征拆系列之三：集体土地征收决定合法性审查要点和思路
文摘
2024-11-01 15:08
河北
在讨论征收决定之前，先说明两点，第一点就是本文只讨论征收决定，对于征收补偿安置的合法性将另行探讨。第二点就是房屋和土地的关系。《土地管理法》第45条和《土地管理法实施条例》第26条至32条对于农民集体土地征收进行了规范。从这些规范我们可以看出，集体土地上房屋等征收针对的是土地，也就是我们常说的“房随地走”，地上房屋等随集体土地一并征收。这点与国有土地上房屋征收不同，国有土地上房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，即我们常说的“地随房走”。对集体土地征收决定的合法性进行审查，通常从以下几个方面进行。《土地管理法》第47条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第26条规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。因此，对于集体土地的征收，有权作出征收决定的主体只能是市、县人民政府，其他主体均无权作出该征收决定。法院对于行政行为进行合法性审查，需要有明确具体的法律依据。对于集体土地征收决定进行审查到底依据哪些法律规定？主要有《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关法律规定。《土地管理法》第45条等条款和《土地管理法实施条例》第26条至第32条对于农民集体土地征收进行了详细规范。其中主要包括：是否符合公共利益的要求、是否符合“四规划一计划”、是否发布了土地征收预告、是否开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估、是否拟定征收补偿安置方案并征求意见、是否签订补偿安置协议和补偿安置资金到位、是否公告并组织实施，等等。国有土地上房屋的征收不存在土地所有权发生变化，而集体土地的征收涉及土地所有权发生变化，由农民集体所有变为国家所有。《土地管理法》规定对征收集体土地必须由较高层级的人民政府予以审批。首先，是否符合公共利益的要求。根据《土地管理法》第45条的规定，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。其中列出的6种情形与国有土地上房屋征收的条件大同小异，不过对集体土地征收限制更严。主要体现在，国防需要被列为国有土地上房屋征收的情形之一，而集体土地将此限制为军事需要；国有土地上房屋征收的条件之一为“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，而集体土地征收限制为“法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”，也就说对集体土地的征收只能由法律规定，而国有土地上房屋征收还可以由行政法规规定。其次，是否“四规划一计划”的要求。与征收国有土地上房屋一样，也需要审查是否符合“四规划一计划”的要求，即国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及国民经济和社会发展年度计划。最后，是否经省级以上人民政府批准。根据《土地管理法》第46条规定，征收永久基本农田和达到一定数量的耕地或其他土地，需要由国务院批准，也就是说征收土地需要由省、自治区、直辖市人民政府批准，对于基本农田和达到一定的数量的耕地和其他土地则需要国务院批准。在未取得省级人民政府或国务院征地批复的情况下，市、县级人民政府无权对集体土地包括该土地上的房屋实施征收。根据《土地管理法》第47条的规定，国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据《土地管理法实施条例》第26条，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第45条规定的，应当发布征收土地预公告，预公告要包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。这里需要注意的是，不仅需要村集体经济组织成员参加风险评估，其他利害关系人也必须参加，否则就是违法。土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。根据《土地管理法》第47条、第48条，《土地管理法实施条例》第27条、第28条的规定，县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。对于多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。根据 《土地管理法实施条例》第29条的规定，县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。这里要注意补偿协议的示范文本必须由省、自治区、直辖市人民政府制定。同时，对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。在正式报批前，必须落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。根据 《土地管理法实施条例》第30条的规定，县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第46条的规定报有批准权的人民政府批准。由省政府或者国务院进行审查并批准征地。审查主要包括对必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第45条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序的审查。根据 《土地管理法》第48条、《土地管理法实施条例》第31条的规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。此时农民与政府签订的征地补偿安置协议就正式生效了，按照之前签订的协议，对土地和地上住宅、其他附着物实施征收。对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。在实践中，有的地方只给予被征收人一种补偿方式，没有其他补偿方式可供选择。这种做法是违背法律规定的，村民可以依法复议或者提起诉讼。根据《土地管理法》第48条规定，要尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。因此，被征收村民可以选择货币补偿，也可以要安置房或者要求提供宅基地。 2、协议是否已履行完毕的问题在实践中，有的被征收人选好了安置房屋，且领取了新旧房屋差价款，并且也住进了新的安置房，不过没有主动腾空房屋。对此是否可以视为被征收人已履行完协议，从而行政机关可以任意拆除其被征收土地上的房屋？通常而言，土地被征收人与行政机关签订征收安置补偿协议并领取补偿款后，主动腾空交出房屋，也就意味着双方的协议履行完毕，被征收人丧失土地和地上房屋的权益。因此，虽然被征收人住进了安置房并领取了相关差价款，但是其没有主动腾空房屋，在其房屋内仍有物品的情况下，客观上与履行完协议的要求不相符，并且如果认定其已履行完协议，意味着被征收人原房屋里的物品就不能得到合法保护。对此，最高院（2020）最高法行申8202号行政裁定书给出了答案。该案观点认为，如果被征收人没有获得相应的拆迁安置补偿利益，或者拒不腾空交出房屋致使包括室内动产在内的其他人身财产因强拆遭受损失，则与后续强拆行为具有法律上的利害关系。也就是说不能视为被征收人已履行完协议，行政机关不能任意拆除其原房屋。在前已述及的土地征收程序中行政实施了系列行为，到底哪些行为可诉，当前存在一些争议。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”不过，《行政诉讼法司法解释》第1条从反向对不能提起行政诉讼的情形进行了列举，其中就包括：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生外部法律效果的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的实际影响的行为。当该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务，或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时，应当赋予行政相对人提起行政诉讼、寻求法律救济的权利。与国有土地上房屋征收不同，集体土地的征收程序采取的是“市、县政府与被征收人基本达成一致意见后，报省级政府或国务院同意后组织实施”的模式。在报省级政府或国务院批准之前，行政机关实施了征收预告、开展风险评估、土地现状调查、拟定补偿方案、用地申请报批等系列行为，其中哪些行为可诉，逐一进行分析。第一、征收预告、开展风险评估、土地现状调查不可诉。因为这是作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，属于征地前期准备行为，并不直接产生“外部”法律效果。第二、征收土地公告等其他公告行为原则上不可诉。征收土地公告、补偿安置方案公告等只是一种公示和告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。因此，征收土地公告等其他公告行为原则上不可诉。最高院（2018）最高法行再99号行政裁定书的再审申请人刘纯等人诉被申请人长沙市雨花区人民政府等一案、（2019）最高法行申82号行政裁定书中肖新华诉株洲市人民政府案即持此观点。不过，征地公告或补偿安置方案公告与经批准的征地方案或补偿安置方案内容不一致，侵犯被征收人合法权益的，则属于行政诉讼的受案范围。广东高院持此观点。第三、补偿安置方案可诉。征地补偿安置方案包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容，该方案经批准后就会实施，意味着被征收人最为直接利益的就是这部分的补偿方式、标准等问题了，所以该方案赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务。最高院在（2020）最高法行申8156号行政裁定书中也认可了行政相对人对于补偿安置方案的可诉权。如果对于补偿标准不服原则上不可直接起诉，但是在对补偿安置方案提起诉讼时可要求法院一并对补偿标准进行审查。第四、征地补偿协议可诉。被征收人与征地机关签订的征地补偿协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，不过在集体土地征收中是否可诉有不同意见。有意见认为经批准生效的补偿协议才可诉，没有经批准的效力待定，尚不可诉。不过也有观点认为，该协议同于补偿安置方案，经批准后就会实施，故对被征收人的权利义务会产生直接影响，且在实践中也存在在签订协议后、上级批准用地申请前就已部分履行了协议的情况，如果不可诉，不利于权利保障，故依法可以提起诉讼。对征收范围内的土地性质有争议的，如涉及撤组剩余的少量土地是否为国有土地，按照2005年3月4日原国务院法制办公室、原国土资源部《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》进行认定，即农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。对于征收决定违法是否撤销的问题，与国有土地上房屋征收的处理原则是一样的。也就是说，是否撤销关键要考虑平衡依法行政原则和行政相对人信赖利益及国家利益、社会公共利益的保护，要在各方利益平衡中寻求整体利益的最大化。另外，如果行政行为只是轻微违法，按照上述原则，也没有必要撤销，人民法院可以判决确认违法，并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
