朱秋沅 | 欧盟反制的十种新武器

一、立法过程与条例效力层级

（一）立法过程

2021年欧盟委员会提出了《欧洲议会和理事会关于保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫条例的提案》1（以下简称“提案”），旨在弥补其应对“经济胁迫”时反制措施不足的问题。该立法采用的普通立法程序（即欧洲议会和欧盟理事会的共同立法程序）。

在提案进入欧盟普通立法程序的欧盟理事会一读阶段后，欧盟理事会在2021年12月、2022年4月、2022年11月进行了三次讨论。2023年3月，欧盟理事会和欧洲议会于该日就该反胁迫条例提案达成了一致。2023年10月欧盟议会公布了修改提案的一读立场2。在该一读立场文本（即对提案的修改意见）中，对原欧盟委员会的提案文本进行了较大幅度的修改。欧盟理事会经2023年10月（6日和18日）进行了两次讨论，在2023年10月23日全票批准了欧洲议会的一读修改文本。

图1 欧盟理事会对欧洲议会一读修改意见的表决情况

图2 2021-2023年《欧盟反经济胁迫条例》的整个立法过程

由于翻译的习惯，我们经常将欧盟以普通立法程序，由欧洲议会和欧盟理事会共同立法形成的立法性法案 “Regulation”翻译为“条例”，而“条例”在我国对应是行政法规。因此，如果只读译文的话，经常会对欧盟立法的效力层级产生误解，会认为这是一个欧盟立法层级较低的法案，重要性不强。但实际上欧洲议会和欧盟理事会共同立法行程的立法性法案（Legislative Act）“Regulation”已经是除了欧盟基础条约与一般法律原则外，欧盟立法层级最高的二级立法了，类似于我国人大立法所形成的“法律”。例如《欧盟海关法典》也是以立法性法案的“Regulation”4为名，但其构成了欧盟27国海关执法的根本法。

此次《欧盟反经济胁迫条例》就是采取了立法性法案的“条例”形式，在生效后，整个条例对欧盟27个成员国具有直接的约束力。欧盟各国应当直接适用。

图 3 欧盟法律渊源等级

二、条例结构与主要内容

（一）条例结构

《欧盟反经济胁迫条例》包括正文二十条和两个附件。（具体见图4）

1.条例正文规定了“经济胁迫”相关的概念，采取、修改、暂停或中止反制措施的程序、条件，选择和设计欧盟应对措施的标准，以及欧盟委员会、欧盟理事会采取措施的授权与方式等。

2.欧盟的十种反制措施规定于附件一。

3.对于如何认定属于欧盟实施反制措施的目标（第三国的货物、服务、投资、知识产权）的原产地和国籍标准规定于附件二。

（点击图片看大图）

（二）主要内容

1.“经济胁迫”的定义和条件

该条例定义的“经济胁迫”包括显性和非显性胁迫，具体是指如果为了阻止或使得欧盟或某一成员国停止、修改或采取某一特定行为，从而干涉欧盟或某一成员国的合法主权选择，第三国适用或威胁适用影响贸易或投资的措施，则存在经济胁迫。

欧盟委员会和欧盟理事在确定是否符合“经济胁迫”的条件时，应考虑以下因素：

(a) 第三国措施的强度、严重性、频率、持续时间、广度和幅度，包括其对与欧盟贸易或投资关系的影响，以及由此对欧盟或成员国产生的压力；

(b) 第三国是否从事干涉模式，试图阻止或获得欧盟，某一成员国或另一个第三国的特定行为；

(c) 第三国措施不断侵犯欧盟或成员国主权的程度;

(d) 第三国是否基于国际公认的合法关切进行行动;

(e) 在施加或适用第三国措施之前，第三国是否和以何种方式真诚地努力尝试通过双边或在国际场合内的国际协调或裁决来解决问题。

2.其他相关定义

(1) “第三国措施”是指根据国际法可归因于第三国的任何作为或不作为;

(2) “特定行为”是指任何法律或其他行为，包括欧盟或成员国或第三国的机构、团体、办事处或机关的立场表达;

(3) “对欧盟的损害”是指经济胁迫对欧盟或某一成员国，包括欧盟经济经营者造成的负面影响，包括经济损失;

(4) “第三国”是指除欧盟或成员国以外的任何国家、单独关境区或其他国际法主体。

3.欧盟的十类反制措施

欧盟广泛地针对货物，服务，投资和知识产权四方面采取应对措施（反制措施）。所采取应对措施的程度可以相当于不履行有关任何应适用的国际义务。

(a) 征收新的或增加的关税，包括在最惠国水平上再设关税或征收高于最惠国水平的关税，或对货物进口或出口征收任何额外费用；

(b)对货物的进口或出口实行或增加限制，包括在适当情况下对受出口管制的货物实行限制，无论这些限制是通过配额、进出口许可证或其他措施产生效果的，还是对货物付款实行或增加限制；

(c) 通过适用于过境货物的措施或适用于货物的内部措施来实行对货物贸易的限制；

(d)将有关第三国的货物、服务或者是货物或服务供应商排除在公共采购之外，或者将货物或服务中超过50%的总值原产于有关第三国的投标排除在公共采购之外；或者对有关第三国的货物或服务的投标或对有关第三国的货物或服务供应商的投标进行分数调整；

(e) 实施影响服务贸易的措施；

(f) 实施影响外国直接投资进入欧盟的措施；

(g) 对作为有关第三国国民的知识产权持有人的知识产权保护或其商业利用施加限制；

(h) 对银行、保险、进入欧盟资本市场和其他金融服务活动施加限制；

(i) 对在欧盟市场上投放属于欧盟化学品法令范围内的货物的可能性实行或增加限制；

(j) 对欧盟市场上投放属于欧盟卫生和植物卫生法令范围内的货物的可能性实行或增加限制，必要时可构成不履行应适用的国际义务。

4.欧盟反制措施的适用范围

欧盟的反制措施不仅包括普遍适用的措施，也可以包括与第三国政府有联系或关联的某些自然人或法人。下列自然人或法人可被视为与第三国政府有联系或有关联：

(a)政府实益拥有该法人50%以上的股权，直接或间接行使该法人50%以上的表决权，或有权任命该法人的多数董事或以其他方式合法指示该法人的行为;

(b)该人从有关第三国政府在法律上或事实上授予的专有权或特殊权利或特权中获益，而在该人经营行业中，该政府将供应商或买方的数量限制在一个或多个的，或该政府直接或间接允许该人实施妨碍、限制或扭曲竞争的做法；或

(c) 该人实际上代表有关第三国政府，或在其指示或教唆下行事。

5. 欧盟采取反制措施的流程

在欧盟委员会主动或请求对是否存在“经济胁迫”审查后，如果欧盟委员会断定第三国措施构成“经济胁迫”，欧盟委员会应向欧盟理事会提案要求制定一项执行法案来认定第三国措施符合存在经济胁迫的条件。在该提案中，欧盟委员会应纳入一个指示性期限，供委员会评估是否符合采取欧盟应对措施的条件。在适当情况下，委员会还应提出一项欧盟理事会执行法案的提案，以确定欧盟要求第三国弥补对欧盟的损害。继而欧盟理事会应迅速采取行动，在欧委会提出提案后8个星期内以特定多数票做出决定。具体流程见图5。

图 5 欧盟采取防止措施的流程

三、条例的五个特点

欧盟称，该条例是为了建立一个有效和全面的欧盟反经济胁迫行动框架。“全面”和“有效”就是该条例所希望达到的目的。

一是欧盟所定义的“经济胁迫”范围很宽，既包括显性胁迫，又包括非显性胁迫。既包括影响贸易领域，也包括影响投资领域的第三国措施。这种影响贸易或投资的措施不仅可以包括在第三国领土上采取的行动和在第三国领土上产生的影响，还可以包括第三国所采取的，包括通过第三国控制或指导的、在欧盟的实体所采取的，对欧盟经济活动造成损害的行为。同时，该条例援引《国家对国际不法行为的责任条款》，将“第三国的行为”解释为根据国际习惯法可归因于一国的一切形式的作为或不作为，包括威胁。

二是欧盟的反制措施多元化，可在货物贸易、服务贸易、投资和知识产权领域内广泛的采取十类反制措施。其反制措施既可以是普遍适用的措施，也可以是针对与第三国政府有联系或关联的某些自然人或法人，并且制定了如何认定“与第三国政府有联系或关联的某些自然人或法人”的标准。

三是欧盟针对经济胁迫提出了赔偿损失的主张并极力为其主张寻找国际规则依据。该条例授权欧盟可以要求有关第三国赔偿对欧盟造成的任何损害。在欧盟获得对联盟经营者的损害赔偿的情况下，欧盟可以在适当和可能的范围内考虑将赔偿转移给因经济胁迫而遭受损失的欧盟经营者。同时，为了为其泛化的反制措施寻找借口，欧洲议会在修改欧委会的条例提案时，援引了1970年10月24日联合国大会通过的《关于各国依<联合国宪章>建立友好关系和合作的国际法原则的宣言》和2001年联合国国际法委员会第五十三届会议通过的《国家对国际不法行为的责任条款》(ARSIWA)，并将《国家对国际不法行为的责任条款》称为国际习惯法，将其作为要求赔偿的国际规则依据。

四是启动程序门槛低，信息来源不限。欧盟委员会可以自行或应请求启动审查“经济胁迫”的程序。审查的信息根据从任何可靠来源，包括自然人和法人、欧洲议会、成员国或工会收到的信息进行此审查。

五是采取国际联合施压的手段。条例授权欧盟委员会与受相同或类似“经济胁迫”影响的任何国家或与任何其他有关国家进行协商或合作。这种协商与合作可酌情包括：(a)分享有关信息和经验，以促进对这种经济胁迫作出一致的应对；(b)在有关国际场合的协调；(c)协调对经济胁迫的应对。欧盟委员会应酌情邀请成员国参加这种协商和合作。