一文概括｜公职人员“违规持有私募股权基金”如何认定及整改

01

中纪委首提“违规持有

私募股权基金”

2023年12月22日，中信建投证券原党委副书记、总经理李格平被开除党籍和公职。经查，李格平违规违纪行为中有一条为“违规持有私募股权基金”，这是中纪委首次在开除党籍和公职的通报中提到“违规持有私募股权基金”。

02

禁止违规持有私募股权

基金的原因

笔者整理中国方正出版社《纪检监察纪法适用研究》（第2辑）相关内容，得出党员领导干部不能投资购买私募股权投资基金的理由如下：

1、投资者投资购买私募股权投资基金同时也往往间接持有了非上市公司股份，因此投资购买私募股权投资基金实质上是一种经商办企业的行为。

2、有的党员领导干部利用职权知悉本地区、本系统非上市公司经营状况、上市前景等重要消息后，通过参与投资设立私募股权投资基金，并在投资协议中特别选定该公司为目标公司，从而间接拥有该公司股份，在该公司上市股权增值后获得巨额利益；

3、还有的党员领导干部利用职权为个人间接持股公司的经营活动甚至上市融资提供帮助；甚至有的私募股权投资基金直接成为不法分子向党员领导干部隐蔽输送利益的渠道。

03

公职人员“违规持有私募

股权基金”的认定

(1) 党员领导干部

根据中央纪委监察部网站，“党员领导干部”界定如下：

一是党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的中共党员；

二是国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员；

三是事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位（未列入参照公务员法管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。

(2) 领导干部配偶、子女及其配偶

2022年6月，中共中央办公厅印发了《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》（以下简称《规定》），《规定》明确，领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理的适用对象，主要是党政机关、群团组织、企事业单位厅局级及相当职务层次以上领导干部；经商办企业情形，主要是投资开办企业、担任私营企业或外资企业等高级职务、私募股权基金投资及从业、从事有偿社会中介和法律服务等行为。《规定》对不同层级、不同类别领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业分别提出了禁业要求，领导干部职务层次越高要求越严，综合部门严于其他部门。

(3) 国有企业部分员工

① 国资委规定

《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕33号）对国有企业跟投员工范围作出如下限定：

职工入股原则限于持有本企业股权。国有企业集团公司及其各级子企业改制，经国资监管机构或集团公司批准，职工可投资参与本企业改制，确有必要的，也可持有上一级改制企业股权，但不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权；

参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同；

党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股；外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股；如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。

②相关法律规定

《中华人民共和国公务员法》第五十九条 公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：（十六）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；

《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》（中办发〔2001〕10号）第三条 党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金。在买卖股票和证券投资基金时，应当遵守有关法律、法规的规定，严禁下列行为：（二）利用内幕信息直接或者间接买卖股票和证券投资基金，或者向他人提出买卖股票和证券投资基金的建议；

《领导干部报告个人有关事项规定》第四条 领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有股票、基金、投资型保险等的情况。所称“基金”，是指在我国境内发行的公募基金和私募基金。

综上所述，集团公司以外人员（专指管委会领导）可以将其合法财产以合法的方式买卖股票和证券投资基金，但参与私募股权投资基金的合法性未有明确定论，相关人员负有报告义务，会被纪检监察部门重点关注。当其投资的基金与自己的身份及业务具有关联关系，且基金具有国资背景，可能通过该等基金进行利益输送或其他情形时，则可能被认定为从事营利性活动而违法。同时，在私募基金合格投资者的“穿透核查”监管下，公务员、党政机关干部、国有企业领导人员也是重点核查对象。因此，管委会领导原则上不建议直接参股或者通过基金产品跟投，尤其是分管领导。

(4) 一般公务员

比较《公务员法》的先后修订内容，发现增加了一个词“违反有关规定”，因此笔者理解，只有在“违反有关规定”从事或参与营利性活动的前提下才算违反，而违反有关规定，必然是要求有“有关规定”。目前并未发现禁止一般公务员投资基金类产品的规定。

中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》的通知，该规定第三条明确指出“党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金。”而证券投资基金分为公开募集基金和私募基金。私募基金则包括私募股权投资基金和私募证券投资基金。前述《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》说可以投资证券投资基金，但是股权投资基金无明确规定。

2017年2月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于印发《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》的通知，根据《领导干部报告个人有关事项规定》第4条第一款的规定，领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：

……

（4）本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有股票、基金、投资型保险等的情况；

（5）配偶、子女及其配偶经商办企业的情况，包括投资非上市股份有限公司、有限责任公司，注册个体工商户、个人独资企业、合伙企业等，以及在国（境）外注册公司或者投资入股等的情况；

……

第4条第一款规定的六种收入或投资事项，领导干部所负的为报告义务，不是禁止的。领导干部本人可以投资股票、基金、投资型保险等，但是领导干部本人不能经商办企业，包括投资非上市股份有限公司、有限责任公司，注册个体工商户、个人独资企业、合伙企业等，以及在国（境）外注册公司或者投资入股。第五项领导干部本人不能做，其他五项他所负的仅是报告义务。

这里的私募基金虽然没有区分证券投资基金和股权投资基金，但笔者认为，私募股权基金多采取合伙形式，且可投资非上市公司股权，一旦签署就会变成企业合伙人，那就可能被认定属于经商办企业行为中的“注册个体工商户、个人独资企业或合伙企业”情形或者拥有非上市公司（企业）的股份或者证券了的。根据《中国共产党纪律处分条例》等相关规定，发现违规经商办企业将依规依纪严肃处理。

《中国共产党纪律处分条例》（2018修订）

第九十四条  违反有关规定从事营利活动，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

（一）经商办企业的；

（二）拥有非上市公司（企业）的股份或者证券的；

……

利用参与企业重组改制、定向增发、兼并投资、土地使用权出让等决策、审批过程中掌握的信息买卖股票，利用职权或者职务上的影响通过购买信托产品、基金等方式非正常获利的，依照前款规定处理。

……

因此笔者认为，一般公务员可以投资私募证券基金，但不可以投资私募股权基金。

关于“持有”的形式，可以从中纪委的官方文章和中共中央办公厅发布的规定中可见一斑。

2023年5月16日，中央纪委国家监委网站官方微信公众号发布了一篇题为《当官就不要发财，发财就不要当官》的文章，其中提到：……从执纪执法实践来看，有的党员干部“亦官亦商”，安排亲友充当“台前木偶”，直接利用职权或职务影响为其隐身操控的“影子公司”提供帮助；有的投资购买私募股权投资基金，间接持有非上市公司股份，在公司上市股权增值后获得巨额利益；还有的搞政商“旋转门”“逃逸式辞职”，在岗办事、转岗兑现，在位用权、离职回报，基于在职时履职事由，以“安家费”等名义收受财物……这些所谓的运“酬”帷幄，另辟“薪”径，当“两栖干部”的问题，是事关党风政风社风民风的大问题，必须综合施治、标本兼治，下大气力整治。

此外，《规定》也要求，对领导干部不如实报告配偶、子女及其配偶经商办企业情况，配偶、子女及其配偶违反禁业规定经商办企业和以委托代持、隐名投资等形式虚假退出，以及利用职权为配偶、子女及其配偶经商办企业提供便利、谋取私利等行为，依规依纪依法进行严肃处理，对管理不力造成严重后果或不良影响的责任单位和责任人员进行严肃问责。

04

公职人员“违规持有私募股权

基金”的整改方式

通常情况下，领导干部每年报告个人有关事项时，应当如实填报配偶、子女及其配偶经商办企业情况，年度集中报告后新产生的经商办企业情况要及时报告。

对领导干部报告情况进行随机抽查和重点查核时，如被发现有违规持有私募股权基金的情况，如果是配偶、子女及其配偶经商办企业（领导干部有报告义务），会责令领导干部作出说明，由其配偶、子女及其配偶退出经商办企业；如果是领导干部本人经商办企业（被禁止），则由领导干部本人退出现职、接受职务调整，并视情况给予领导干部相应处理处分。

其中，对拟提拔或进一步使用的领导干部，结合干部选拔任用“凡提四必”（凡提必审、凡提必核、凡提必听、凡提必查）进行查核，不符合拟任岗位禁业规定的，应退出经商办企业，不同意退出的不予任用。

公职人员若现在仍“违规持有私募股权基金”，可以考虑进行私募股权基金份额的转让，转让的流程大体包括：

（1）通知其他份额持有人关于份额转让及优先购买权行使事宜。

（2）基金层面对投资者的份额转让进行决议（形成股东会决议、合伙人大会决议、份额持有人大会决议）。

（3）由管理人对受让者的合格投资者身份进行审核。

（4）签署份额转让协议及相关法律文件。

（5）转让款支付。

（6）工商变更。

（7）完成中基协层面的信息报备。

从基金备案的角度而言，虽然管理人只会对投资者的适当性进行判断，不会对投资者的政治身份做出判断，也不会对基金设立的合理性尤其是对外投资的合理性做出判断。从这个角度来说，公务员投资私募股权基金通过基金协会的备案没有异议。但是通过备案不代表这样的操作就是合规的、合理的，从实际出发，若管理人发现该投资者为公职人员，应结合实际情况综合考虑，建议投资者进行调整，向投资者披露可能存在的法律风险，以免带来后续不必要的麻烦。