建设有效防范化解风险的韧性城市

安全是城市发展的基本前提，是城市有序运行的重要基础，是人民群众幸福生活的根本保障‌。有效防范化解各种风险，推进城市安全治理，必须牢固树立安全发展理念，加快推进高质量韧性城市建设，提升城市本质安全水平，把城市发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。

城市面临的风险更加严峻复杂。改革开放40多年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。历史经验表明，城镇化深入发展的关键时期，往往也是各种风险挑战多发并发的时期。在我国城镇化持续推进的过程中，各种矛盾问题和安全威胁在短时间内不断累积、相互叠加、集中呈现，给城市安全带来挑战。

风险类型更加多样，存量风险持续累积，增量风险不断涌现，变量风险时有发生。在存量风险方面，地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏等自然灾害以及交通事故、传染病疫情、人为破坏事件等传统安全威胁持续存在，并可能随着城市化快速推进而变得更为严重。在增量风险方面，新材料、新能源、新工艺的广泛应用和新产业、新业态、新领域的大量涌现，滋生了不少人们不熟悉甚至全新的非传统新型安全威胁。例如，无人驾驶、无人机等新的高科技产品可能带来失控风险，分布在城市人员密集区域或地下空间的新型储能、光伏发电、氢能以及新能源汽车充电桩等设施可能存在安全隐患，密室逃脱、VR体验馆、电竞酒店等新活动场所，以及极限运动体验、水上冲浪、空中滑翔等新活动方式可能出现意外情况。在变量风险方面，城市作为一个开放的复杂巨系统，一些安全威胁在酝酿、发生、发展过程中可能受到各种因素的扰动而发生突变，爆发各种预想不到的“黑天鹅”事件。

风险结构更加复杂，不同风险跨越类型、时间和空间，相互交织形成一个风险综合体。在跨类型耦合方面，自然的、社会的、政治的、经济的、技术的等各类风险之间可能相互叠加、相互传导，形成级联效应。在跨时间扩散方面，城市的规划、建设、管理是一个长周期过程，不少城市安全威胁具有迟滞效应，经过较长一段时间累积，当能量累积到一定阈值时可能突然集中爆发。在跨空间扩散方面，随着城市群建设和区域一体化进程加快，城市内部以及城市群之间的人员往来、经济联系、信息交流日益紧密，各种风险因素在城市内不同区域之间以及不同城市之间的溢出效应日益明显。

风险后果更加严重，在物理空间、心理空间、虚拟空间叠加演化，造成一系列复合性影响。在物理空间方面，城市可能出现城市内涝、路面坍塌、地铁侵限、燃气爆炸等，造成人员伤亡和财产损失；断水、断电、断网、断路、断气等极端特殊情况还会导致整个城市突然陷入瘫痪和混乱状态，给城市运行和市民生产生活带来较大影响。在心理空间方面，城市风险可能给民众带来恐慌、焦虑、抑郁等一系列心理创伤甚至形成长期持久影响，一些重大安全威胁还可能引发城市失序失稳。在虚拟空间方面，全媒体时代信息化快速发展使得全社会对城市安全的关注度大大提高，网络传言谣言极易滋生和快速传播，形成网上网下叠加效应，给公众心理和城市形象造成影响。

城市安全治理存在薄弱环节。经过几十年的发展，我国城市安全治理体系和治理能力有了很大提高，但还是存在不少薄弱环节，“认不清、想不到、管不到”问题仍然比较突出，与有效应对复杂多变的城市安全形势、城市经济社会快速发展形势还不适应，与最大限度保障城市安全运行和公众生命财产安全的要求还有差距。

治理理念存在偏差，重发展轻安全问题比较突出。改革开放以来，我国城市长期保持平稳有序运行，导致有的城市管理者存在麻痹侥幸心理，安全发展理念树得不牢，对城市运行管理中的各种潜藏安全风险重视不够，防范应对工作抓得不实不细，城市安全治理基础比较薄弱。有的灾害风险控制线约束不力，主动适应区域人口变化、产业升级、经济结构调整等力度不够，城市空间格局和生产生活空间布局不够科学，“城市病”问题突出。有的在城镇化快速推进中建筑用地急剧扩张，林草地、耕地急剧缩减，重要河流水面被侵占，地面硬化率持续上升，导致天然蓄滞洪空间减少，发生洪涝灾害的风险持续加大。有的在资源配置中安全潜绩为发展显绩让路，在国土规划、产业布局、招商引资、工程建设过程中降低安全投入，放松安全准入门槛，致使不少安全隐患长期累积叠加。有的没有开展系统风险评估，对城镇化进程中的各种安全风险认知不足、底数不清、情况不明，对发生各种重大风险“没想到”。

基础设施比较脆弱，难以防范抵御多重复合冲击。我国城市基础设施是随着经济社会发展而不断推进建设的，安全投入总体比较有限，历史欠账还比较多，防灾减灾和抗灾救灾能力存在不小差距。在防灾减灾方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，灾害风险调查和重点隐患排查、地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升、地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程实施时间还不长，其效果还需要经过较长时间才能充分显现。在抗灾救灾设施方面，不少城市交通、水利、农业、通信、电力等基础设施设防水平比较低，排水防涝设施存在短板，部分中小河流防洪标准偏低，病险水库隐患突出，难以承受超常规灾害的冲击。城市风险隐患智能感知和多点触发能力、应急保障能力不强，水上救援、城市高层建筑和地下管廊救援以及扑救储能、光伏等设施火灾等专业性强的场景救援行动能力存在短板。

治理体系不够健全，体制机制还不够成熟定型。城市化的快速发展以及城市风险新的发生机理、分布特征和演化规律，对城市安全治理工作提出了新的更高要求。总的来看，我国城市安全治理还存在不少亟待研究解决的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，跨部门、跨地区、跨军地力量和资源整合不够，城市安全治理现代化水平还有待提高。在部门协同方面，上下游、左右岸、干支流，水情监测、流域协调、研判预警、应急抢险以及水库、河道、堤防、蓄滞洪区尚未形成全周期全要素闭环系统。在区域协同方面，城市内部不同区域以及城市群内部的协调机制尚未理顺，行政主体有时相互掣肘，难以实现对跨区域风险的一体化会商研判和协同联动处置。在条块协同方面，地方与铁路、民航、高校等垂直管理单位之间权责不够清晰，信息共享共通也不够。在军地协作方面，地方与军方之间应急救援保障紧急审批的固定机制尚未建立，在巨灾应对中即时互联不够。

社会基础比较薄弱，公众综合安全素养有待提高。基层是安全防范的“第一道防线”，公众是安全防范的“第一主体”，但我国不少城市基层单位和公众还存有较强的侥幸心理，自救互救能力不足。从基层单位来看，乡镇（街道）、村（社区）干部工作内容庞杂、岗位变动频繁，投入风险防治的时间精力有限，应急情况下的自行组织能力不强；基层抢险救援队伍主要以兼职队伍为主，老龄化严重、装备配备水平低、战斗力不强。从公众来看，防范避险意识淡薄，自救互救能力不强。在近年几起城市特大暴雨灾害中，虽然气象、水利等部门多次发布红色预警信号，但很多人仍然认为强降雨预警是“小题大做”；降雨发生后，一些山区村的泄水沟流水基本与路面平齐，村民仍处于松懈状态。

加快推进高质量韧性城市建设。韧性城市是城市安全发展的新范式。适应我国城市化快速发展的趋势和城市风险复杂多变的态势，必须加快推进韧性城市建设，将韧性理念进一步嵌入城市规划、建设、管理各领域、全过程，加快建设全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，筑牢城市运行安全防线。

增强空间韧性。分级分类开展全要素、全过程、全空间的城市风险评估，全面摸清城市发展过程中的长期结构化风险趋势和短期苗头性风险态势，在此基础上精准识别、科学划定城市风险区和风险防治区划图。强化红线约束机制作用，健全城市灾害综合风险基础数据库并动态更新，前瞻性统筹市域城镇和村庄规划建设，严格控制区域风险等级及风险容量，加快形成宜居、韧性的空间格局和生产生活空间科学布局。推进城市平急两用公共基础设施建设，完善应急避难场所规划布局，健全避难场所建设标准和后评价机制。

增强工程韧性。依托第一次全国自然灾害综合风险普查结果，把风险防治融入城市重大战略、重大规划、重大工程，实现发展和安全互融互促。加强灾害防御工程建设，持续推进灾害风险调查和重点隐患排查、重点生态功能区生态修复、地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升、地质灾害综合治理和避险移民搬迁等重点工程。推进轨道交通、桥梁、供气、供水、排水、供热等城市生命线安全工程建设，适度提高关键基础设施的抗灾设防标准。高标准建设海绵城市，全域系统推进城市防洪排涝治理、黑臭水体治理、水系周边环境治理。

增强管理韧性。按照优化协同高效的原则，理顺城市安全治理体制机制，整合跨地区、跨部门、跨行业力量和资源，融一体化监测、智能化预警、多信息融合、整体式管控于一体，提高集成化防范准备和一体化联合作战能力。坚持以制度建设为主线，把韧性理念纳入地方性法规和政府规章，研究制定大灾巨灾情景专项应急预案，组织编制韧性城市规划指标体系和专项规划。强化关键技术研发与应用，提高“五停”（停工、停产、停学、停运、停市）、“五断”（断水、断电、断网、断路、断气）极端情况下的城市运行和抢险救援能力。

增强社会韧性。全面践行人民城市理念，积极开展韧性素养宣传教育，把韧性城市理念和安全教育纳入中小学校和高校素质教育，逐步形成人人主动提升个体韧性、自觉践行韧性城市理念、积极参与韧性城市建设的良好氛围。强化基层建设，充分发挥基层党组织、基层群众自治组织、工会、共青团、妇联、红十字会、城市协管员队伍、应急志愿者队伍及其他社会组织和社会公众的作用。加强政府支持和政策引导，充分发挥社会力量和市场机制的积极作用，加强安全应急科技发展和产业支撑，形成多方参与、协同融合的良好格局。

〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长〕