中国企业收到世界银行廉政局的《审计函》（Audit Letter）后如何应对？

2024年9月，全球工程建设领域的权威期刊《工程新闻纪录》（ENR）发布了2024年“全球最大250家国际承包商”名单，中国81家公司上榜，继续位居榜首。中国企业承建的海外工程项目中，有不少是世界银行（下称“世行”）资助的项目，由此，这些中国企业受到世行管辖，一旦在争取或者参与世行项目的过程中涉嫌从事欺诈、腐败、串通、胁迫、阻碍（调查）等不当行为，就有可能受到世行廉政局（INT）的调查，情况属实的，会被列入制裁名单，在一定期限内不得参与世行等多边银行资助的项目，进而使相关企业承担较大的声誉影响、经济损失和监管压力。

在实践中，企业受到世行廉政局的调查，往往是从收到廉政局《审计函》（Audit Letter）开始的。在廉政局认为证据比较充分的情况下，也会向企业发送《要求解释信》（Show Cause Letter）。《审计函》和《要求解释信》是什么性质？收到后意味着什么？中国企业应当如何应对？本文将结合我们的实务经验，围绕上述问题进行分析，助力相关企业破解困局。考虑到亚洲开发银行、非洲开发银行等多边银行的调查和制裁方式与世行类似，本文分享的经验同样可以适用于其他多边银行违规调查的应对工作。

世行廉政局负责调查世行资助项目中的违规行为，比如欺诈、腐败、串通、胁迫、阻碍（调查）等，并对违规主体提起指控。廉政局调查取证时，往往会向被调查对象发送《审计函》，要求其提供与案件相关的书面证据材料，并安排相关人员接受廉政局的访谈问询。廉政局向企业发送《审计函》的权限来自企业与业主签署的项目合同，其中的“审计与调查条款”约定企业必须配合廉政局调查。廉政局每年收到大量违规线索，但是资源有限，于是只选择其中比较有把握的案件发送《审计函》并开展深入调查。

因此，廉政局发送的《审计函》名为“审计”，实为“调查”，收到的企业必须高度重视、认真对待。如果企业不配合《审计函》中的要求，轻则会失去“配合调查”的减轻制裁情节，重则构成另一项独立的受制裁行为—阻碍调查，并和原先引起调查的不当行为“数罪并罚”；如果企业在不了解世行监管要求、缺乏经验的情况下“盲目”配合，任廉政局予取予求，那么有可能被认定为不当行为属实，从而受到世行制裁。另外，廉政局的调查非常严肃，企业任何恶意拖延、置之不理、应付了事、请托说情、虚构事实等行为，都存在较大的加重处罚风险，只有通过经验丰富的团队专业布局、合理应对，才能够帮助被调查企业减轻或者免除制裁风险，最大限度地降低对于企业的不利影响。

除了《审计函》以外，廉政局认为通过调查已经获得了较为充分的证据的，也会向被调查对象发送《要求解释信》，陈述企业存在的违规事实，并要求企业对《要求解释信》进行书面回应，以解释廉政局为何不应该启动制裁程序。

无论是《审计函》，还是《要求解释信》，都属于廉政局调查取证的步骤，都要求企业予以回应，对企业而言，这些程序既是调查威胁，又是抗辩机会，对案件走向和处理结果影响较大。根据我们的实务经验，企业一般可以采取以下应对措施：

（一）开展内部调查，查明案件事实

中国企业收到廉政局《审计函》之后，应当高度重视，并尽快聘请专业律师团队开展全面深入的内部调查，主要原因如下：（1）只有通过全面深入的内部调查，才能够掌握全部案件事实，分析判断公司是否构成违规行为，判断事态严重性，进而决定整体应对方向；（2）通过内部调查可以充分挖掘对公司有利的证据以及潜在不利事实，为后续提出抗辩奠定基础；（3）通过内部调查可以有效识别诱发不当行为的合规管理漏洞，并据此有针对性地完善合规体系；（4）开展内部调查并与廉政局分享调查报告，构成法定的制裁减轻情节，最高可以减轻33%的制裁期限。

开展内部调查需要注意以下事项：（1）尽量聘请经验丰富的外部专业律师开展内部调查，其在专业性和独立性方面都更有保障，输出的工作成果也更容易取信于廉政局；（2）内部调查必须全面深入，贴合世行不当行为的构成要件和认定标准，全面覆盖甚至超出廉政局调查的范围，避免掌握事实不够全面的风险，让公司在后续抗辩阶段陷入被动局面；（3）在调查过程中对重要证据及时进行固定和保存，避免毁损证据材料；（4）注意和廉政局同步调查过程，并征求其同意，一方面让廉政局了解公司对于调查工作的重视和努力，另一方面增强自身可信度。

（二）准备提交证据材料，对证人进行必要辅导

完成内部调查之后，企业需要全面配合《审计函》提出的证据提交和证人访谈要求。关于证据提交，建议公司在外部律师的协助下，提前收集和保存相关证据材料，分门别类，方便廉政局审阅。对于证据提交的范围，建议公司和律师进行充分讨论，由律师先进行审阅筛查，在不构成阻碍/干扰调查的前提下，按照廉政局《审计函》的要求予以准备和展示。

关于证人访谈，根据我们的实务观察，由于东西方文化的差异及缺乏应对经验等原因，中国员工接受廉政局访谈时可能会陷入各种误区，包括但不限于：（1）有的过于紧张，畏畏缩缩，什么都不敢说或者语焉不详；（2）有的过于自信，对调查员态度不友好，甚至质疑他们在中国开展调查的权利；（3）有的过于放松和“坦率”，陈述缺乏分寸感，让调查员对公司产生误解；（4）有的社会经验丰富，在访谈过程中“打太极”或者编造“善意的谎言”。以上种种误区，都有可能让调查员对公司印象不佳，让公司陷入比较被动的局面。鉴于此，可以考虑由专业律师在依法合规的前提下，对受访谈员工事先进行必要的辅导，帮助他们更好地接受廉政局访谈，例如，为其解释世行调查的性质，帮助其缓解紧张情绪；提醒他们在接受访谈时的注意事项，不能对廉政局作出不实陈述；帮助他们提前熟悉案件事实，积极配合廉政局查明案情。

（三）从事实认定和法律适用方面，提出专业的抗辩意见

从广义上讲，在答复《审计函》的阶段，企业每一次向廉政局陈述案件事实，提交案件材料或者进行任何沟通，都是一次抗辩的机会。专业的辩护律师会充分利用每一次机会，通过各种方式向廉政局传导公司违规行为较轻或者不存在违规行为的辩护意见。当廉政局认为案件事实已经基本查明，向公司发送《要求解释信》时，应当由专业律师从事实认定和法律适用两个方面，向廉政局提出抗辩，主张公司不符合不当行为的构成要件，或者虽然构成不当行为，但是承担次要作用或者存在其他减免处罚的情节。

在事实认定方面，根据我们的实务经验，廉政局虽然非常专业，但是在调查过程中由于语言障碍、文化差异、时间限制、接触材料范围有限等因素，还是有可能存在一些事实盲区。如果这些被忽略的事实能够证明公司“无罪”或者“罪轻”，那么将成为非常好的抗辩理由。在我们过往代理的一起案件中，曾经协助公司补充调查取证，获得了廉政局之前没有重点关注的证人的书面证言，最终成功说服廉政局认定公司在不当行为中承担次要作用。

在法律适用方面，世行对于腐败、欺诈等不当行为的成文规定比较笼统、简短，不太容易创造抗辩空间；但是，世行制裁委员会公布了众多针对这些成文规定的判例，深入挖掘这些判例会将法律适用推进到更深的层次，从而为有效抗辩拓展更大的空间、更广的思路。因此，建议选聘具有判例法国家学习和工作背景的专业律师，可能更加容易识别和论证廉政局在法律适用方面的“破绽”。在我们过往代理的一起案件中，曾经凭借对于判例法方法论的深入掌握和灵活运用，成功说服廉政局接受我们从判例中“发现”的规则，最终撤销了一项指控。

（四）完善合规体系，弥补合规漏洞

世行查明企业从事不当行为之后，会对企业实施制裁，但制裁从来都不是目的，防范企业未来再次从事不当行为才是最终目的。因此，世行历来重视鼓励企业通过加强合规管理，防范违规风险。

如前所述，深入全面的内部调查能够帮助企业发现诱发不当行为的合规管理漏洞。因此，我们建议企业在配合廉政局调查的同时，尽早同步完善合规体系，弥补合规漏洞，主要原因如下：（1）完善合规体系，加强合规管理，构成减轻制裁的法定情节，配合其他自愿整改措施，除特殊情况，最高可以减少50%的制裁期限。需要注意的是，完善合规体系的工作越早开展越好，如开展得太晚可能会被廉政局认为属于“精心算计”谋求减轻处罚，而非真心整改。（2）调查结束后，如果违规情况属实，那么企业一般会和世行签署和解协议，约定在一定期限内对企业实施制裁，在此期间，如果企业能够完善合规体系并满足其他解禁条件，到期即可以解禁。根据我们的实务经验，企业在接受调查期间的合规体系完善工作，将为后续制裁解禁阶段合规体系的进一步完善奠定扎实的基础。（3）在服务不同企业的过程中，我们不止一次发现企业在接受调查或者受制裁期间再次从事不当行为的情况，使得企业受到新的、更加严重的制裁，或者增加解禁难度、延长解禁时间，而在发现违规信号之后及早完善合规体系，能够有效避免企业再次违规，尤其是在接受调查或者受到制裁的敏感期。

（五）开展和解谈判，签署和解协议

大多数廉政局调查都以谈判和解的方式结案，主要原因是和解对于廉政局和公司来说，更加省时省力。世行认定不当行为的标准是“多半可能”（more likely than not），这是大多数国家民事案件的认定标准，廉政局举证责任较轻。而且世行对不当行为的定义非常宽泛，构成要件比较容易满足。廉政局资源有限，所以启动调查的案件都比较有把握，尤其是发出《要求解释信》之后，一般极少有企业能够“全身而退”。在大多数情况下，廉政局会对和解结案的企业提供更短的制裁期，这对企业比较有吸引力。

和解谈判是一项创造性的工作，在谈判过程中，为了最大限度地为企业争取有利结果，需要根据案件的实际情况，结合专业团队的实务经验，并深入调研世行处理类似案例形成的先例，充分挖掘和主张制裁减免情节。同时，也可以考虑和世行讨论以制裁范围换取制裁期限，以更强有力的配合减少制裁期限等灵活的处理方式。

由于企业在接受调查之后、签署和解协议之前已经无法投标世行资助项目，从这个层面考虑，调查及和解谈判期限越长，对企业越不利。因此，企业可以在和解谈判的适当阶段“见好就收”，早日签署和解协议并起算制裁期限，尽快启动合规体系建设并达成其他制裁解禁条件，以最终实现制裁解禁。

《审计函》是世行廉政局非常严肃的调查手段，也是廉政局调查的开端。收到《审计函》之后，有些企业对其认识不足、缺乏经验，选择通过“在家自己做手术”的方式自行应对，结果越应对越严重，越配合越危险。合理应对廉政局调查需要从前端做起，确保调查应对工作从一开始就进入正确的方向和轨道，而非寄希望于事后纠偏，这样机会渺茫。我们建议相关企业充分认识到廉政局调查的严重性，尽早安排经验丰富的专业团队全面介入、有效应对，争取将制裁风险降到最低、将制裁期限降到最短、将制裁后果降到最轻。