[武小龙]数字乡村治理何以可能: 一个总体性的分析框架

数字乡村治理何以可能：

一个总体性的分析框架

武小龙

作者简介: [1]武小龙，管理学博士、南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授、硕士生导师。

文章来源：《电子政务》2022年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2022/6/8

版块分类：前沿文献（推送前知网下载量：8358）

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摘要：数字乡村治理是一个持续推进、不断迭代更新的过程，以政策成长周期为依据，重点从“如何定位、如何展开、如何进行、如何落地、如何维持”五大层面建构了数字乡村治理的总体框架。在如何定位上，重点对数字乡村治理的内涵、对象及目标做了厘清；在如何展开上，主要从“数字经济、数字生态、数字文化、数字民生、数字治理”五大维度呈现了数字乡村的场景应用；在如何进行上，数字乡村治理主要存在硬件滞后、软件互斥、表面数字化、侵蚀乡村性及自治性等风险挑战；在如何落地上，数字乡村治理需要在软硬件建设、组织整合、人才培育等方面持续发力；在如何维持上，未来应当在农民数字素养、数字乡村评价、数字乡村试点、数字治理模式等方面进一步深化研究。

关键词：数字乡村;数字治理;乡村治理;数字乡村治理;乡村振兴;数字化转型;

一、数字乡村治理何以兴起：背景与共识

近年来，大数据、5G、物联网、云计算、人工智能、区块链等现代数字技术的更新迭代，不断驱动着政府转型与社会治理变革。其中，以互联网为核心的信息技术在乡村社会中的实践应用，为农业农村的现代化转型奠定了时代契机，“技术因素”已然成为影响现代乡村治理水平的关键变量，并不断催生“数字乡村”新业态的生成及体系建构。当下，数字乡村治理已在全国各地掀起热潮，信息技术释放出的数字红利在乡村建设行动中初步得到显现，比如，江苏省张家港市的“农村政务服务一网通”、重庆市大足区的“互联网+智慧养老”实践、湖北省宜城市的“百姓通数字平台”等，均形成了积极的示范效应。由此可见，数字技术为乡村振兴提供了广阔的赋能空间，对于激活乡村内生活力、提升现代乡村数字化治理水平有着重要的意义。

作为社会关切的一个研究热点，中国数字乡村的兴起不仅是城乡平衡发展的现实需求，更是国家治理现代化进程中的一项政治任务。国家的政治动员与制度安排是数字乡村治理的政治基础。2017年，党的十九大报告以“政治宣示”的方式提出了具有划时代意义的“乡村振兴战略”；随后，在2018年中央一号文件中首次明确“实施数字乡村战略”；2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《数字乡村发展战略纲要》，全面阐述了数字乡村的现状形势、战略目标、重点任务和保障措施，并将“数字乡村”确认为乡村振兴的战略方向。此后，一系列关于“数字乡村”的发展规划、工作要点、评价报告、试点安排、建设指南以及行动计划等相继出台，由此在全社会营造出一个数字乡村治理的行动氛围，旨在通过发挥现代技术的创新扩散、知识溢出和普惠释放的效应，增强乡村数字治理能力，提升乡村振兴绩效。此外，城乡“数字鸿沟”是推进数字乡村治理的现实基础。农村“数字匮乏”是城乡不平衡发展的重要影响因素，农村数字接入与应用状况参差不齐、农民数字素养较为低下、数据孤岛和信息不对称等问题普遍存在，这严重制约了乡村获取数字资源的机会，加剧了村民陷入“数字化生存”的危机。《2021年全国县域农业农村信息化发展水平评价报告》显示，2020年全国县域农业农村信息化发展总体水平为37.9%，农业生产信息化水平仅为22.5%，农产品质量安全追溯信息化水平只有22.1%；《第48次中国互联网络发展状况统计报告》也显示，截至2021年6月，我国农村地区的互联网普及率只有59.2%，农村网民规模只占29.4%。这些均表明乡村的技术含量还存在严重不足，甚至成为被现代技术遗忘的角落。

从研究进展看，既有研究主要对数字乡村治理的现实需求[1]、重点领域[2]、实践逻辑[3]、风险困境[4]、运行机制[5]及内生模式[6]等内容展开了初步的讨论，为深化该领域研究奠定了扎实的理论基础，但仍存在进一步拓展的学术空间。一方面，在研究内容上，关于数字乡村治理的内涵、对象、场景应用等问题还未得到精准厘清；另一方面，在理论体系上，现有研究相对分散且较为碎片化，尚未建构出数字乡村治理的总体框架。基于此，为进一步从整体上把握数字乡村治理的图景概貌，本文主要围绕“数字乡村治理何以可能”这一核心问题，以政策成长周期为依据，重点建构“如何定位、如何展开、如何进行、如何落地、如何维持”的总体性分析框架，旨在对数字乡村治理的主要议题展开厘清、归纳与系统阐述，重点包含五大内容：从内涵、对象、目标三个维度阐述数字乡村治理“如何定位”；从“经济、生态、文化、民生、治理”五大领域揭示数字乡村治理“如何展开”；从挑战、误区和风险三大方面讨论数字乡村治理“如何进行”；从基础、机制和体系三大层面剖析数字乡村治理“如何落地”；对数字乡村治理“如何维持”提出进一步的研究展望。

二、数字乡村治理何以定位：

内涵、对象及目标

数字乡村治理“是什么”？这是建构乡村数字治理框架的前提基础。重点包括三个层面的理解：第一，数字乡村治理的本质内涵是什么？第二，数字乡村治理的客体对象是什么？第三，数字乡村治理的战略目标是什么？

（一）数字乡村治理的内涵定位：技术的应用、嵌入与融合

何谓“数字乡村治理”？《数字乡村发展战略纲要》中明确指出，数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程。这是一种实践层面的认知与理解。从学理层面看，学者们对数字乡村治理的理解则有差异化的阐释。比如，乡村地理学者通常从“技术-空间”的角度，阐述乡村的数字化空间环境和空间技术整合，以及乡村地域系统诊断、资源环境承载力评价、地域模式类型甄别等关键规划技术的应用内涵[7]。乡村新闻传播学者重点从“技术-传播”的角度，探究乡村数字文化的传播、传承、保护与创作等内涵[8]。乡村经济学者侧重于从“技术-生产”的角度，探讨数字农业的技术特性、技术困境及农业经济现代化转型等一系列内涵[9]。乡村社会学者主要从“技术-制度”的角度，研究数字技术与治理制度的互构内涵，包括治理理念、制度规范、组织网络等内涵的理解。乡村政治学者聚焦于从“技术-权力”的角度，分析数字技术驱动下乡村权力关系、社会机制和公私领域的演变内涵[10]，认为数字乡村治理的实质是国家以科层化和信息化技术手段实现对乡村的现代化改造[11]，并表达出简约主义、智治主义、人本主义的实践内涵。

基于此，本研究对“数字乡村治理”做如下界定：数字乡村治理是指在现代信息技术的驱动下，以县域为治理单元，统筹推进大数据、物联网、云计算等技术在智慧农业、乡村普惠金融、电子商务、生态保护、网络文化、数字党建、互联网政务、惠民服务等重点领域的运用、匹配与融合，从而实现乡村公共事务的精准化治理、智能化应对与科学化决策，推动乡村治理机制重构及农业农村数字化转型的演进过程。具体包括三个层次：在微观层面上，作为一种治理工具，体现为数字技术对乡村多元治理主体的赋能与影响；在中观层面上，视为一个治理过程，表达为数字技术与乡村各应用场景的匹配、融合与共生；在宏观层面上，看作一种治理变革，理解为数字技术对乡村权力制度的重构，并最终完成对乡村社会的数字化改造。

（二）数字乡村治理的对象定位：“分类性”与“差异化”改造

哪些乡村需要进行数字化治理？这是需要厘清的第二个问题。在地方实践中，数字乡村战略的推进总是存在“一刀切”和“千村一面”的问题，“大拆大建”“贪大求全”以及“举债式发展”的现象屡见不鲜，这是必须纠正的误区。整体而言，我国乡村地域差异性显著，不同类型农村地区有着不同的优势，发展也理应采取不同的对策，因此，立足村庄特色、资源禀赋、信息化基础和经济水平，顺应村庄发展规律和演变趋势，分类有序推进数字乡村改造尤为必要[12]。在《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》和《数字乡村建设指南1.0》中，将乡村明确分为“集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类”四大类，并对四类村庄数字化改造的重点做了初步的说明，为明确数字乡村治理的客体对象奠定了目标基础。具体而言，集聚提升类村庄的重点是如何加深信息技术与农村生产生活的融合，城郊融合类村庄的重点是如何推动城乡产业融合、基础设施互联、公共服务共享以及数字一体化建设，特色保护类村庄的重点是如何推进乡村特色文化资源的数字化开发、传承和保护，搬迁撤并类村庄的重点则是如何实现对传统民生事业的智慧化改造[13]。在此基础上，为更好地识别村庄差异性，推动数字乡村分类精准治理，不少学者还从不同维度对乡村类型做了进一步的细分，比如，有研究基于信息化、多元化和专业化的核心特征，将数字乡村分为农业型（智慧农业）、旅游型（智慧旅游）和能源型（智慧能源产业）三大类[14]，其中，针对农业型专业村庄，又进一步将其分为种植业、养殖业、休闲农业、农产品加工业4大类22个小类[15]。此外，还需注意的是，在多样化的村庄类型中，数字乡村治理的重点是要以落后乡村为本位，为绝大多数中西部一般农业型乡村提供生产生活及数字化保障。

综上分析，虽然现有研究对乡村地域的分类并未形成统一标准，但却形成一个鲜明的共识：即要立足乡村性，推进数字乡村的“差异化”与“分类化”治理。也就是说，数字乡村治理的对象是“不同类型”的中国乡村，在多样化的村庄中引入差异化的现代技术手段，对于增强乡村数字治理绩效有着重要的价值意义。

（三）数字乡村治理的目标定位：农业农村的数字化转型

从《数字乡村发展纲要》中的战略目标可以看出，数字乡村治理主要包含三大重要目标：弥合城乡数字鸿沟、提升农民数字化素养、实现农业农村现代化。

首先，弥合城乡数字鸿沟是直接目标。数字鸿沟的本质是信息技术在接入、应用和普及方面的不均衡现象，自“数字乡村战略”提出以来，就明确了弥合“城乡数字鸿沟”的目标任务。本质上，“数字鸿沟”是制约数字乡村治理最核心的实践症候，由于在信息投资、信息设备、信息消费和信息能力等方面的差距，使得农村单元体在信息资源的接入、使用和创新上与城市产生了较为严重的“接入沟”和“应用沟”，甚至衍生出数字农业生产迟滞、数字服务区隔、农村电商发展畸形等问题的扩大再生[16]。因此，填平城乡“数字鸿沟”，对于打通乡村的数字接入通道，推动农村电商及生产生活数字化发展有着重要的驱动效应。

其次，提升农民数字化素养是关键目标。数字乡村治理能否有序推进，关键在“人”的素质，也就是能否塑造具备数字技术的现代农民[17]。换言之，数字乡村治理的一个关键目标是运用信息技术赋能乡村行动主体，并帮助农民提升数字技能。从农民数字素养的一般框架来看，信息的“需求、获取、利用、分享”往往被认为是农民数字实践的主要内容；也有研究将其概括为“通用、社交、创意、专门、安全”等数字素养[18]，或者解释为“数字技能、数字应用、数字交流、数字创造”等素养[19]。不过，这些多元化素养对于农民的数字乡村实践参与行为均有着积极的驱动影响，有助于激活数字乡村的内生动力，增强乡村数字化治理的底色和质量。

最后，实现农业农村现代化是最终目标。数字乡村战略的最终指向是运用数字技术促进农业农村的数字化转型及乡村治理体系的现代化建设[20]。在技术驱动下，通过各地数字乡村特色发展路径的探索和可持续发展模式的建立，数字技术逐步与乡村各领域、各场景形成融合，乡村的新产业、新业态、新商业依序生成，乡村数字治理体系逐步完善，治理绩效显著提升。这至少可呈现三个层面的数字治理形态：①4G普及、5G广泛应用，城乡数字鸿沟大幅缩小；②农民数字化素养显著提升，数字应用、预测、决策和创新等能力明显增强；③农业生产智能化、乡村文化网络化、城乡基本公共服务均等化、乡村治理体系和治理能力现代化等基本实现。

三、数字乡村治理何以展开：

“数字+N”的场景应用

应用场景反映的是数字技术与农业农村生产生活各个领域互融的契合情景。从《数字乡村建设指南1.0》可以看出，数字应用场景主要包括“乡村数字经济、智慧绿色乡村、乡村网络文化、乡村数字治理、信息惠民服务”等内容。本质上，即是一个“数字+N”的情境应用，体现为“数字经济、数字生态、数字文化、数字民生、数字治理”五大重点治理领域。

（一）数字经济领域：以“数字生产”驱动乡村产业振兴

数字经济领域重点探究如何通过“数字生产”驱动农民脱贫增收、农业高质量发展、乡村产业融合以及农村经济现代化转型，相关研究主要集中于“智慧农业、农村电商、数字普惠金融”等方面的探讨上。比如，在智慧农业方面，不少研究对数字农业的运营管理、内在模式、驱动机制及实践逻辑展开了系统阐述，并普遍指出数字农业是数字乡村战略的重要路径，在“技术-应用-增收”的逻辑驱动下，遵循“流程重组-产业融合-运筹优化-质量管理”的运营机制创新[21]，可有效实现农业生产的信息感知、动态监测、智能预警及精准执行。在农村电商和数字金融方面，围绕“乡村减贫”和“农民增收”的研究尤为多见，伴随电商资本不断嵌入乡村社会，农村电商对乡村个体、家庭和村镇起到了“增权赋能式”的促进作用[22]，并且数字普惠金融对缓解相对贫困、促进农民增收和助力乡村振兴有显著的正向效应。此外，关于“乡村智慧旅游”的研究也形成了少量成果，不过在“农业科技创新”“数字产业模式”“智慧认养农业”等新业态方面的研究还有待进一步拓展。

（二）数字生态领域：以“数字监测”推动乡村生态文明

数字生态领域侧重于探讨如何通过“数字监测”构建人与自然和谐共生的乡村人文生态环境，重点包括“农村人居环境监测”“湖泊、森林、湿地等生态资源监测保护”“农田、养殖环境的智能化监测”“农村生态脆弱区识别与监测”等内容。从研究进展看，该领域的分析还需强化理论建构与经验研究，只有少量研究与农村人居环境相关，包括：农村垃圾分类、生活污水处理以及农村公共空间的智慧治理。总体而言，由于技术设备匮乏、技术使用不规范、配套技术不健全等多重原因，当下数字技术在农村生态环境监测中的实际功能并不能得到有效发挥。比如，蒋培以浙西芦荻镇为例，对“智能扫码技术”在农村垃圾分类中的实践应用展开了系统分析，认为“社会关系-技术知识”体系的构建是智能技术嵌入农村生态治理的关键[23]。颜海娜对“互联网+河长制”展开了探究，阐述了“信息管理系统、巡检App、微信应用”等技术平台在河道治理中的应用逻辑[24]。

（三）数字文化领域：以“数字传播”实现乡村文化传承

数字文化领域聚焦于研究如何通过“数字传播”赋能乡村文化资源的保护、传承与接续，主要包含“乡村文化网络传播、文化资源数字化保护、三农网络文化创作及引导整治”等内容。在乡村文化网络传播方面，侧重于探究乡村数字文化的传播逻辑、内容供给、内外动因与建构路径，比如，有研究基于传播的路径，指出互联网的发展让沉默的中国农耕文明、乡村生活和乡村“土味文化”得以被挖掘、培育和展示[25]。此外，在“文化资源数字化保护及创作”的研究上，不少研究认为数字新媒介为收集、整理、储存、归档各种乡村文化资源提供载体平台，更可实现三农文化的创意策划与内容生产[26]。因此，提升农民媒介素养、推动县级媒体融合、探索符合农民主体性需求的乡村数字文化供给模式是重要路径。一方面，可通过“数字创意+产品”的模式激活文化元素，丰富乡村文化产品供给；另一方面，可通过“地名+产品名”的方式塑造具备浓厚地方性和厚重文化底蕴的“地方品牌”，推动乡村文化的营造升级。

（四）数字民生领域：以“数字平台”完善乡村公共服务

数字民生领域集中于剖析如何以“数字平台”推动乡村公共服务的高质量发展，主要包括“数字教育、智慧医疗、智慧养老”等重点方向。总体上看，现有研究对相关议题的细化性分析还有待进一步挖掘，更多偏向于将教育、医疗、养老、就业等内容纳入乡村公共服务的总框架中进行阐述。在这方面，一个普遍性的观点认为农村数字服务能力、服务流程、服务资源以及居民数字素养等方面的不足，是限制乡村公共服务数字化转型的关键因素[27]。比如，在数字教育上，乡村学校的数字信息设备接入、教师的信息技术能力和学生的数字使用素养等与城市均存在显著的“鸿沟差异”，对此，从制度设计、人才培育、主体协同等角度建构农村教育“技术治理”的实践路径显得尤为关键。此外，在智慧医疗及养老的议题上，仅有少量研究关注智慧医疗的供给逻辑与数字养老的服务体系，而关于乡村医疗机构信息化、远程医疗、智慧养老机制及伦理风险等内容的探讨还较为不足，如有研究对乡村智慧医疗的脱域共同生产及村民参与逻辑进行了理论阐述与实证分析[28]。

（五）数字治理领域：以“数字嵌入”促进乡村数字转型

数字治理领域重点阐述如何通过“技术嵌入”实现乡村社会的可持续发展和数字化转型，主要包含“智慧党建、数字政务、网上村务、智慧应急、智慧综治”等研究议题，其中，关于“数字党建”和“数字政务”的研究相对多见。

“智慧党建”侧重于探究农村党务的信息化管理、媒体化宣传以及工作环节的数字化整合，旨在提升乡村党务学习、宣传、管理、监督等党建工作的一体化与智能化水平。比如，宗成峰、朱启臻指出“互联网+党建”的核心是能在乡村治理机制创新上形成引领，通过线上线下融合、党务政务融合，助力乡村治理能力与治理体系现代化[29]，这是工作理念、工作阵地、工作方式、工作范围、工作效果的综合性变革。

“数字政务”聚焦于分析乡村政务“一网通办”“一站式服务”“政务一体化”等内容，旨在以数字技术手段推动政务服务延伸到乡村基层。现实中，农村居民对教育、医疗、交通、户政等“互联网+政务服务”普遍存在较高的期望和需求，因而通过“理念重塑、技术增能、组织再造”的逻辑过程，可以赋予乡镇政务便携、高效的行动能力，实现政民互动与数字化供给[30]。此外，关于“网上村务、智慧应急、智慧综治”的研究还有待进一步挖掘，“网上村务”重点包含村务信息发布、乡村财务公开、村民网络监督、村民网上自治等内容；“智慧应急”则是重点探讨乡村自然灾害、公共卫生安全等突发事件的预防、应对与恢复处置；“智慧综治”主要集中于乡村网格化治理、乡村治安信息化、乡村法治数字化等方面，根本目的是为了增强乡村治理的“精准度”。

总之，数字乡村治理是一个持续推进、不断迭代更新的过程。现有关于数字乡村应用场景的研究还相对分散，不少问题还处于初步探索阶段，甚至一些场景的探究尚未涉及。因此，遵循乡村差异性和地方特色，结合乡村资源禀赋、现实基础、发展目标等因素，进一步探讨并打造契合乡村地方优势的应用场景和重点领域是深化拓展的研究方向，从而有计划、有重点地推进数字乡村的“分类有序”治理。

四、数字乡村治理何以进行：

挑战、误区及潜在风险

数字乡村治理是信息技术在乡村空间中不断应用、嵌入与融合的过程。虽然数字技术与乡村治理存在多重耦合基础，并在经济、生态、文化、民生等重点领域有着应用空间，但这并非意味着数字乡村治理体系能真正建立，这一行进过程还面临诸多的挑战、误区及潜在风险，精准定位这些阻力因素，有助于数字乡村治理的持续推进。

（一）数字乡村治理的现实挑战：“硬件”滞后与“软件”互斥

“数字基础设施”和“数据资源开发”是数字乡村治理的重要内容，两者分别是数字乡村的“硬件底座”和“软件基础”。目前来看，乡村数据采集的软硬件设备较为滞后，特别是关键装备和技术对进口的依赖，极大限制了农业农村数据的获取、加工与转换应用能力。这也是数字乡村治理中最关键的现实挑战。

在硬件上，存在乡村数字基础设施薄弱的挑战。不少研究明确提出，当前我国数字乡村治理面临的最突出挑战是农村地区信息基础设施的薄弱[31]。《2021年全国县域农业农村信息化发展水平评价报告》显示，农村信息基础设施滞后的问题相当突出，特别是面向农业生产的物联网、农机智能装备、4G和5G网络、北斗导航、遥感卫星等基础设施的研发和应用都远落后于现实需求，其中，西部地区尤为突出，2020年农业生产信息化水平只有19.6%。因此，若从城乡比较的视野看，乡村的网络设施、智慧农业设施和政务服务设施都较为落后，这极大限制了数字技术在农业农村各领域的渗透与嵌入。比如，在网络设施方面，4G网络尚未实现所有村落100%全覆盖，并且网络基站建设也存在分布不均衡的问题，一些农村地区宽带信号不稳定、带宽受限等问题一直未得到妥善解决，这在某种程度上也制约了乡村网络教育、远程医疗、网络娱乐等应用质量。在数字农业设施方面，大部分农村地区尚未建立起符合本地实际的现代化农业信息服务平台，未能实现对农业数据的智能化采集、分析与处理，这也导致在农业生产中存在信息技术嵌入不深、农业数据难以聚合、对接市场困难等方面的挑战[32]。

在软件上，面临系统平台互斥与数据孤岛的挑战。实践中，数字乡村建设尚未形成一体化的数字治理体系，始终存在条块平台分割、系统独自运行的矛盾，数字技术与乡村现实情境难以形成有效耦合[33]。各个条口的平台系统互相独立，且无法贯通互联，不能实现部门之间数据共享与资源互通，这是制约乡村数字治理的重要障碍。调研发现，农业农村大数据一体化应用平台并不易建立，作为一个普遍存在的共性问题，受到政策、资金、资源、结构、制度等多重因素的影响。因此，数字乡村治理要想真正实现，一定要以“数据包容”为理念，注重共性平台的打造，通过县域数字一体化平台的推进，纵向上形成“中央-省-市-县-乡”各层级基础数据资源的互联贯通，横向上注重各部门条口的数字协同与涉农数据资源的开放共享，应避免因数字平台条块分割而造成资源的浪费和平台的重复建设，从而消除数据资源的横向罅隙与信息孤岛。

（二）数字乡村治理的可能误区：“表面数字化”陷阱

数字乡村治理虽然成为现阶段乡村振兴的重要战略方向，但在地方实践过程中，不可避免会存在一些忽略地方实际、村民需求和地方文化的问题，导致乡村治理陷入“表面数字化”的陷阱。

数字乡村治理不能忽视村民的实际需要。在乡村数字化的变革进程中，一些乡村建设者将数字乡村单纯理解为信息技术的简单应用，并未从根本上考虑数字技术与村民需求、乡村实际的对接与互融，部分乡村甚至仅仅搭建了一个初步的数字平台框架，但难以真正发挥实质性的治理效果，从而产生一种“表面数字化”假象[34]。对于乡村居民而言，这种表面的数字化繁荣，并不能为基层居民建立多元的数字服务平台，更不能为村民的互动交流、协商议事、村务监督等提供数字化参与渠道，会导致村民对数字乡村治理以及政府公信力产生极大质疑；对于基层政府来说，乡村的表面数字化，本质上是政绩驱动的结果，是与民众需求脱节的一种形象工程，不仅与数字乡村治理的初衷相偏离，更会造成乡村治理资源的严重浪费。对此，数字乡村治理应遵循“以村民为中心”的基本逻辑，将每一位村民视为数字乡村的终端用户，在充分了解、搜集、掌握村民的实际需求、体验与反馈的基础上，通过搭建“智慧党务、网上村务、电子商务、公共服务”于一体的党群数字服务平台，真正实现数字信息对村庄公共事务的“赋能式供给”。

数字乡村治理不能忽略农村社会的文化根基、生活实际和组织制度安排。有研究指出，在数字乡村建设行动中，要正确处理好“建设者与建设对象、理性设计与地方基础、统一模式与地区差异、外来数字应用与农村信息需求”等基本关系，避免陷入“脱离乡村实际、违背民众意愿”的误区之中[35]。比如，在行动过程中，一些地方盲目打造不符合地方性的数字乡村案例，难以发挥典型示范作用；在规划设计上，一些地方未统筹推进“县域数字一体化”，数字平台依然分割推进，难以形成共建与共享效应；在建设方案上，不少地方还存在“一刀切”及单一模式的强制嫁接问题，“分类治理”与“地方差异”未能得到很好显现。因此，正确处理好“数字外源力量”与“乡村内在基础”之间的矛盾张力，可有效避免制度模式悬浮于乡村社会之上，从而为激活治理主体、优化数字资源、唤醒地方文化、凝聚乡村认同，以及数字乡村的可持续发展奠定内在动力。

（三）数字乡村治理的潜在风险：侵蚀“乡村性”及“自治性”

尽管数字技术为乡村社会激活了大量的内生动力与创新活力，但在乡村经济、生态、文化、社会治理等各个场景的应用过程中，也会由于数字技术的“嵌入不当”而引发一些潜在风险，优先展开数字乡村治理风险的识别、预判与分析，有助于规避潜在风险，推进数字乡村的可持续发展。

第一，存在侵蚀“乡村性”的潜在风险。“乡村性”是基于乡村发展生态所形成的内生发展特性，是对乡村生产空间与地域类型的重要描绘，系统反映乡村立场、乡村价值与乡村利益的综合发展水平。在现阶段数字乡村治理的进程中，一旦数字技术不符合乡村场景的应用实际和农民的切实需求，很可能因为技术不适而引发对“乡村性”的侵蚀，包括：破坏乡村历史文化、危害乡村生态环境、损害乡村资源禀赋、销蚀乡村道德情感，等等[36]。比如，在文化方面，不少乡村仅仅停留于对乡村文化遗产的电子化展示，未能实现对乡村传统文化的挖掘、传承和数字化保护；在生态方面，现代化的生物育种技术、肥料培育技术等在提升农业产量的同时，也对乡村的生态环境和农产品安全带来潜在影响；在乡村情感方面，现代技术又对乡村传统的道德规范和礼俗秩序形成了一定冲击，乡村的文化价值也面临式微的风险。因此，为保护乡村价值，需通过建立乡村与城市在商业、乡土文化、社会关系和制度等方面的联动机制，在乡村多元主体的文化实践和社会网络关系中重构“乡村性”[37]。

第二，面临消解“自治性”的潜在风险。智治、自治、法治、德治“四治融合”是数字乡村治理的精髓，以数字手段赋能基层“自治”，可有效增强乡村治理的“数智化”水平。不过，在乡村社会仍然以“村民自治”为核心的情境下，需要对现代技术治理体制向农村的推广和运用有所警惕，防止出现“自治”属性被剥离、村民自治被消解的后果[38]。一方面，数字治理规则可能影响乡村自治，数字治理强化了国家对乡村社会的动态监督，以政府为主体的数字治理手段将村庄事务直接吸纳进了行政治理系统，由此促使了村级治理逻辑从“自治”转向“行政”，村庄的自治性也就可能遭到消释；另一方面，村干部的自治行为可能遭到削弱，数字乡村治理中村干部的实践行为并非回应村民的数字化治理需求，而是主要源自政府的行政压力，并且，在数字技术的驱动下，村干部处理村务的流程日趋规范化和标准化，村干部的自主性和自治行为也就存在减弱的潜在可能。

第三，数字乡村治理还可能引发“乡村社交式微、数字侵权及技术支配”等伦理风险[4]。农民是数字乡村治理的行动主体，也是最终受益主体，在风险规避手段尚不健全的情况下，技术对乡村的嵌入还可能侵蚀农民的相关权益。比如，在乡村社交方面，容易产生“虚拟社交”取代“现实社交”的潜在风险；在个人信息方面，数字乡村促使农民的生活、生产、出行等各项数据均越来越“透明化”，农民的个人隐私存在被侵蚀的隐患；在技术支配方面，乡村的人文传统和农民的生产生活也可能存在被技术操纵和支配的不可控风险。

五、数字乡村治理何以落地：

基础、机制与保障体系

作为一个治理体系，数字乡村涵盖的元素较为多元化。为保证数字乡村治理有效落地，建立健全数字乡村治理的保障机制尤为关键，这主要包括三大方面：治理基础、驱动机制与保障体系。

（一）治理基础：“硬件接入”与“软件平台”同步建设

第一，在“硬件底座”层面，为填平城乡之间的数字“接入沟”和“服务沟”，提升乡村数字网络的“接入能力”与“承载能力”，乡村数字硬件设施的建设主要聚焦于三点：网络基础设施的普及化接入、信息服务设施的全面化覆盖、传统基础设施的数字化改造。具体而言，在网络基础设施方面，重点坚持“智慧县域+数字乡村”的总体布局，地方政府通过强化政策支持加快推动农村宽带、通信设备、云计算中心、物联网等基站的建设进度，统筹推进数字电视、移动通信以及宽带的互联互通，驱动基础电信运营商、广电企业、铁塔公司等不断优化乡村光纤网络的数字承载力，强化终端设施的接入能力与供给水平。在信息服务设施方面，以“一站式服务”“一站多用”或“多站合一”为原则，在村庄层面陆续建立为村民提供政务信息、生产信息和生活信息的服务站点，以保障村民在涉农信息获取、技术技能培训、线上交流互动、惠民服务代办等方面畅通无阻，从而达到消除数据孤岛、实现信息服务全覆盖的目的。在传统基础设施改造方面，推动水利、电力、气象、交通、物流、农业生产等相关设施的智能化升级，以增强乡村整体的感知预判、风险防范、生活监测以及生产自适应的数字能力。比如，四川省兴文县推行的“数字基础设施共建共享模式”，实现了全县183个村社区的网络全覆盖，全面消除了信息孤岛问题。

第二，在“软件平台”层面，由于缺乏统一的数据建设标准和配套设施，农业农村已有的基础数据资源和平台系统难以实现整合共享与互联互通[39]，严重制约了乡村数据资源的应用支撑能力。鉴于此，乡村数据软件平台建设主要聚焦于“公共支撑平台”上，重点包括“公共数据平台”和“应用支撑平台”的综合打造。一方面，“公共数据平台”侧重于解决农业农村数据的汇集、应用、共享与治理问题，通过数字共性平台的建设，纵向上形成“国家-省-市-县-乡-村”各级数据信息的贯通互联，横向上统筹各相关部门涉农“专题数据库”的开放共享，从而避免因数字平台“条块分割”造成资源浪费和信息孤岛。比如，江苏徐州丰县以“云端数据大脑”为核心的“一云五端”县域农业农村大数据平台即是一个典型示范，为农业生产科学决策提供了智力支持。另一方面，“应用支撑平台”重点提供全面的业务标准化模块以支持各类涉农应用服务和乡村公共事务，助推乡村治理的可视化与智能化，包括“遥感GIS一张图”监测、农业大数据中心建设、农村生态系统平台监测、卫星观测系统在农业生产中的应用等。比如，江苏南京浦口区的“大联勤网格数字治理”，实现了对网格事务的动态监测与高效处置。此外，农业农村数据平台的开发还应注意平台的重复建设、资源浪费以及数据风险防范应对等问题。

（二）驱动机制：技术赋能、组织整合与空间再造

明确数字驱动机制是数字乡村落地的关键。从实践看，数字乡村治理普遍被认为是一个数字技术赋能乡村，进而促进部门协调、组织整合以及乡村空间再造的系统化过程。

第一，数字乡村治理是一个“信息技术赋能”的逻辑过程。主流的观点认为数字乡村治理的本质是“为人赋能”，也即是一个“赋能多元主体”的实践过程[40]。一方面，乡村数字治理暗含“心理-结构-权力”的赋能逻辑，通过可操作性强的互联网、云计算、人工智能等“脱域式”技术，以此激发乡村主体的多维潜能，驱动治理路径重塑；另一方面，数字乡村治理表达的是对“个体-组织-社区”等多层面的增能过程，从而为村民数字素养、社会组织服务、市场组织配置、社区治理体系等全面赋能[41]。因此，乡村技术赋能要遵循“以人为本”的底层逻辑，通过恢复农民的主体性，增强乡村振兴的内生动力与可持续发展能力[42]；同时，在现代信息技术的驱动下，赋予乡村建设行动者较为精准的问题识别能力，进而建构一个数字化的乡村精准治理模式。比如，“大数据+扶贫”的贵州模式，通过产业扶贫、应用扶贫、民生扶贫的多维路径，赋能电商企业、农业企业和贫困户，实现对贫困人口的精准识别与精准帮扶。

第二，数字乡村治理是一个“组织整合”的运作过程。数字技术在乡村场景中的赋能与应用正推动着一场深刻的治理变革，这一变革的关键是以数字技术为核心驱动乡村治理的结构重塑与组织整合，以此从根本上解决乡村治理碎片化、区隔化与分散化的瓶颈。陈明、刘义强将这种变革过程界定为从“单一线性关系”向“交互式群治理”的跨越，核心是通过动态的群组模块将分散的、碎片化的以及静态的个体重新链接成利益共同体，从而实现乡村社会的交互与组织整合[43]。比如，农业产销数字化的广东模式，即通过大数据库实现了“政府、农户、采购、经销”等多方联合，以产购销一体的方式推动农业数字化转型。在这个“数据+整合”的过程中，利用大数据技术对乡村事务进行分析、预测与决策，以信息技术集成的方式构建跨地域、跨部门、跨功能的数字乡村公共服务整合体系，进而实现可视化、综合化的乡村数字治理。总之，数字乡村治理的重点是应用信息传播机制、资源互通机制、跨界融合机制，打通分散的系统资源，实现“数据+服务”“数据+预测”“数据+决策”的多元整合。

第三，数字乡村治理是一个“空间再造”的内在过程。数字乡村治理是数字空间对乡村地理空间、社会空间、表象空间等施以一系列深层的结构重组过程[44]。这一过程机理是通过数字生态系统机制的构建，在多重功能效应的释放下，营造以知识更新、技术创新、数据驱动为一体的乡村生产生活生态空间。一方面，数字乡村治理主要通过构建“物理世界”和“数字世界”孪生的虚拟空间，赋能农业生产、农村流通、生活形态、社会治理等应用场景，进而助推乡村空间的整体振兴[45]；另一方面，数字乡村治理的核心是通过网络公共空间再造乡村治理公共空间，从而突破时空区隔，实现跨地域、跨层级、跨时空的数字化乡村治理。比如，浙江省德清县的“数字乡村一张图”，依托三维实景、遥感监测和多个图层，较好实现了乡村的数字孪生治理。

（三）保障体系：政策支撑、组织领导与人才培育

数字乡村治理的有效落地还涉及政策制度、组织结构、参与主体等核心要素，其中，政策是前提，组织是核心，人才是关键。

第一，政策支撑是数字乡村治理的前提。自2018年提出“实施数字乡村战略”以来，中央各部门先后印发并出台了一系列关于数字乡村的发展规划，为数字乡村治理实践奠定了重要的政策基础。其中，《数字乡村发展战略纲要》作为第一份完整的乡村数字治理顶层制度设计，对乡村数字治理的政务体系、基础设施、制度规则、经济社会民生等内容作出总体部署。之后，中央网信办等部门相继出台《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》《2020年数字乡村发展工作要点》《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》《数字乡村建设指南1.0》等政策文件，并在2021年12月出台的《“十四五”国家信息化规划》中将“数字乡村发展行动”列为优先行动的重点工程；此后，2022年1月再次印发《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，这些对于整体带动和提升农业农村现代化发展，驱动我国乡村数字治理实践产生了重要影响。

第二，组织领导是数字乡村治理的核心。在领导机制上，要健全省、市、县三级数字乡村建设机制，明晰不同层级的权责范围，成立市县级数字乡村建设领导小组，统筹推进县域内数字乡村的资金落实、资源整合、方案编制等各项工作，围绕“建什么、如何建”的核心问题，规划设计横向互联、纵向贯通、部门协同的实施方案。在组织机制上，要建构“政产学研”协同推进机制，通过政府引导、市场主导、社会参与的协同合作，明确多元主体的功能定位，形成数字乡村内生发展模式。在过程机制上，积极打通各部门、各条口分散的涉农信息系统，推进资源整合与数据共享；研究制定数字乡村建设的技术标准，为数字乡村实践提供统一规范；完善考评监督，落实分解建设任务；同时加快编制数字乡村试点评价指标体系，并提炼可推广的发展模式与建设经验。此外，还有必要在县域融媒体的推动下，积极宣传数字乡村建设成效，营造社会各界广泛参与的良好氛围。

第三，人才培育是数字乡村治理的关键。数字乡村是“为农民而建”，广大的乡村干部、农民群体以及基层各类组织必然是数字乡村治理的关键主体。在行动过程中，有必要构建数字乡村人才培育的多层次支持体系。一方面，要注重数字人才的引进，通过搭建专业平台、激励机制、产业投入等方式，动员“乡贤回归”，增强乡村对数字化人才的吸引力；另一方面，要构建系统化的数字人才培训机制，通过专业的数字培训平台，开展教育培训，健全组织保障，以理论与实操的方式激活行动主体、增强农民的数字素养[46]。比如，河北省肃宁县开展的农村电商创业孵化基地提升工程，在培养电商人才方面起到了显著的成效。此外，要积极发挥企业、高校、科研机构的作用，增强数字资源聚集，切实提高数字化应用技能课程的开发与普及，为培养应用技能型的乡村数字人才提供智力支持。

六、数字乡村治理何以维持：讨论与展望

数字乡村治理是乡村振兴的战略方向，是一个持续推进、不断演化的过程，更是一项涉及经济、生态、文化、民生等重点领域的系统性数字化改造工程。在2022年中央一号文件和《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》中，再次明确了数字乡村发展的基本原则与重点任务，这为乡村全面振兴和农业农村现代化转型奠定了重要基础。不过，在当下推进乡村全面振兴的实施阶段，数字乡村治理也依然存在定位不准、场景不清、基础不牢等行动障碍，甚至还存在不少挑战、误区及潜在风险。因此，作为一种新兴的乡村治理体系，对数字乡村治理“如何定位、如何展开、如何进行、如何落地”等基本问题进行理论阐释，有助于从总体上厘清数字乡村治理的总体框架，可为今后数字乡村治理实践奠定学理基础。

不过，值得警惕的是，目前关于数字乡村治理的研究尚处于初步探索阶段，为促进农业农村数字化全面升级，推动乡村数字化治理可持续发展，还需至少在以下五大方面深化拓展：

第一，注重农民数字素养的体系建构。数字乡村治理的本质是“为农民主体赋能”，农民精英的数字素养与技能提升是实现乡村数字化转型和持续推进的内生动力，而现有关于“农民数字素养”的一般性分析框架尚未建立，农民的数字技能素养（数字获取、数字应用、数字社交）、数字专业素养（数字金融、数字生产、数字创意、数字政务）、数字意识素养（数字安全与健康、数字伦理与道德）等内容还需要进一步厘清，农民数字素养的驱动机理与培育机制也需要深入探究。

第二，不断丰富数字乡村治理的场景应用。目前关于数字乡村治理的应用场景虽然初步锁定在“数字经济、数字生态、数字文化、数字民生、数字治理”等实践领域，但在每个领域的应用研究还未深入挖掘，需要有序探寻数字乡村治理的重点领域和实践计划，同时，还应在遵循地方差异和文化特色的基础上，推进数字乡村各领域的分类治理。

第三，开展数字乡村评价研究。数字乡村治理的水平和效果如何，需要研究制定县域及村庄层面的数字乡村治理评价指标体系，通过实证评估识别数字乡村治理中存在的短板、差距及不足，推动数字乡村治理更加科学化；同时，也需要通过构建指标体系评估数字乡村治理中的风险因素，强化对数字风险的预警、识别、防范及处置等过程的研究，以实现数字乡村的精准治理。

第四，深化数字乡村治理的试点实践。目前，数字乡村试点工作已在全国陆续展开，后续需进一步建立试点评价、动态监测和退出机制，对试点成效、试点过程、试点机制、试点经验及不足等问题加强理论总结与经验辨识，逐步探索形成统一的数字乡村治理的标准框架与实践机制。

第五，挖掘数字乡村治理的内生模式。数字乡村治理可持续发展模式的提炼，需要立足地方性，探索符合地区特色的数字乡村治理运行机制、典型模式与推广路径，通过数字产业模式、数字服务模式、数字生态模式等单案例或多案例的分析，挖掘优秀案例形成经验总结，同时通过对案例进行深入详实的过程性分析，以形成示范效应，从而在实践探索中不断迭代更新。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<数字乡村治理何以可能：一个总体性的分析框架>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）