数字村镇建设要充分依托国家和各省市数字政府基础底座，以落实数字乡村建设行动、建设宜居宜业美丽村镇为目标，围绕“房、村、镇”，形成技术先进、数据赋能、灵活开放、安全可靠的数字村镇建设框架，实现“数字村镇”项目“可感知、可互联、可管理、可分析”。

近日，住房和城乡建设部办公厅印发《“数字住建”建设整体布局规划》（建办〔2024〕12 号），明确将数字村镇作为“数字住建”的重要组成部分，为全国各地做好当前和今后一个时期村镇建设数字化工作指明了方向，必将有效缩短城乡数字鸿沟，促进农业农村现代化建设，推进乡村全面振兴和数字中国建设进程。

一、数字村镇建设工作回顾

我国数字村镇的建设历程可分为四个主要阶段，从萌芽阶段（1980 年—1990年）、探索阶段（1991年—2000年）到高速发展阶段（2001 年—2009 年）、转型升级阶段（2010 年至今），每个阶段都反映了不同的信息技术发展状态。作为响应国家乡村振兴战略和新型城镇化战略的重要举措，数字村镇建设工作在推动农村地区社会经济发展方面取得了一系列显著成效。

（一）总体成效。总体来看，目前“数字农房”已处在国家统筹向各地逐步推进的阶段，住房和城乡建设部出台了相关指导意见，鼓励和引导地方政府加强农房信息化建设，推动既有农房和新建房屋安全管理向数字化、智能化方向发展。随着乡村建设行动的深入实施，未来农房综合管理信息平台将在各省市得到更广泛的应用和推广，实现农房全生命周期管理。“数字村庄”以国家统筹为主，各省市结合实际情况，积极开展项目建设，在这一过程中，各地充分发挥了自身优势，因地制宜地推进数字村庄建设，形成了多样化的发展模式。“数字小城镇”以各省市示范应用为主，依托自身地理环境、文化特征等，打造独具特色的数字小城镇，为推动全国范围内的小城镇建设提供了可复制、可推广的成功案例和实践经验。

（二）国家层面成果。建立全国农村危房改造信息系统、农村房屋安全隐患排查整治系统、全国自建房安全专项整治信息归集平台和全国房屋建筑和市政设施调查等系统平台，实现了对既有房屋从巡查、排查、鉴定到危房改造的全过程管理 ；建立村镇建设管理平台和全国乡村建设评价管理系统，实现了对乡村建设成效和乡村建设问题短板的评价 ；建立中国传统村落数字博物馆，实现了对传统村落的可视化展示和高效率传播。

（三）省市层面成果。“数字农房”建设以浙江省为代表，针对农房领域的“建房审批难、建房管理难、风貌管控难、危房管控难、闲置盘活难”等问题，构建了浙江省农房全生命周期数字化管理系统（“农房浙建事”），贯通省、市、县、乡、村五级，重点打造建房审批、建房管理、安全管理、危房改造、建房服务、经营流转等六大应用场景，打通掌上“浙里办”服务端和“浙政钉”治理端，形成贯穿农房审批、建设、使用的全生命周期多跨协同业务场景。“数字村庄”建设以湖北省为代表，构建了湖北省乡村建设评价管理系统，实时收集与分析乡村建设的各类信息，对农村建设项目进行全面监督、评估和指导，推动湖北省乡村振兴战略的实施。“数字小城镇”建设以浙江省为代表，构建了浙江省现代化美丽城镇建设系统，聚焦小城镇“脏乱差”的治理，打造小城镇“环境美、生活美、产业美、人文美、治理美”样板，持续提升小城镇现代化水平。

二、数字村镇建设工作面临的问题

（一）缺乏数据来源。数据是数字村镇建设的基础资源，但目前在部分信息化程度不高的地区，大量数据资源仍然以纸质文本的形式存在，未形成结构化数据，难以有效利用。还有一些地区虽有信息化管理系统，但仅仅从监管角度出发考虑系统建设，对相关业务系统支撑考虑不足，陷入了重监管、轻业务的误区，致使数据来源依赖单一的地方填报路径，一方面容易导致线上线下重复办理，增加基层负担 ；另一方面也难以验证数据真实性和准确性，存在数据可靠性问题。

（二）缺乏统筹规划。数字化最大的功效是实现跨部门、跨层级的业务协同。数字村镇建设需要结合当地发展情况进行全方位、多维度、开放共享的统筹规划和创新设计。但当前各地推进数字村镇建设过程中，往往简单地将传统的村镇建设管理业务逻辑直接运用在数字化系统开发中，功能谋划上“各人自扫门前雪”，数据归集上“走一步看一步”，重模块开发、轻顶层设计，缺乏整体框架谋划，长此以往出现系统功能场景交叉重叠、业务条块边界不清、同一数据多元产生等问题，严重制约了数据共享和业务协同。

（三）缺乏协同管理。数字村镇建设涉及的面比较广，包括农房、村庄和小城镇，涉及的部门职责交叉也较多，但目前制度体系仍不够完备，法律位阶最高的《村庄和集镇规划建设管理条例》于 1993年发布，随着城乡统筹发展的不断推进和村镇建设活动的变化，有些规定已经与实践不相适应或者过于原则，各地在村镇建设领域的地方立法也并不多，造成相关工作机制体制不够完善，缺乏跨部门的协作机制、健康有序的监管机制以及长效的发展机制，会影响数字村镇工作的有序推进。

（四）缺乏统一标准。数字村镇建设横向涉及住房城乡建设、自然资源、农业农村等多个部门的业务协同和数据互通，纵向涉及国家、省、市、县、乡、村的分层管理和数据汇交，亟需建立统一的标准规范体系。但当前各地住房城乡建设部门推进数字村镇建设过程中，尚未制定统一的业务规范、数据标准和业务流程，因此不同程度上存在系统一体化推进困难的问题。

（五）缺乏生态融合。数字村镇建设是一项融合数字化发展和村镇建设的系统性工作，需要从政府监管、市场运行和技术支撑三个维度协同推进。但目前多数地方往往依托财政资金作为建设资金的单一来源，依靠行业主管部门作为系统建设的单一主体，没有实现政府数字化监管系统、市场主体业务运行系统和终端技术设备数字化系统的有机融合，难以建立起良好的运营生态。

（六）缺乏需求导向。通过数字村镇建设实现农村地区社会经济的数字化转型不是一蹴而就的事，也不仅仅是专业技术的事。随着乡村振兴战略的深入推进，农业农村现代化水平和农村居民生活品质不断提升，对数字村镇建设的需求和要求也在不断变化和提高。但目前多数地方在数字村镇建设过程中往往存在重政府监管导向、轻群众需求导向的问题，更注重于监管业务系统的打造，忽视了用户在系统使用过程中的感受和需求，且对于系统建设完成后动态新增的需求响应不足，导致系统难以适配不断变化提升的用户需求。

三、数字村镇建设工作思路

数字村镇建设要充分依托国家和各省市数字政府基础底座，以落实数字乡村建设行动、建设宜居宜业美丽村镇为目标，围绕“房、村、镇”，形成技术先进、数据赋能、灵活开放、安全可靠的数字村镇建设框架，实现“数字村镇”项目“可感知、可互联、可管理、可分析”。近年来，浙江省从强化顶层设计、完善体制机制和健全标准规范体系等六个方面入手稳步推进数字村镇建设，取得了一定成效。

（一）强化数字村镇顶层设计。数字村镇建设要坚持自上而下，强化顶层设计，以“各领域协同、全流程打通、各系统通用”的整体理念统一行业编码体系、数据标准和业务规则， 构 建“6+3+3” 的 数字村镇建设总体框架，打破领域、业务边界限制，使每个领域都在总体框架下进行模块化开发，并用模块式开发来推动各领域、各系统之间的业务深度融合。“6”是指面向国家、省、市、县、乡、村六级用户；第一个“3”是指面向社会公众、企业、政府机构三类用户；第二个“3”是指聚焦“房、村、镇”三个层面，构建涵盖“数字农房”“数字村庄”“数字小城镇”的数字村镇总体建设体系。浙江省农房全生命周期数字化管理系统按照《浙江省数字化改革总体方案》要求、以有效实施《农民建房“一件事”办事指南》为切口，采用省级统建、地市部署、多部门协同推进的方式，推动浙江省农房建设管理整体智治和高效协同。

（二）完善村镇建设体制机制。数字村镇建设涉及主体众多，从主体出发实现对事件的管理，需要从主体行为的规范性入手，这就要求通过数字化转型撬动村镇建设管理领域体制机制创新，在农房建设管理、村庄建设管理、小城镇建设管理等重点核心领域开展改革创新。近年来浙江制定了涵盖农房安全管理的地方性法规《浙江省房屋使用安全管理条例》和政府规章《浙江省农村住房建设管理办法》，建立农房建设使用全生命周期管理制度，有效防范化解农房管理系统性风险，为推进农房全生命周期数字化管理打下了制度基础。

（三）健全技术标准规范体系。数字村镇建设需要着力健全数字村镇建设管理领域技术标准体系。从顶层设计、平台建设、数据治理和应用体系等方面全盘考虑，满足数字村镇建设需求，指导和规范地方平台建设。浙江推广使用“房屋建筑码”，探索构建省级“房屋建筑码”的统一技术支撑体系，实现全省域数字工程、住房、城建、城管的业务、系统、数据的全链串联和一码应用，建立起以基于“行政区域代码 + 空间位置”为基础的房屋编码方法，实现建筑物统一编码管理。在农房全生命周期数字化管理系统中建立起农房“落图 + 赋码”机制，形成农房建筑唯一编码，并将编码与房屋建筑单体空间位置矢量信息（图斑）一一对应，供各地各部门共享调用。

（四）建设基于业务的监管系统。只有在业务系统的基础上推进监管系统建设，才能源源不断从业务系统获取到真实有效的数据，进而实现有效监管。浙江围绕农房全生命周期管理，面向政府、农户、市场三方主体，省、市、县、乡、村五级用户，打造了包括建房审批、建房管理、安全管理、危房改造、建房服务、经营流转六大场景的农房全生命周期数字化管理系统，建立起农房全生命周期数据库、省市县乡四级监管平台、农房业务平台、农房全生命周期“一张图”、两大服务平台对接集成（浙政钉、浙里办）。系统上线 2 年多以来，已覆盖全省近 1400 万栋农房，完成常态化网格巡查 891.4 万次，受理建房审批 12.2 万件，培训入库工匠 7.8 万人，系统累计访问 181.3 万人次，数字化的实战实效不断凸显。

（五）营造多方参与的运营生态。数字村镇是一个多主体协同的平台，涉及主体多，业务协同层面多，系统庞大，需要注重多方业务共融和资金共筹，营造良性的运营生态。浙江在农房全生命周期数字化管理系统中，接入了图集、工匠、建材、金融等农房相关服务内容，形成多方融合的数字化生态。另外，可以借鉴的是数字工程领域，以工程建设项目全生命周期管理为内容的“浙里建”项目采用市场化投入的方式，引入金融机构战略投资，为工程项目各方参建单位、专业服务机构、金融保险机构提供开放性的协同生产管理平台，既解决了资金投入问题，又调动市场各方参与改革积极性，同时政府监管侧由财政资金投入建设，与市场化的协同生产管理平台数据有序共享，形成服务与管理融合的良好生态。

（六）坚持用管并重的需求导向。数字村镇建设既要锚定业务管理需求做到数字赋能，又要以用促改针对用户需求做好系统迭代提升，在增量开发的同时注重循序渐进，做成一个好用、管用、有成长性、有生命力的系统。浙江一方面围绕住房城乡建设部《“十四五”住房和城乡建设信息化规划》完成全国农村住房和公共建筑基础信息和安全状况普查，推进农村房屋和村镇建设管理系统建设，实现部、省、市三级系统互联互通的要求和全省农房全生命周期管理要求 ；另一方面围绕基层用户需求，赴多地广泛开展调研，了解当地操作习惯，统筹考虑基层需求，与自然资源、农业农村等部门对接优化农民建房审批和服务流程，持续推进系统优化提升，通过不断的“微改造 、精提升”让系统越来越易用、越来越好用。

四、加快构建智慧高效的数字

（一）加快建设“数字农房”综合信息管理系统

构建标准规范体系。从平台建设规范、数据库建设规范、数据共享标准、数据更新规范等方面开展数字农房标准规范体系建设，构建统一、融合、开放的数字农房标准体系，优化标准规划布局，增加标准有效供给，强化标准应用实施，以标准化建设引领数字农房高质量发展。

建设农房全生命周期数据库。包括但不限于农房地理空间数据、农房基础数据、国土空间规划数据、审批审核数据、建房过程监管数据、农房安全监测监管数据、乡村建设工匠数据、工作管理数据，亦包括第三次全国国土调查数据、人口普查数据、自然灾害风险普查和评估数据。各地也可根据实际需求拓展数据库内容。

建设农房综合信息管理平台。包括农房建设、安全管理、农房改造、建房服务和服务监管五大应用。全链条打通农房用地规划、建房审批、设计施工、不动产登记、使用安全等跨部门业务环节，实现农房规划、设计、建造、管理和使用等各环节数字化管理，面向住房城乡建设等相关政府部门、企业、社会公众提供应用服务。

（二）加快建设“数字村庄”管理系统

建设村庄建设和调查统计数据库。依托于各地政务网、互联网等网络基础设施，软硬件支持环境搭建数据共享与能力平台，实现数字村庄相关数据的全汇聚，利用数据共享与交换体系，横向融通农业农村、商务、民政、公安、市场监管、自然资源等相关部门数据，汇聚形成省、市、县、乡、村各级有关农村生产、生活和管理的数据集，纵向连通国家基础数据库，提供人口、生产信息、空间地理等基础数据，为数字村庄建设发展提供一致的、稳定的共享数据源，全面支撑数字村庄业务和应用。

建设村庄综合管理平台。归集住房城乡建设、民政、卫生、自然资源等部门多类别、多场景的数据，基于GIS+BIM、物联感知和大数据技术，打造多场景、多业务协同、动态交互的村庄综合管理全景图，覆盖村庄服务领域内的数据汇集、数据存储、数据管理、数据分析、数据发布、数据利用的一张图管理模式，建设一个统一数据、统一底图、统一标准、统一服务的村庄综合管理平台。

建设“4+N”综合应用系统和业务应用系统。基于数据库汇聚的村庄各类数据以及平台提供的智能分析能力进行数据处理，根据“数字村庄”建设需求和内容，进行村庄建设管理、农村生活垃圾治理、传统村落保护以及村庄建设评价应用系统建设，实现村庄数字化运行和管理。在村庄基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护和经济发展等方面建立业务应用系统。

（三）加快建设“数字小城镇”智慧管理系统

构建小城镇建设信息采集分析管理体系。建立一套信息采集、清洗、存储、分析、共享应用和监督评估的标准规范，明确数据采集的内容、方式和频次，以及每类信息的清洗规则、存储方式、监督评估模型，建立信息共享和公开机制，推动信息循环更新。

建设小城镇综合管理数据库。建立小城镇基础信息库、基础设施建设库、风貌整治提升库、历史文化保护库、特色文化库，并开展市政基础设施统计调查，动态掌握水电气、通讯网络、污水垃圾处理等设施的数量、规模、服务范围、空间位置、运行管护等数据信息，完善设施运行管护数据库，实现对小城镇各方面情况的全面了解和科学管理。

建设小城镇智慧化服务平台。建设数据智能获取中心、地名地址匹配中心、大数据挖掘中心、公共服务中心、资源展示中心“5”个中心及基础设施建设和运营管理、城乡风貌专项整治提升、历史文化名镇名村和街区保护、“数字小城镇”特色文化名片等场景。

本文作者系浙江省住房和城乡建设厅党组成员、副厅长

全文刊载于《中国建设信息化》总第218期。