导读
一位华东某省投资建设公司的PPP业务负责人突然发现，自己已经被某地方政府的保安列入了黑名单。这一动作的起因是，他上门催款的次数太多了。他回想数年前赴该地谈项目时，自己享受的是被当地政府“一把手”接待的高规格待遇。
这家投资建设公司从2014年开始投资PPP（政府和社会资本合作模式）项目。目前，该公司总计运营接近70个PPP项目，涉及医院、市政道路、公园、水利等多种类型基础设施项目，总投资额达到350亿元左右。
2020年，大量PPP项目逐渐从建设期进入运营期。但这家公司发现，部分地方政府难以履行支付责任。近三年来，该公司积累的地方政府欠款达到30亿元。
2014年也是PPP模式出炉的一年。
十年间，PPP模式拉动了逾十万亿元投资，“一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用”。但因多采用政府付费或可行性缺口补贴的形式，PPP模式让地方政府积累了大量长期支出责任。
明树科技公司根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，在PPP项目中，政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计为8.31万亿元。仅2024年，PPP项目的政府支出责任就达到8419亿元。
一方面在土地出让收入下降、税收收入承压的背景下，部分地方政府难以履行PPP项目中的政府支出责任；另一方面，社会资本面临对金融机构的还本付息压力。这也导致支出风险在PPP项目公司中积累。
上述投资建设公司PPP业务负责人说，每个PPP项目的出资，均以社会资本出资为主，政府出资较少，项目贷款也主要是由社会资本兜底。因此，目前社会资本方不仅要在收入端承受部分地方政府暂缓履行支出责任带来的压力，在支出端还要持续偿还贷款的压力。
该投资建设公司已经被金融机构抽贷约20亿元。该负责人说：“减少了20亿元流动性现金，再加上地方政府的30亿元欠款，公司一下少了50亿元。对于一家民营企业而言，这是不能承受的。”年关将至，该负责人的催款压力不言而喻。
与一般地方政府欠款主体不同的是，大量PPP项目属于市政公共服务领域。如果这些项目公司无法维持运营，依托于项目的公共服务也可能会面临风险。
在维持运作和降低支出的双重压力下，地方政府和社会资本开始博弈。2024年，部分省份发布的规范管理PPP存量项目相关文件中提出了通过协商，修改项目合作期限、利润率、折现率等参数，重新签订PPP合同的方式。
11月8日，财政部披露化债方案，包括增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力等。
但地方政府中仍有一些未定义的支付责任有待明确，PPP项目的支出责任就是其中重要的一项。
上述PPP负责人说，希望政府能够重视PPP项目中地方政府的支付问题。地方政府应该明确存量PPP项目中的债务口径，将已经发生、欠付未付的支出责任纳入隐性债务范畴，安排相关政策化解运营期社会资本的压力。
上述PPP项目负责人也没想到自己的身份转换如此之快。在投资项目阶段，他是前述地方政府的贵宾，时常得到地方政府“一把手”“二把手”和分管领导的接待。
但等到项目回款阶段，他就再也没见到过该地地方政府的主要领导，能见到分管领导已经是最高规格了。到现在，他连政府的大门都进不去了，因为他和几位经常上门催债的同事已经被政府保安列入黑名单。
该负责人曾向当地财政监管部门投诉过这一情况，部门对项目进行核实后，认定了当地政府的应付责任。当该负责人就此责任认定找当地政府分管领导交流时，对方也认可他们的压力，但“双手一摊，就是没钱”。
他曾希望通过将支出责任纳入隐性债务的方式化解压力，但被监管部门告知这部分支出责任无法纳入隐性债务。
该负责人统计过近年公司运营PPP项目的付费情况：一分钱不给的情况比较少，大部分地方政府会支付一部分款项、欠一部分款项；南方的市县欠款额度较少，北方市县的欠款额度较高，支付额度不到应付责任的十分之一。
该负责人讨要的欠款主要来自地方政府在PPP项目中应付未付的费用。
PPP项目主要采用三种付费方式，分别是：政府付费、可行性缺口补贴以及使用者付费。在实践中，前两者，特别是可行缺口补贴是PPP付费的主要模式。
可行性缺口补助是指政府利用财政资金补贴项目，使项目在财务上具有可行性。
2015年，财政部出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，提及可行性缺口补贴为社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
当PPP建设走过高峰期，逐渐进入运营期后，一些项目公司发现政府难以按照合同约定的金额支付。
要不到钱是一种情况，还有另一种情况：项目无法进入运营期。
2023年下半年，上述建设投资公司在西南某省的一个河道水系环境类政府付费PPP项目，迟迟无法完成验收，该项目的总投额为18亿元左右。
PPP项目从建设期进入运营期需要经过一系列程序，其中最重要的就是需要地方政府作为“业主”方的竣工验收和项目结算。只要不进行项目结算，项目就不会进入运营期，地方政府也就暂不用履行支出责任。
上述PPP项目负责人发现，地方政府会找各种各样的理由来暂缓支出责任，或者试图重新协商，绩效考核不达标是经常出现的一种情况。
曾经为多个PPP项目提供咨询服务并帮助解决纠纷争议的大成律师事务所高级合伙人黄华珍认为，当前支付难题有多方面原因。一是支付意愿问题，有些地方“新官不理旧账”，特别是对“僵局项目”避而远之，缺少解决问题的动力。二是支付能力问题，无论是使用者，还是政府，都可能存在支付能力下降的问题。部分项目启动前，按照较高的增长率测算了项目的财务收益，但实际增长率并未达到预期，加剧了项目的财务压力。三是决策机制问题，当前国有资金、政府都面临着定期审计、巡视、专项检查等情况。因担心被“回头看”，部分决策者和执行者的决策效率、执行效率受到较大影响。
北方某城市PPP项目公司正在运营一个总投资约16亿元的PPP项目。该项目于2021年进入运营期，至今已运营近3年，付费方式为可行性缺口补贴。
按照当初的项目合同，当地政府部门每年应该支付项目公司数百万元的运维款以及接近亿元的可行性缺口补贴款项。具体支付方式为：相关部门在项目运营期内每年完成绩效评价，绩效评定合格后，部门应向财政部门提交付费申请，财政部门应在收到付费申请后若干个工作日内将付费金额支付给项目公司。
但从项目运营至今近三年的时间里，地方政府只支付了十分之一左右的费用。
由于补贴不到位，该项目公司已经半年没有发工资。该项目负责人说，项目开展的前三年，公司受益于留抵退税政策，获得了亿元以上的现金流。这部分现金流支撑了公司的运维。但是，现在公司现金流已经枯竭，还需要承担每年数千万元以上的利息以及不同阶段的还本压力。
为了解决这个项目的资金问题，该负责人尝试诸多办法，但是最终没有成功。因为还本付息压力太大，该负责人与金融机构沟通能否展期。金融机构称，就算是资金展期，也需要地方政府出面牵头；同时也要明确，展期期间，是由政府还是社会资本负责偿还利息。
该项目负责人就此和当地部门沟通，当地部门负责人表示，其要先和主要领导沟通汇报，主要领导同意后，相关部门再来执行。
在与地方政府沟通过程中，该项目负责人感觉像和“空气”过招——“对方态度特别好，但是不会主动作为，科长推局长，局长推市长。”
前述投资建设公司负责人说，地方政府的欠款使得公司的诸多PPP项目运营举步维艰。无论是对金融机构还是对上下游承包商、材料商的欠款，最终都会压在社会资本身上。利息压力更是让社会资本辗转腾挪，持续失血。由于资金短缺或其他原因，项目运营接近停摆时，为了维持公共服务能力，地方政府就会出手将项目收回，自己运营。该投资建设公司运营的一个污水处理厂在建成后，就因地方政府没有履行支付责任，面临无法持续运营的状况，最终被地方政府收回了。
新的博弈
北方某县财政部门人士正在寻找一个合适的第三方测算公司，来复核社会资本的工程量。
该人士所要复核的PPP项目是一个物流仓储类项目。这个项目在建设过程中曾压缩过一次工程量，结果社会资本向相关部门提交的工程量超过了压缩前。社会资本方称，这是因为增加了设备采购。
按照合同约定，该项目的运营维护费用是每年1000万元。但是因为该项目大量库房空置，所以目前项目公司只有少数财务和后勤人员。
该财政人士正寻找第三方测算公司，待重新测算来确定实际工作量后，再决定自身的支出责任。
该财政人士介绍，当地还有一个医院类PPP项目维持着较好的运营状态，能够实现收支平衡。因为当地政府给了一些特殊政策，比如将该医院列为征兵、考编、在编体检的定点医院。
政府每年都和该医院项目的社会资本沟通，仅支付项目还本付息的部分。因此，至今该项目公司仍未盈利。
南方某市负责PPP的财政部门人士经常碰到PPP社会资本方来部门“要债”。
该人士称，因财政紧张，PPP项目中的政府支付责任部分与专项债、隐性债务一样存在偿还难题。但政策层面对隐性债务和法定债务化债政策较为明晰，但对PPP债务的化债思路仍未明确。尽管主要领导对PPP方面持有“新官理旧账”的态度，但主要还是从“节流”（新的项目暂停，旧的未完工项目尽量压减投资额度）以及采用与项目公司、银行协商展期支付的方式来解决问题。
另一方面，地方政府正在重新“审视”自己在PPP模式上承担的支付责任。
公开信息显示，2024年，多地财政部门开始调研地方存量PPP项目问题，其中的思路之一就是“重新协商”。
经济观察报获悉，北方某省下发《推进政府和社会资本合作（PPP）存量项目规范管理的通知的征求意见稿》（下称“通知”），其中要求“对于已进入运营期的PPP存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订PPP合同”。
黄华珍表示，目前根据相关法律规定，社会资本与地方政府的纠纷大部分要通过行政诉讼解决，但在实操过程中，行政诉讼面临立案难、审理难、执行难等现实困难。此外，在地方政府财政承压的背景下，诉讼未必是解决争议的最佳途径。PPP仲裁的效力也有限，调解制度则面临国有机构决策难的困境。
黄华珍提出，应建立多元化的PPP纠纷解决机制，不要让PPP纠纷解决走向行政诉讼一条道。可以参照美国底特律破产经验建立谈判促进机制，将相关方全部纳入谈判机制中一并解决。在这方面已经可以看到一些案例，比如深圳国际仲裁院建立了与仲裁对接的促进谈判机制，可在PPP纠纷处理领域复制这一方法。
