近日，国务院办公厅正式发布了《关于进一步优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，详细提出了七个方面17项具体措施。此举标志着我国在财政政策改革领域迈出了坚实的一步。本文将从政策出台的背景、核心内容，以及对文旅领域投资带来的机遇与挑战等维度进行深入解读，以期为文旅产业高质量发展提供投资与决策参考。
作者 | 无花果（三川汇文化科技作者，三川汇文化科技研究院研究员）近年来，随着我国经济的持续转型发展，地方政府所承受的财政压力日益加剧，在此背景下专项债券作为破解地方财政难题的关键性政策，在促进基础设施建设、推动产业升级、保障民生福祉等方面发挥了不可替代的作用。然而，在实际操作中，专项债券的管理机制仍存在一些亟待解决的问题，如资金使用效率不高、项目审批流程繁琐、监管力度不足等。为了解决这些问题，国务院办公厅近日发布了《关于进一步优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），提出了17条具体的新措施，从七个不同的角度全面提升了地方政府专项债券的管理水平。这一政策的出台，不仅标志着我国在财政政策领域的又一次重大创新，也为文旅产业的专项债券投资带来了新的变化。![]()
一、专项债券管理机制有哪些突出亮点？
此次，国务院办公厅发布的《关于进一步优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》指出，要加大对文旅、生态环保、民生保障等领域的支持力度，通过专项债券有效运用推动相关领域高质量发展。![]()
（一）投向领域和资本金范围持续扩大其中，最大的亮点就是实行专项债券投向领域“负面清单”管理制度，明确将完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房与土地储备以外的房地产开发，以及与文旅领域相关的主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入“禁止项目”。同时，明确未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，这有助于拓宽专项债券的使用范围。与此同时，《意见》还进一步提高了地方政府专项债券用作项目资本金的比例，将可用作项目资本金的专项债券规模上限，由原来省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%，并明确以省份为单位进行统筹管理，这一举措有助于增加项目资本金，降低项目融资成本，确保各地好项目、大项目得到重点支持，加快推动重点项目建设效速。![]()
（二）专项债券项目收支平衡不断强化《意见》在优化专项债券额度分配方面提出，要坚持正向激励原则，综合考虑重大战略需求、地区债务风险、财力状况、管理水平及项目资金需求，确保额度向准备充分、投资效率高、资金使用效益好的地区倾斜。同时，建立动态评估机制和信息公开制度，保障分配过程的公平、公正和透明。在专项债券项目融资收益平衡上，要求省级政府应承担兜底责任，对于收入不足以偿还本息的项目，地方可依法分年安排财政补助资金或其他收入偿还，确保债务按时足额还本付息。此外，应完善“一案两书”制度，推广标准化模板，简化财务报告和法律意见书，减少中间环节和成本，提高项目申报和审批效率。![]()
（三）地方政府投资积极性显著增强为优化专项债券项目审核和管理机制，《意见》提出，下放专项债券项目审核权限，选择北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省等10个省市，以及承担国家重大战略地区河北雄安新区，开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。这些地区被选为试点，主要是基于其管理基础良好以及在经济体量上的优势。试点地区可以滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后，只需要报国家发展改革委、财政部备案，即可立即组织发行专项债券。这一政策，不仅能有效增强地方的自主选择权，还能极大提升经济大省的投资积极性，对于稳定区域经济、优化地方产业结构具有正向作用。![]()
（四）综合监管机制得到了全面优化为了保障专项债券资金的安全和有效使用，《意见》要求建立健全资金使用监管机制。包括加快专项债券发行进度、资金使用和项目建设进度，加强对项目实施情况的监督检查，确保资金按照既定的用途和计划使用；定期对专项债券的发行、使用、偿还等各个环节进行风险评估，及时发现潜在风险；加大监督问责力度，对违法违规行为的查处力度，维护财政纪律的严肃性。为了保障专项债券管理机制的有效实施，《意见》要求完善相关法律法规和政策体系。包括制定和修订相关法律法规，明确专项债券的发行、使用、偿还等各个环节的法律地位和权利义务；制定和完善相关政策措施，为专项债券的发行和使用提供政策支持和保障；以及加强对相关法律法规和政策措施的宣传和培训，提高社会各界对专项债券的认识和理解。![]()
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二、新规给文旅领域带来的机遇与挑战
文旅领域是典型的资金需求量大、投资回报周期长的行业，文旅企业在投资过程中仅依靠自身的盈余积累很难满足发展需要。为此，文旅领域作为地方政府专项债券的重要投资领域之一，此次《意见》的出台为文旅领域专项债券投资带来了新的机遇与挑战。![]()
（一）政策东风下的机遇《意见》不仅明确了专项债券管理的总体要求和基本原则，还从项目筛选与审批、资金使用监管、风险防控、信息披露与透明度提升等多个方面提出了具体措施。这些优化机制的实施，将为推动专项债券在支持文旅领域基础设施建设、促进产业转型升级中发挥更大作用。一是文旅领域投向实现新的突破。文旅产业作为国民经济的重要组成部分，近年来得到了国家政策的鼎力支持。自2017年首次将文化、体育和旅游等行业纳入社会领域产业专项债券投资范畴以来，国家层面先后出台了10余项文旅领域专项债券的政策文件。从最初的鼓励符合条件的入选项目发行文旅专项债券，发展到此次《意见》明确提出的“非禁即入”的原则，标志着文旅领域投资准入门槛进一步降低，投资范围更加广泛。二是优质文旅项目成为债券优选。随着专项债券管理机制的不断优化和完善，文旅项目在申报和审批流程中将更加聚焦于项目的质量和效益评估。这意味着那些真正具备发展潜力、紧密贴合市场需求、能够产生显著经济效益和社会效益的优质文旅项目，将更有机会获得专项债券的青睐和资金支持。此举无疑将极大地促进文旅产业的持续健康发展，提升整个行业的竞争力和市场影响力，为文旅产业的繁荣注入强劲动力。三是重点文旅项目落地得到保障。凭借稳定的地方专项债券资金注入，不仅能够有效缓解文旅项目在建设初期面临的资金难题，还能加速项目按规划顺利推进。此外，《意见》还将文旅产业密切相关的信息技术、数字经济、低空经济等新兴产业基础设施，以及省级以上产业园区基础设施等，纳入专项债券用作项目资本金的范畴。这些举措将为文旅项目从规划阶段到运营阶段提供强有力的资金保障，并且项目法人无需承担这部分资金的任何利息和债务负担。四是文旅项目融资渠道日益多元。《意见》提出了多种创新方式拓宽专项债券的发行渠道，这为文旅产业提供了更多的融资选择。例如，通过与金融机构合作发行理财产品等方式筹集资金，可以降低融资成本、提高融资效率；探索建立专项债券投资基金等新型融资模式，可以为文旅项目提供多样化的资金支持。这将有助于缓解文旅产业融资难、融资贵的问题，提升重大文旅产业项目储备规模。![]()
（二）实践应用中的挑战三川汇文化科技研究发现，尽管《意见》为文旅领域专项债券投资提供了重要支持，但在实际应用中仍面临以下四个方面的挑战。一是项目筛选与合规性的挑战。随着“负面清单”管理制度的明确，文旅项目在筛选过程中需要更加谨慎，确保不触碰禁止领域，如无收益项目、主题公园、仿古城（镇、村、街）等项目。不仅要求文旅企业具备敏锐的市场洞察力和项目策划能力，还需要开展项目可行性研究、论证和风险评估，确保项目符合专项债券的发行要求和合规性条件。这对于一些实力较弱、经验不足的文旅企业来说是一个不小的挑战。二是资金使用与监管的挑战。《意见》实施后，专项债券资金的使用受到严格监管，文旅企业需要建立健全财务管理和内部控制体系，确保资金使用的合规性和有效性。同时，还需要设立专门的账户管理专项债券资金，严格按照规定用途使用资金，避免挪用或滥用。此外，企业还需建立完善的财务记录和报告制度，定期向相关部门报告资金使用情况，接受相关部门监督检查和审计评估。三是市场竞争与实力的挑战。随着专项债券管理机制的优化和融资渠道的拓宽，文旅产业领域的竞争将更加激烈，尤其是头部企业竞争加剧。为在地方专项债券项目筛选中脱颖而出，文旅企业不仅需要策划包装兼具市场竞争力和发展前景的优质项目，还需要拥有强大的盈利和抗风险能力。这一趋势无疑对中小微企业构成了严峻的挑战，增加它们的生存的压力。四是风险防控与可持续挑战。文旅项目通常涉及较大的投资规模和较长的回报周期，因此风险防控成为企业关注的重点。在享受专项债券带来的融资便利的同时，文旅企业还需加强风险管理和防控机制建设，以确保项目的可持续发展。同时，在项目实施过程中，企业需密切关注市场动态和政策变化，及时调整项目策略和风险控制措施，以确保项目的长期稳定运行和持续盈利能力。![]()
三、文旅产业如何抓住机遇应对挑战？
综上所述，地方政府专项债券管理新规给文旅产业带来诸多发展机遇的同时，也面临更加严格的监管与挑战，地方政府和文旅企业需要吃透政策要求、优化项目策划、加强资金管理以及强化风险防控等方面做出更大的努力，专项债券将在推动文旅产业高质量发展中发挥更加重要的作用。![]()
（一）深度领悟政策，精准把握机遇文化和旅游领域专项债券的发行遵循一系列严格的前提条件，要求项目不仅具备公益性，还需兼顾收益性。因此，地方政府与项目业主必须全面掌握相关政策的具体条文及管理规定，以确保文旅项目在专项债券的申请、使用及偿还过程中符合规范。通过深度解读和领悟政策实质，精准把握政策导向和重点支持领域，为文旅项目申报地方专项债券提供行动指引。![]()
（二）精心策划项目，提升储备质量随着《意见》的出台，项目储备和筛选工作被赋予了更高的标准和要求。为了有效应对这一变化，企业需要重点关注文旅专项债券重点支持领域和筛选标准，对规划项目进行可行性、市场前景、投资回报率以及是否符合政策要求等方面进行精准评估，以确保项目能够顺利进入地方文旅专项债券储备项目库。通过自我评估，企业可以筛选出符合专项债券支持方向且质量较高的项目，为后续的申报和储备工作奠定基础。![]()
（三）强化收支平衡，稳健运营发展文旅项目通常资金需求量大且投资回报周期长，因此专项债券的发行期限主要集中在15年、20年和30年这样的中长期限。如何保持项目收益与融资之间的平衡是一个严峻考验，政府和项目业主必须全面科学评估和测算项目收入来源的多元性和叠加效益，确保文旅项目在地方政府专项债券的整个存续期间内，能够较好实现项目收益对专项债券本息的超倍覆盖（收益约为本息1.2倍）。这不仅是对项目运营能力的考验，更是风险管理能力的综合检验。![]()
（四）发挥自主优势，加速项目规划文旅产业项目建设内容多而散，需要协调各部门意见，项目申报、立项、审核等相关批复的周期相对较长。为此，江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川省等已被纳入“自审自发”的试点地区，应在确保合法合规的基础上，充分利用省级政府自主审核发行专项债的主动权，拓宽专项债券融资渠道，加强对文旅领域重点项目的顶层设计和精准规划，以优先支持高品质、高质量、高附加值的文旅项目为牵引，加快推动文旅产业高质量发展。![]()
结语
综上分析，此次《意见》的发布，不仅解决了地方政府专项债券管理中的一些老问题，也为文旅产业的专项债券投资带来了新的机遇和挑战。在未来实践应用中，文旅产业需要积极适应新政策，抓住机遇，应对挑战，以优质文旅项目赢得资本青睐。同时，地方政府应严格执行政策规定，优化项目策划，加强资金管理，强化风险防控，确保专项债券在推动文旅产业高质量发展中发挥更大作用。![]()
附：专项债券投向领域的历史演变
地方政府专项债券是我国财政政策的重要组成部分，是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，对于推动地方经济发展、保障基础设施建设具有至关重要的作用。![]()
（一）专项债券的诞生背景与初步发展2014年之前，我国地方政府举债行为受到较为严格的限制。随着经济社会的发展，地方政府原有的融资渠道已难以满足需求。为此，2014年8月，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式赋予地方政府依法举债的权利，地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法渠道。同年9月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出地方政府可以发行专项债券，标志着专项债券正式登上历史舞台。2015年起，专项债券的发行和管理正式进入起步阶段。财政部发布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对专项债券定义、偿债来源、预算管理、承销发行等作出了正式规定。然而，这一阶段，专项债券的投向领域并未得到明确规定，主要以置换专项债券和新增专项债券为主，其中新增专项债券则基本都是土地储备专项债券。![]()
（二）专项债券投向领域的逐步明确与扩展进入2017年，专项债券迎来了快速发展阶段。财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，优先选择土地储备和收费公路两个领域在全国范围开展试点工作，并逐步将棚户区改造等专项债券纳入发行范围。这一阶段的专项债券发行更加注重项目的收益性和自求平衡性，为后续的专项债券发行提供了有益的探索和经验。到了2019年，国务院常务会议首次公布了地方政府专项债券负面清单，明确规定了专项债资金不得用于的领域，并构建了专项债券投向领域的基础分类框架。这一框架涵盖了交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业等多个领域，为专项债券的投向提供了明确的指导和方向。![]()
（三）专项债券投向领域的持续优化与扩大近年来，随着国家经济的高速发展，专项债券的投向领域也在持续优化和扩大。2021年，财政部、国家发展改革委联合发布了《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》，明确了2022年新增专项债券资金的主要支持范围，涵盖交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。2022年，国务院印发了《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，明确在前期确定的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。同年，国家发展改革委发布了《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》，对新增的支持领域做出具体安排。至此，专项债券投向领域正式扩大到现有的“十大领域”。![]()
（四）优化完善地方政府专项债券管理机制然而，随着经济形势的变化和财政需求的增加，原有的地方政府专项债券管理机制逐渐暴露出一些亟待解决的风险性问题。部分地方政府在专项债券发行和使用过程中存在不规范、不透明的现象，导致资金使用效率低下，甚至出现挪用、滥用等问题。同时，由于项目筛选标准不够严格，导致一些真正有潜力、有需求的项目却难以获得足够的支持，并引发了地方政府债务规模的不断扩大。为提升地方政府专项债券的管理水平，2024年12月，国务院办公厅发布了《关于进一步优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出七个方面17条优化管理新措施。这一政策的出台，标志着我国财政政策在创新领域的进一步深化，不仅为地方政府提供了更为灵活的资金运用方式，也为地方政府专项债券的规范化、高效化管理提供了机制保障。综上所述，专项债券在十年的发展历程中，从无到有、从少到多、从多到优，不仅反映了我国社会经济发展的阶段性要求和特性，也体现了国家政策的动态调整和引导。这一过程中，专项债券不断指导地方精准聚焦短板领域和薄弱环节、持续优化使用范围、扩大有效投资，为拉动消费扩大内需、促就业稳增长提供了有力支撑。![]()
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