帮助特朗普对美联储领导层构成实施更大干预。
四是被视为“左翼精英堡垒”的国务院。外交领域是美国总统权力集中展现之处，又是保守派认为受到自由派阵营长期控制的政治地带，国务院也自然成为右翼势力重点谋划的“瓦解目标”。传统基金会“2025计划”国务院改革章节的主笔者、曾任特朗普政府国务院政策规划办公室主任的基伦·斯金纳（Kiron Skinner）直言不讳地表示：“纵观历届美国政府，总统与国务院官僚之间都存在激烈斗争。由于大量的国务院工作人员属于左翼人士且倾向于不赞同保守派总统的政策、议程和愿景，国务院官僚对总统的抵制在保守派总统执政时会更加凸显。”斯金纳提出的“改革”建议包括：强化总统对国务院官僚队伍的人事掌控，增加政治任命的官员数量，尽可能确保所有不需要经过参议院确认程序的职位任命都由总统当选人过渡团队或新成立的总统人事办公室来选定；大幅精简国务院员工规模，裁撤非必要部门；推动与总统保持密切私人关系且支持总统议程的“政治性大使”（political ambassador）优先出任关键性、战略性地区和国际组织的大使，如派驻其到澳大利亚、日本、英国、联合国、北约等。
（三）选用、募训忠诚于特朗普个人及激进右翼意识形态的人员
在特朗普阵营瓦解“深层政府”的计划中，“清理”传统官僚只是第一步，更重要的是引入可靠的人员组建更得力的行政队伍。因此，特朗普阵营将识别和选用可靠人员视为瓦解“深层政府”的关键。对于谋求重新上台执政的特朗普阵营而言，这一评价体系可能被极端简化，即将对特朗普个人的忠诚和对“美国优先”议程的认同作为选用联邦公务员的首要条件。这涉及如下具体规划。
一是考察相关人员是否认同“2020年选举舞弊论”。这已经成为特朗普阵营评判忠诚度的最为简单直接的方式，几乎成为希望依托特朗普谋取政治前途的共和党人和保守派人士的“必答题”。事实上，在2024年总统竞选期间，特朗普阵营已经开始采取相关行动。据《华盛顿邮报》披露，近期参加过共和党全国委员会工作岗位求职面试的部分应聘者回忆称，自己面试时曾被问到对于2020年大选中的总统职位是否“被窃取”的看法。一些了解共和党政治运作的选举策略师表示，这种提问表明“如果你想为特朗普做事，你就必须支持他所说的一切”。
二是实施更加严苛的背景审查。秉持激进右翼意识形态的特朗普阵营对于政府内出现任何包含自由主义、多元文化倾向的言行都异常敏感。前副总统彭斯（Mike Pence）的国土安全和反恐顾问奥利维娅·特洛耶（Olivia Troye）透露，自己2020年在白宫工作时曾播放泰勒·斯威夫特（Taylor Swift）的音乐，然后就被一位同事警告：“你是不是想被解雇？”这一事件发生的背景是：特朗普执政末期，时任白宫人事主管约翰·麦肯蒂（John McEntee）主导实施了对白宫内部及联邦各部门人员的严厉审查，任何可能被解读为“亲近自由派”的言行一经发现都会被视为“不忠诚”进而招致审查甚至解雇，当时许多联邦行政人员一度因此风声鹤唳。由此可见，如果特朗普重新执政，其还会围绕“意识形态忠诚度”对联邦雇员的社交媒体账号、公开言论、政治背景等实施严格审查，以“确保不再发生特朗普第一任期时曾有过的混乱和高层背叛”。
三是开展规模更大、系统性更强的人员招募和培训。为了替代“深层政府”成员的岗位，特朗普团队需要大规模培训具有行政工作知识和技能的保守派人员，“2025计划”内专设“总统行政学院”（Presidential Administration Academy）项目，该项目笼络了前几届政府中的保守派人士提供专业的课程指导，旨在让有意为未来共和党政府工作的人员学习联邦预算、采购等专业性行政事务以及如何与媒体打交道、如何处理与国会的关系等必要技能，并着重强调要教授如何在工作中“与试图阻碍保守派执政的左翼分子作斗争”。此外，“保守派伙伴关系研究所”（Conservative Partnership Institute）等具有强大组织能力的右翼团体则积极笼络曾为特朗普政府服务过的坚定保守派官员，在社会上孵化、助力各类保守派组织，为特朗普重新执政提前做人员和政策方面的准备。
从特朗普阵营已经发布的有关计划和设想来看，其于可能的第二任期瓦解“深层政府”的意愿之强、范围之广、力度之大，均表明了这次“瓦解”不会仅仅是局部功能性调整，而是要“从根本上重新定位联邦政府”。事实上，特朗普在执政时就采取过许多对抗传统官僚体制的非常之举，特别是起用一批非主流的右翼民粹主义者进入政府负责重要事务，如班农受命担任白宫首席战略师，纳瓦罗（Peter Navarro）被任命为白宫贸易顾问等，在政府内引发了不小争议，以致特朗普与建制派官员龃龉不断，频繁发生解雇、离职等人事动荡以及建制派官员对特朗普执政的抵制。根据布鲁金斯学会政府治理专家凯瑟琳·坦帕斯（Kathryn Dunn Tenpas）的研究，在特朗普第一任期内，其身边高级幕僚群体的人员流动率高达92%，超过自里根以来所有总统第一任期的相应比率。凡此表明，特朗普在第一任期对抗“深层政府”上的能力与政治资源仍明显不足，这促使其为推动更加彻底的瓦解计划提出新的构思，相关准备也更加充分。
一是政治层面，特朗普的党内地位更为巩固，这导致其更容易将个人意愿提升为右翼阵营的集体意志。观察2016年以来共和党政治生态的演变，可以看到特朗普的党内地位显著上升：在总代表票数大致相当的情况下，2016年共和党全国代表大会上特朗普获得1725张代表票，得票率约为70%；而到2024年，其获得了2387张代表票，得票率达98%。可见时至今日共和党已基本完成“特朗普化”，特朗普对共和党的控制力和影响力无人可及。2021年卸任总统后，特朗普接连陷入国会山骚乱案、机密文件案、“封口费”案等法律纠纷，屡遭司法调查；个性好斗、睚眦必报的特朗普将这些诉讼描绘为“深层政府”对自己施加的“政治迫害”并暗示这种“迫害”将持续扩大令更多保守派人士遭殃，进而以“我替你们报仇”（I am your retribution）为名鼓动共和党和保守派民众坚定对其支持。这一举措确有收效：对比2016年与2024年两版共和党政纲，有关政府改革部分的内容重点已由“平衡预算”这样偏重政策的论述，转向直接对准政治对手，宣扬“铲除不法者，解雇腐败者”。这种从“对事”向“对人”的重心转变，反映瓦解“深层政府”在很大程度上被推升为“特朗普化”的共和党的集体意志，也将因此获得更大的政治推动力。
二是谋划层面，保守派智库投入更多精力为瓦解“深层政府”提供全面系统的操作方案。在特朗普2016年首次竞选及后续执政期间，对抗“深层政府”更多表现为政治口号和零星举动，实际没有周密计划和部署。反思这一“教训”，特朗普阵营希望补上这块短板，将瓦解“深层政府”的设想具体化、可操作化。对此，保守派智库和非政府组织发挥了比以往更加突出的作用：一方面，作为里根时代以来保守派的核心思想阵地，传统基金会在凯文·罗伯茨的领导下明显向特朗普阵营靠拢，以“将‘特朗普主义’制度化”为宗旨，组织众多保守派人士撰写近千页的《领导力指令：保守派的承诺》（Mandate for Leadership: The Conservative Promise），全方位为特朗普阵营未来改革联邦行政官僚体制提供详细思路方案。另一方面，部分保守派组织还特别关注与“深层政府”密切相关的“人”的因素。新兴右翼组织“美国问责基金会”（The American Accountability Foundation，AAF）宣布设立“主权2025项目”（Project Sovereignty 2025），着眼于“建设一个包含国土安全部等相关联邦部门在内的官员信息的数据库，这些官员是拜登政府灾难性开放边境政策的设计者和推动者”；如果特朗普重返执政，这一数据库料将在排除“不可用人员”方面发挥重要作用。在更系统的智力支撑下，特朗普阵营推动瓦解“深层政府”将更加全面深入。
三是民意层面，特朗普阵营瓦解“深层政府”计划获得了比以往更有利的民意基础。无论是出于对新冠疫情期间严格的防疫措施的不满，还是对拜登执政期间强化联邦政府作用却在经济、边境管控等方面表现不佳的失望，美国民众对于联邦政府的不信任度近年来居高不下。皮尤研究中心的民调显示，2023年时只有16%的受访美国民众表示“总会信任联邦政府”，这几乎是该调查自1958年启动以来的最低值。特别是越来越多的美国民众对于联邦政府持负面看法：从2022年到2024年，认为联邦政府“浪费”的民众比例由70%升至85%；认为其“腐败”的比例由67%升至74%，认为其“无能”的比例由56%升至66%。这种广泛存在于民间的消极情绪还进一步转化为民众对于“瓦解政府”的强烈支持：在政府改革问题上，皮尤中心以“扩大/缩小政府规模”和“有限/重大改革”为横纵坐标，将民众分为支持扩大政府规模和有限改革的“扩张者”、支持缩小政府规模和有限改革的“精简者”、支持扩大政府规模和重大改革的“重建者”以及支持缩小政府规模和重大改革的“瓦解者”，在1997–2022年进行长期跟踪民调；结果显示，1997年，“扩张者”在受访民众中占比最高，为43%；到2022年，占比最高的群体则变成了“瓦解者”，占44%。显然，“瓦解者”在民众中的比例攀升，为特朗普阵营瓦解“深层政府”提供了更加有利的民意环境。
尽管新的瓦解计划更为成熟，但以特朗普阵营为代表的美国右翼势力尚未在美国社会政治领域取得完全优势，其寻求对联邦行政官僚体制进行颠覆性重构仍面临着法律、政治等方面的诸多挑战。
第一，瓦解“深层政府”需要大幅扩张总统的行政权，但这种扩权倾向存在法律争议，这些争议对其瓦解计划形成潜在阻碍。从特朗普阵营发布的各类设想和文件中不难看出，其瓦解“深层政府”的关键在于扩大总统的人事决定权，即让总统能够更加不受约束地在各级行政岗位上罢免“不忠者”、任用“忠诚者”。因此，瓦解“深层政府”能否顺利推进，很大程度上取决于特朗普阵营能否稳固获取让总统尽可能“自行其是”的法律依据。
美国宪法学领域长期以来存在所谓“单一行政官”（the Unitary Executive Theory）理论，声称根据美国宪法第二条第一款中“行政权力属于美利坚合众国总统”以及第二条第三款中“总统应尽力切实执行法律，并委任合众国的所有官员”等相关内容，一切行政权都归属总统，总统也有罢免及领导所有下级行政官员的权力。总统权力的扩张在美国政治史上有很多先例，“单一行政官”理论也曾被保守派法学家援引作为这种扩权行为的依据；但是，“单一行政官”理论并非美国国内占据绝对优势的法律共识，亦有不少法律人士认为该理论违背了美国建国者关于权力制衡的初衷，甚至挖掘出新的史料论证1789年美国第一届国会就已限制总统对于行政官员的罢免权而非支持“单一行政官”理论。考虑到2021年国会众议院曾通过有关防止总统权力滥用的《保护我们的民主法案》（The Protecting Our Democracy Act），可以想见，即便特朗普阵营未来得以重返白宫执政推进瓦解计划，反对特朗普的政治力量也会利用不支持“单一行政官”理论的法律论点来支撑对瓦解计划的抵制。
第二，民主党和自由派已从各个层面开始防范阻击特朗普阵营的瓦解计划。面对日趋白热化的两党竞斗，民主党和自由派阵营决不会坐视特朗普阵营以类似“人事清洗”的方式从根本上打压己方的政治活动空间，已开始在政府、国会以及社会等各层面部署防范和抵制举措。一是政府层面，拜登政府的白宫人事管理办公室（Office of Personnel Management）发布维护联邦公务员管理和绩效制度的最终规则，以防特朗普重新执政“复活”有关行政令冲击联邦公务员队伍。二是国会层面，民主党议员成立了“停止2025计划特别工作组”（The Stop Project 2025 Task Force），以阻止涉及瓦解“深层政府”的“2025计划”。三是社会层面，美国“公民自由联盟”（American Civil Liberties Union）等民权团体公开指责“特朗普计划在第二任期动用行政权力，进一步限制美国宪法第一修正案赋予的权利，对美国人民进行监视并破坏民主制度”。可以预见，如果特朗普阵营上台后大举推进总统权力扩张，民主党和自由派将在联邦、州以及地方等各层面持续对相关活动予以反制和阻击。届时，部分州和地区或将出现针对特朗普激进扩权举动的法律诉讼和抗议活动。
第三，一些激进右翼人士提出了更具颠覆性和冲击力的政府改革计划，可能增大保守派阵营推动现有瓦解计划的压力。美国保守派素来具有抵制联邦政府权力的倾向，哪怕特朗普阵营目前的瓦解“深层政府”计划在外界看来已经足够激进，也不妨碍仍有部分极端保守的人士给出更加大胆的政府改革设想。2024年4月，曾任特朗普政府司法部高级官员的保守派智库克莱蒙特研究所（Claremont Institute）“行政国家”项目负责人的西奥多·沃德（Theodore Wold）撰文提出，“深层政府”背后是美国联邦公务员群体固化板结、敢于不遵从民选领导人意志的根本性问题；特朗普阵营精心制定的“F分类行政令”至多只是“带有技术官僚色彩且仍在体制内运作的渐进式方案”，没有向联邦公务员考录、评价以及部门机构改革等深层次问题开刀。这些右翼人士反对特朗普阵营未来把重启“F分类行政令”作为瓦解“深层政府”的中心工作，忧心如果只围绕该行政令进行局部改革过于温和，或将“错过获取民众支持以有效削弱行政国家的唯一最佳机会”，进而提出关闭多个联邦机构、取消公务员工会、废除公务员职业保护措施等激进改革举措。由此看，即便特朗普阵营有意在重新掌权后推进对联邦行政官僚体系的改革，但对于改革的方向、力度以及节奏，保守派阵营内部并没有统一意见，这或许也是特朗普选择同“2025计划”等激进方案暂时保持一定距离的原因。
瓦解“深层政府”计划未来能否得到有效实施，很大程度上受到特朗普能否赢得2024年大选的影响。然而，即使特朗普未能胜选上台，瓦解“深层政府”的相关计划和设想也未必会被美国保守派抛弃。当前已活跃于政治前台的新生代右翼政客的相关动向已经说明这一点：特朗普的竞选搭档万斯多次就打击“深层政府”作出强硬表态，近年来带动佛罗里达州明显“右转”的共和党州长罗恩·德桑蒂斯（Ron De Santis）在佛州州政府内对传统行政官僚系统展开大幅整顿改革，就连有别于特朗普阵营的共和党建制派政客妮基·黑莉（Nikki Haley）也明确表示，“任何官僚都不应担任同一职位超过5年，这样他们就会成为更好的公务员，避免将政府拖入腐败的政治和权力斗争”。所以，即便特朗普在未来某个时刻退出政治舞台，保守派阵营的人士也将继续与“深层政府”对抗下去，围绕瓦解“深层政府”的斗争还将持续影响美国政治。
展望特朗普重新执政的可能前景，瓦解“深层政府”作为其谋求重点推进的行动议程，至少会带来以下三点突出影响。
首先，瓦解“深层政府”势必带来更加政治化的人事安排，大量既有职业官僚群体将被边缘化，这将严重侵蚀联邦行政的独立性、专业性和相关人员的工作积极性，妨害政策的落地执行。特朗普阵营虽然正在为替换现有联邦行政官僚进行人员储备、技能培训等前期准备，但其涉及规模太大，且更新后的人员还会有工作适应期，难以保证其过程中不出现严重问题。再者，特朗普阵营提出要将多达10万个联邦公务员岗位迁移出弗吉尼亚州、马里兰州、哥伦比亚特区等联邦政府机构的集中所在地，这也让许多联邦政府工作人员产生焦虑和不适。更重要的是，与特朗普共事过的白宫官员表示，特朗普本人“对联邦政府的工作只有粗浅了解，且没什么兴趣深入学习”，这就使得瓦解“深层政府”可能给联邦行政部门运转带来更多混乱无序。
其次，特朗普通过扩张总统权力向州和地方层面推进保守派议程，或将与瓦解“深层政府”同时推进，这会引发联邦与州更加激烈的冲突对抗。特朗普阵营以“忠诚者团队”取代“深层政府”，其最终目的是在全美范围内更广泛深入地推进保守派的意识形态和政策主张，尤其是对民主党控制的“蓝州”施加更强影响。若特朗普重新执政后真的动用联邦执法力量乃至军事力量在“蓝州”实施大规模驱逐、拘押非法移民等严厉措施，很可能会引发相关州政府和地方民众的激烈反弹，甚至不排除出现“地方警局同国民警卫队对峙”的极端冲突景象。
最后，作为被特朗普阵营重点关注的“深层政府”的典型代表，美国外交和国家安全部门很可能再度面临剧烈的人员调整和工作转型，更加难以维系自由国际主义外交传统，而可能被替换上来的右翼鹰派官员将大概率执行更加单边强硬的对外政策，尤其可能升级对中国的施压举措。从美国媒体预测的特朗普考虑在第二任期任用的外交和国家安全部门的人选来看，曾任特朗普政府驻德国大使和代理国家情报总监的理查德·格雷内尔（Richard Grenell）以及国防部前幕僚长卡什·帕特尔（Kash Patel）等一批对特朗普个人忠诚度极高且支持清除“深层政府”的右翼鹰派人物很可能获得重用。这些被特朗普阵营看重的右翼政客不仅在此前供职时就坚定推崇“美国优先”的单边主义政策，也都对中国抱有严重的敌视和偏见。他们如果再度进入政府，极为可能制定和执行旨在同中国进一步“脱钩”的对抗性政策，以此与那些在他们眼中支持对华接触的“自由派官僚”划清界线。
从二战后保守派势力的影响在美国政治中曲折发展的历史脉络来看，瓦解“深层政府”计划不仅反映特朗普阵营谋求卷土重来的强烈意愿，更折射出美国保守派意图从根本上对自罗斯福新政以来美国坚持的自由主义秩序进行挑战和重构的长期诉求。美国保守派意识到自身在自由主义意识形态影响力强大的美国政治和社会中处于相对弱势，但一直保有保守派理念愿景，始终相信自身拥有“沉默的大多数”的坚定支持，总有一天能够从自由派手中“拯救美国”。特朗普阵营推动的瓦解计划，意味着立足保守派的愿景诉求彻底对联邦行政官僚体系自上而下进行“换血式”人员更替和规则改写，的确是空前激进的政治构想；但在保守派看来，这恰恰是从根本上赢得同自由派关于国家主导权斗争的必要举措，即便要冒大不韪也是值得的。毕竟，戈德华特在整整60年前的共和党全国代表大会上接受总统候选人提名时就提醒美国保守派：“在捍卫自由时，极端不是罪恶；在追求正义时，温和不是美德。”
2024年总统选举仍在进行中，特朗普阵营尚未取得胜利（注：本文发表于竞选揭晓之前），依然是在野的政治力量，但却持续宣扬瓦解“深层政府”计划。正如研究者所说，“美国职业官僚的多元性及其官僚体系的相对开放性，意味着美国政治中不存在一个有系统性和组织性、有特定意识形态色彩的‘深层国家（深层政府）’”。基于这一判断，特朗普阵营所谓的“深层政府”其实在很大程度上可被视为其出于打击政敌、笼络人心而虚构的政治想象。由于瓦解“深层政府”已成为美国保守派势力的高度政治共识，那么不论2024年大选结果如何，美国保守派都将在“美国优先”的意识形态导向下持续挑战联邦行政官僚体制。即使这种针对官僚群体的大规模更迭行动不至于颠覆三权分立的政治传统，也将撼动美国政治制度和行政体系的稳定。而弥合美国政治极化和社会撕裂的前景，也将因这种试图重塑政治活动和政策运转底层架构的激进举措，而变得更加渺茫难期。*
本文刊发于《当代美国评论》2024年第3期
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