破解流域治理的跨界协同难题
党的二十届三中全会《决定》提出，“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”，对流域治理如何深化作出新部署。流域以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带，是自然地理、风俗文化和社会活动的复合空间系统。流域的整体流动性使其常跨越多个行政管辖区，导致上下游间生态环境治理与经济发展的利益冲突，难以兼顾全流域的整体性和系统性。如何有效统筹协调流域跨界协同治理，是生态文明建设的重要课题。
流域治理存在的跨界协同难题。流域是生态文明建设的关键场域。近年来，京津冀、长三角、珠三角和成渝地区等区域通过建立协同机制，实施联合立法、统一规划及协同治污等措施，初步形成了跨界流域协同治理体系，并提炼出可推广的经验。但从全局来看，流域治理仍受行政区域限制，跨界协同治理面临诸多亟待破解的难题。
跨行政区协调难题。在以中央与地方关系为主轴的国家治理结构视角下，流域治理体系现代化需要破解职责分工、关系协调、冲突解决等关键问题。一方面，我国流域治理的跨界协同体系尚待健全，中央、流域管理机构、地方政府的协同机制存在不足。另一方面，流域治理面临着分段管理困境，流域生态空间、人口城镇及产业布局均按行政单元划分，各地在生态环境保护标准及执法监督等方面也缺乏一致性。
跨部门协同难题。流域治理涉及水利、环保、水务、交通等多个部门，导致资源与权力分散，政策制定与执行存在一定的碎片化。其一，以水环境管理为例，长期以来，“水利部门不上岸管理，生态环境部门不下水监管”以及“多部门共管而责任不清”的现象普遍存在。其二，流域内水资源管理部门众多，职责界限相对模糊，权限划分不清，水环境保护执法主体权责不明。
区域间利益协调难题。流域上中下游自然条件各异，生态建设与经济发展重点不同，利益协调成本高昂，引发区域间的矛盾冲突。例如，黄河流域中上游地区仍以农业为主，经济发展水平相对滞后，然而严格的环境治理措施又在一定程度上制约了该区域的经济发展。如何兼顾环境治理与经济发展，规范地方政府的行为策略，促进流域上下游协调发展，是流域治理所面临的重要课题。
构建流域跨界协同治理体系。“协同”是流域治理的关键，针对治理分散和多头管理问题，必须进一步强化部门、区域和政策间的协同联动。通过构建流域上下游一体的协同治理体系，以确保局部与全局的协调统一、治标与治本的紧密衔接、当前和长远的有机融合。
完善流域治理的协同制度体系。推进流域综合治理，要始终坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，规范约束流域保护与开发，形成可持续的高标准治理与高质量发展的良性循环。
一是完善流域协同立法。首先，坚持以流域为单元的综合立法原则，健全协同立法的体制机制，健全流域治理法律法规内容，鼓励制定具有区域特色的流域保护条例。其次，加快制定和修订流域生态监测及评价标准规范，强化流域生态环境治理标准的协同性。最后，做好流域生态环境保护规划与产业政策的衔接配套，确保不同部门政策措施的协调联动。
二是强化多主体协同参与。流域治理要坚持“全局一盘棋”原则，应实现多元主体共同参与。首先，理顺流域统筹协调机制，明确流域管理机构、地方政府及相关职能部门之间的权责关系，完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。其次，持续完善流域、区域、行业管理的议事协商机制，确保上中下游地区之间跨区域、跨部门的协同合作。
三是建立健全流域河湖长制体系。河湖问题表象在水里、根子在流域。要想根治河湖顽疾，必须提升流域治理水平，充分发挥河湖长制在流域治理中的引擎作用。因此，需要充分发挥流域河湖长制的效能，依托流域层面的协作机制，协调解决跨区域、跨流域、跨部门的重点难点问题，推动目标协同、任务配合、措施衔接、行动同步，实现上下游、左右岸、干支流联防联控联治。
完善流域治理的协同管控机制。流域治理涉及上下游、左右岸、干支流的相互影响，构成多主体、多议题的复杂系统。为提升流域治理绩效，必须跨越问题边界，形成协同治理的政策共同体，推动跨域协同管控。
一是强化流域空间规划。充分发挥流域空间规划的引领、指导、约束作用，推动流域协同保护与治理工作，确保目标统一、布局整体、步调有序。首先，制定关键流域国土空间规划，构建涵盖全流域、全类型的统一规划体系，强化多用途管制，完善规划许可制度。其次，加强跨省域和省内跨区域上下游地区之间的统筹协调，优化流域国土空间格局和经济布局，以促进流域的整体保护与共同发展。
二是强化水资源的刚性约束。流域治理要加强需求管理，强化水资源总量和水环境容量的刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划城市规模、土地利用、人口分布及产业发展。在此基础上，依据流域上下游的生态区位和自然条件，优化生产要素、环境资源的配置，持续推进生态、生活、生产空间格局的协调优化。
三是强化生态环境分区管控。遵循流域整体性、系统性规律，精准把握上下游、左右岸及干支流之间的统筹协调，确保生态管控区与行政区实现有效分离。要防止“一刀切”式管理，针对不同区域的生态环境特点和主要问题采取差异化、精准化的管控手段，并科学设定流域生态环境保护目标。在此基础上，明确流域内相关各方的责任、权利与利益，形成多方协同、齐抓共管的良好格局。
完善上下游贯通一体的环境治理体系。流域生态环境治理需更加注重统筹兼顾，关键在于如何把握好要素、空间、制度的系统性、整体性及协同性。要进一步健全责任体系、标准体系及政策体系等，全面提升流域生态环境治理的整体效能。
一是落实流域治理协同责任。深入推动流域自然资源协同调查监测体系建设，持续完善流域资产负债表编制制度。同时，强化自然资源资产和生态环境保护审计工作，完善流域自然资源保护利用及资产保值增值的协同考核机制与奖惩制度，确保地方政府主体责任与企业污染治理责任得到切实履行。
二是加强流域联防联控联治。以流域为单位，构建跨区域、跨部门的治理机制，强化流域生态环保基础设施的共建共管，协同实施生态修复与环境治理，以保障水生态安全。同时，统一跨界生态环境、监测、执法标准，做到用一套标准规范生态环境保护，用“一张网”统一生态环境监测和评估，用“一把尺”统一生态环境执法与监管。
三是强化流域生态环境监测。利用大数据、云计算、人工智能等技术，赋能生态环境智慧监管，进一步完善天地一体、上下协同、信息共享的智慧生态环境监测网络。同时，不断完善流域生态环境监测技术体系，定期开展生态环境状况调查评估，为联防联控联治提供坚实的数据支撑。
完善流域治理的利益协调机制。流域协同治理的关键在于如何解决不同区域的利益诉求和冲突。这就要求在充分尊重各方主体利益、合理补偿利益差距的基础上，进一步完善利益协调机制，加快构建流域协同治理的利益共同体。
一是完善流域生态补偿机制。流域治理需解决生态效益外溢问题，避免上游治理下游受益现象。一方面，健全纵向生态补偿机制，强化转移支付资金的引导作用，建立与生态产品挂钩的资金分配补偿机制。另一方面，完善横向生态补偿机制，明确区域权责，构建基于定量生态贡献的跨区域补偿制度。进一步提高生态产品在社会交换中的占比，完善生态产品价值实现机制。
二是规范自然资源市场化配置。针对流域自然资源多重价值属性，需在市场化基础上有效规制，预防掠夺性开发等问题，应对自然资源在时空分布上的不均衡挑战。同时，应积极探索跨区域流域用水权、排污权、碳交易权及山林权等交易机制，完善自然资源市场化配置体系，构建企业主动作为、政府科学引导、社会广泛参与的流域资源配置模式。
三是推动流域产业分工合作。要践行绿水青山就是金山银山的理念，促进流域生态共同体发展。一方面，因地制宜协同推进降碳—减污—扩绿—增长，加快培育壮大绿色低碳产业，将生态优势转化为农业、养殖、康养、旅游等产业的发展优势。另一方面，推动流域上下游地区围绕产业链延伸、价值链提升、增强产业链韧性开展分工合作，鼓励共建产业园区
作 者: 彭国川
来 源: 学习时报
编 辑: 奎玉
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