【独家】新一轮化债大幕拉开，存量PPP项目政府支出责任何去何从？

截至2023年2月底，财政部PPP综合信息平台中已经中标的PPP项目共计10008个¹，总投资规模达16.92万亿元。2014年以来，财政部PPP项目成交规模和成交数量在2017年达到峰值后，逐年下降，2022年仅成交565个/11846.33亿元。

图 1 财政部PPP项目年度成交情况统计图

10000余个PPP项目中，共有9438个项目的回报机制为政府付费和可行性缺口补助，在项目运营期都可能涉及到政府支出责任，占全部PPP项目总量的94.3%，加重了地方政府的财政支出压力。同时，PPP项目自2017年进入快速发展阶段后，地方也出现了部分项目因收益低甚至没有收益来源，最终由政府实施补贴的情况，这在一定程度上有形成地方隐性债务的隐忧。

图 2 财政部PPP项目回报机制占比统计图

*1.文章所有统计数据均不包括港、澳、台地区。

（一）全国PPP项目政府支出责任整体情况

根据财政部PPP综合信息平台2023年2月数据，将各省份PPP项目政府支出责任进行汇总（包括省、市、区县），不考虑未来新增项目的情况下，2024-2053年的政府支出责任14.24万亿。2024年全国PPP项目的支出责任为8419亿元²，2026年达到年度支出最大值9027亿元，之后逐年减少。

*2.PPP政府支出责任与财政承受能力数据均来源财政部PPP综合信息平台，且未考虑未来新增项目支出。下同。

图 3 全国2024--2053年PPP项目支出责任逐年趋势图（亿元）

再将政府支出责任按照省份进行统计发现，由图4可以看出，河南省、山东省人口多、基础设施需求大，因此两省未来近20年的财承支出规模均达到了万亿水平，分别居全国第一、第二位。其中，上海、北京等经济较发达地区的财承水平较低，一方面由于财政资金重组，另一方面由于人口密度大，基础设施使用率高，相对投资需求较弱。

图 4 全国2024--2053年各省PPP项目支出责任（亿元）

同时，未来十年政府支出责任几乎全部落在设区市、县区两级政府层面，占总支出责任的93%，金额高达7.7万亿，其中区县级还明显高于地市级。

图 5 全国2024--2053年PPP项目支出责任的行政级别分布

（二）全国省本级PPP项目政府支出责任情况

整体来看省本级PPP项目政府支出责任状况较好，近十年支出责任共6122亿，除天津每年拥有超过百亿的支出责任外，广西、重庆、湖南也有每年超过50亿的支出责任，剩余省份的整体支出责任规模尚小。

表 1省本级近10年政府支出责任（亿元）

（三）全国地市级PPP项目政府支出责任

经数据分析发现，纳入统计范围的全国339个地市级（包括省直辖区县等）中，2024-2033年的政府支出责任约2.90万亿，其中累计支出责任超过100亿元的城市共72座，省会城市的支出责任相对高于其他城市，例如武汉、成都、济南、长春、太原等省会城市的十年累计支出责任都超过了500亿元。支出责任在50-100亿元之间的城市共98座。

图 6 2024--2033年PPP项目地市级城市政府支出责任情况（支出规模100亿元以上）

图 7 2024--2033年PPP项目地市级城市政府支出责任情况（支出规模50-100亿元）

（四）全国区县级PPP项目政府支出责任

全国2000余个区县，是PPP项目政府支出责任的主要力量，2024-2033年总计4.80万亿，占全国的58%，河南省、山东省依旧是区县级支出责任大省。值得注意的是，浙江省的区县级PPP项目支出责任排名第三，而其省级、地市级的支出责任均在全国排名靠后，说明其PPP项目下沉至区县级较为明显。

图 8 2024--2033年PPP项目各省区县级政府支出责任汇总（亿元）

（一）整体情况

2015年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），详细解释了如何进行财政承受能力论证（以下简称“财承”），同时在该文第二十五条中提出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”目前该文已经废止且该指标已经在PPP项目中不再使用，但是为了更好的反映地方财政对于PPP项目支出责任的风险程度，我们仍参考该指标并以10%做为红线标准。

为了更加直观的了解各省市支出责任的大小，以2023年为例，将2023年全口径一般公共预算支出与其同年的支出责任对比，发现占比最高的是天津市，为7.14%，安徽、河南、江西、贵州四省的占比在5%-6%之间，剩余省市均不足5%。整体来看，PPP项目支出责任尚在可控范围之内，占各省整体预算支出的比例不大，均未超过10%红线。

表 2 各省市政府支出责任的占比情况（亿元）

（二）地市级

根据可收集到财政数据的264个市本级（包括省直辖区县）的2023年的财承数据，发现其中46个城市的财承已超过10%，43个城市的财承在8%到10%之间，66个城市的财承在5%到8%之间，110个城市在5%以下。其中，71个城市在3%以下，数量占比28.51%；超过8%的城市数量占比35.74%。可见，地区间财承分布的不平衡。

表 3 财政承受能力超10%的地级市

249个地级市中，2023年财承超过8%的城市更多的分布在四川省、安徽省、吉林省、山西省；低于5%的城市则分布于海南、广东、黑龙江等省。其中四川省既包含较多财承压力较大的城市，同时也包含财承压力低于5%的城市，不平衡性在四川省体现的较为明显，出现类似情况的还包括广西壮族自治区、湖北省和湖南省。

图 9 全国财承超8%的城市分布情况（个）

图 10 全国财承低于5%的城市分布情况（个）

（三）区县级

根据2110个区县的2023年财承数据，发现大多数区县的财承主要集中在3%-8%区间。同时1%以下的区县数量也较多，占比达15.07%。超过10%财承红线的区县仅占2.37%。整体来看，区县财承尚有发挥空间。

表 4 财政承受能力超10%的地级市

同时，将2110个区县财承按照5%以上和5%以下进行分类，发现各省呈现较大差异。河南、四川、贵州、福建、安徽、江西、云南等省5%以上的区县已超半数，相反广西、河北、湖南等省则更多的区县财承在5%以下。

图 11  财承5%以上与5%以下区县数量对比情况（个）

PPP项目政府支出责任不容忽视。数据表明，2024-2033年全国累计政府支出责任共8.31万亿，且在短期内（2026年）达到最大值，每年的支出责任都接近万亿。同时，虽然省本级和区县级的财承状况较好，但地市级城市中财承超过8%的城市超过三分之一，超过10%的城市有46个，财承能力极为不平衡，也值得关注。

PPP项目支出责任有可能转化为债务风险。对于政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目，地方政府在PPP项目长周期运营中需要承担相应的支出责任。尽管付费多少往往与服务绩效挂钩，但如果对于此类支出责任没有纳入中期财政规划，或者虽然纳入，但实际上不能逐年安排预算，就会导致政府在PPP项目合同下无法履行支付义务，最终形成直接债务，同样产生债务风险。而数据表明，政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目占全部PPP项目总数量的94.3%，因此存量PPP项目的支出责任需要提起重视。同时，也侧面说明PPP新机制实施具有重要的战略意义。