陈家建 | 社会学视野中的政府研究：学术议题与学科传承

学术 2024-11-13 10:49 湖北

陈家建

南京大学

社会学院

教授

社会学视野中的政府研究：学术议题与学科传承

来源 | 《社会学研究》2023年第6期

作者 | 陈家建

责任编辑 | 李荣荣

近年来，社会学开展了大量的政府研究，在经验与理论两方面都有明显的学术推进，但社会学开展政府研究的特点与贡献并没有被学界清晰地意识到。本文回顾了中国社会学界较有影响力的政府研究，从组织结构、人员网络、财政过程、组织技术、组织机制五个方面梳理其学术脉络。社会学开展政府研究具有鲜明的风格及独特贡献，体现于综合性分析、社会性分析、情境性分析三个维度。社会学开展政府研究是在传承经典时期的学术思想，同时也在延续中国社会学的学科探索历程。

政府研究的发展是近年来中国社会学界的一个突出现象。这种发展体现于多个方面，不仅有研究数量的增长、研究内容的拓宽，还有分析范式的演进（周雪光，2017；周飞舟，2019）。与此同时，以政府研究为焦点，中国社会学在两个维度上有了互动：在学科层面，社会学与政治学、公共管理、法学等社会科学的学科融合度增加，跨学科影响力得到提升；在实践层面，社会学与公共治理的政策实践互动提升，增进了社会学的政策影响力。从学术贡献来看，近年来社会学新的理论增长点多与政府研究相关，一些重要的概念与命题都来自对政府治理逻辑的思考。为什么中国社会学会对政府有极大的学术关注度？为什么政府研究会成为中国社会学的一个重要领域？其研究主题如何拓展，研究范式如何演变？这些重要的问题都需要有专门的讨论。基于对既有文献的分析评述，本文将尝试解答这些问题，并从中讨论中国社会学的学科精神。作为一项文献评述研究，本文分析的是社会学风格的政府研究。文献选择的标准包括两个方面：一是外在标准，即社会学者做的政府研究，或在社会学刊物上发表的政府研究文章；更重要的一方面是内在标准，即具有社会学精神气质的研究。何为社会学的精神气质？本文的第三部分将以社会学经典时期的学术思想及其传承为基础进行概括讨论。

一、探寻中国社会的特性：政府研究与学科“本土化”问题

学科“本土化”一直是中国社会学讨论的重要问题。这一问题不仅涉及具体的方法分歧，而且关联到社会学对中国社会的理解及其研究路径的考量，是一个探寻自身定位的严肃历程（王宁，2017；周晓虹，2020）。早在中国社会学恢复重建之初，一些学者就敏锐地意识到社会学“中国化”就是要有学科自主意识，而其中关键的问题是要将“中央集权式结构”作为中国社会学的研究核心（林南，1986）。如何理解政府成为理解中国社会的一个关键议题，因为无论从历史还是当下来看，政府对中国社会影响巨大，而且政府与社会的关系形态极为复杂。这一探索逐渐形塑了社会学对政府的关注，由此衍生出了一系列关于政府的理论分析框架与经验研究。

从广义而言，政府研究属于组织研究的一部分，这是社会学的传统分支，发展历程久远（斯科特、戴维斯，2012）。但比较而言，国际社会学界对组织研究、政府研究的定位与中国社会学存在明显差异，这集中表现在研究比重、议题特征两个方面。例如，作为国际社会学最具权威性的刊物《美国社会学杂志》（AJS）和《美国社会学评论》（ASR）近十年刊发的组织研究的文章比例在5%～12%；其中，与政府治理相关的文章比例在2%～5%。相比而言，在社会学的中文代表性刊物中，组织研究和政府研究的比重明显高很多。近十年来，中文刊物中组织研究的文章比重为12%～22%，而其中政府组织研究的比重为5%～15%。由此可见，中国社会学的主题侧重与国际社会学存在差异，对组织问题、政府研究的关注度明显高很多。而在组织研究的分支内部，中国社会学的研究主要集中于政府组织，超过一半的组织研究文章都涉及政府。

而且，这种差异性不仅表现在文章的数量和发表结构上，更为重要的是内在研究范式不同。英文文献中的组织研究议题较为多元，包括政党、帮派、企业公司、NGO、合作社以及各类社会组织，政府组织只是其中一个小领域。而对政府组织的主要议题是政策研究、党派研究、福利研究等，其常见的关键词包括politics、social policy、welfare state、poverty governance、family policies、empowerment等。这类政府研究都与公共政策相关，讨论的是政府的政策成效、社会福利等问题。这类研究可以概括为“外在型政府研究”，即将政府行为嵌入到社会领域中进行分析，考察政府与社会的互动关系，也可以说是在政府组织外围做分析。

而中国社会学的政府研究形成了不同的研究范式，关联到国家治理深层次、综合性的议题。国际社会学是做政府的“外围研究”，中国社会学则开展了大量的政府“内核研究”，即将社会学的学科范式带入政府研究，不仅分析政府与社会的关系，而且分析政府内在运行逻辑中的多重维度，特别是社会维度的影响。这种范式差异的背后体现着中国社会学对学科理念的思考和研究路径的探索。本文将对这样一种研究范式的总体逻辑和研究应用展开评述，进而讨论社会学的学科理念如何在多样的研究领域中传承与发展。

二、中国社会学的政府研究议题

近年来，政府研究发展快速，政府组织的各个维度都有大量的研究涉及。相比于其他学科，社会学对政府的研究不追求面面俱到，而是侧重分析政府组织的核心机制及其与市场、社会的互动。这些维度的研究成果主要体现于五个领域：组织结构、人员网络、财政过程、治理技术与组织机制。之所以这五个研究领域成果突出，是因为这些方面是认识中国政府的关键，而且对其逻辑复杂性的探寻也更容易发挥社会学的学科优势，形成独特的学科贡献。

（一）组织结构

结构是组织的基础，也是理解政府系统的起点。但是与其他学科不同，社会学对政府组织结构的研究并非为了描绘静态结构本身，而是在过程—事件的视角中进行动态分析（孙立平，2000），以此理解政府的行为逻辑。在对政府组织结构的理解中，社会学采纳了多重分析逻辑，包括效率、合法性、路径依赖、社会关系等逻辑，以期对政府组织结构形成更多元化的理解，看到其内在构成的复杂性。

研究组织结构的首要议题是中央与地方的关系。经济学、政治学对中国的央地关系讨论较早，而社会学长期关注基层政府（王汉生、杨善华，2001），央地关系这样的宏观议题近年来才逐步进入社会学的分析框架。虽然该议题进入学科的时间不长，但将社会学的分析范式带入央地关系的理解产生了较为重要的学术影响（冯猛等，2018）。与其他学科聚焦于正式制度不同，社会学对央地关系的分析更多关注非正式、动态性的组织关系。“非正式分权”是社会学解读央地关系的重要概念。正式的制度体系以层级集权为特征，但在制度体系外，地方和基层政府拥有较大的实质性权力。例如，王汉生等对“变通”的研究（王汉生等，2011；刘玉照、田青，2009）、周雪光对“共谋”的研究（周雪光，2008）都揭示了地方能够有一定的博弈权，可以在制度以外拓展自身的权力空间。也有学者提出，政府组织内部存在双重关系，即制度规定的合法性关系和地方自主的实践性关系，后者体现的是地方非正式权力（李林倬，2013；刘河庆，2020）。对动态机制的揭示也是社会学研究央地关系的重要贡献。例如，曹正汉提出，出于治理绩效和风险把控二重要素的考量，会出现过度分权与过度集权两种现象，而且集与分会因为二重要素的不同导向出现动态调整，演变出不同的央地关系模式（曹正汉，2011，2017）。另外一类重要的研究是对创新与试验的分析。很多社会学者观察到，中国的央地关系同时蕴藏着区域关系的维度，会通过授权局部地区的创新与试验让央地关系具有灵活性，并产生地方权力的动态性空间（冯猛，2020）。总之，无论是关注非正式分权还是动态关系，社会学视角的介入都增进了学界对央地关系的深入理解，使其多维、复杂、动态的面向得以逐步呈现。

第二类议题是部门关系。在新近的研究中，横向的部门间关系引起越来越多的关注，部门结构、部门行为成为解释政府逻辑的重要变量。社会学研究部门关系的重要贡献是突破制度框架的理解，将社会学的网络分析视角带入政府系统。例如，陈家建等（2013）以小额贷款的政策执行为例，提出地方政府存在高度分化的部门网络结构，虽然同在执行上级政令，但不同部门的目标、激励、风险都存在差异。这种分化的部门结构作为重要变量，导致政策执行偏差现象的广泛出现。还有学者分析了部门关系所具有的社会网络的多类型特征。例如，周雪光等（2018，2020）以干部流动网络为研究对象，发现横向部门间的圈层结构虽然在制度层面级别等同，但不同部门在长期互动中形成了分化的“小群体”，有的部门处于“结构洞”位置，有的部门则是“边缘人”。这类研究让我们看到，部门是嵌入在关系网中的行动者，社会学的解释机制可以为理解部门的组织逻辑提供启发。

第三类重要议题是条块关系。早期的政府研究多以“块”为关注对象，即以地方、基层政府为研究单位（周雪光，1999）。比如，在社会学中有重要影响的乡镇研究就是采用以“块”为对象的学术路径（杨善华、苏红，2002；欧阳静，2011；吴毅，2018）。近年来，条块结合的视野逐步进入政府研究领域，极大地丰富了对政府内部组织体系的认识（曹正汉、王宁，2020）。社会学对条块关系的分析主要聚焦于条块间的张力及其对地方治理的影响。曹正汉以油田管理为例，揭示出条与块之间争夺治理权的相互博弈（曹正汉、王宁，2019）；黄晓春对社会组织管理的研究提出条块之间是“非协同性关系”，条与块有不同的组织目标和利益导向（黄晓春，2014）。这种非协同也造成地方的政策执行因为条与块之间的张力而出现执行方式的摆动（向静林等，2022）。比如，陈那波等以垃圾分类政策实践为案例，提出了漏斗型分析模型来解释政策执行的演变，即地方政府的“块”权力形成一个漏斗，选择性弱化了条线权力（陈那波、蔡荣，2017）。同时，社会学在动态过程的视角下理解条块关系。在某些治理条件下，条的权力会在组织内部提升，比如，项目制、技术化治理所提供的治理术增强了条线治理能力（陈家建，2013）；而在运动式治理的条件下，块又扩大了整合条的权力优势（周雪光，2012；冯仕政，2011）。另外，“结对合作”等现象的研究（黄晓春、周黎安，2019）也进一步揭示出条块之间张力性协作的动态机制。

第四类议题是党政关系。在以往的研究中，党的体系被整合进行政组织来统一理解。但近年来，党的系统逐渐作为独立的分析主题凸显出来。这一方面与当前治国理政的大政方针相关，另一方面也源于学术研究内在的范式演进。社会学视野中的党政关系研究重在总体性理解，分析党与国家、地方治理之间的关联，进而理解改革开放的历史进程（李友梅，2018）。比如，在应急管理中，党对国家与社会具有很强的动员能力，能够集中资源，高效应对各类自然和社会风险（龚维斌，2020）；在经济社会发展中，党建引领能超越行政组织的部门分化及系统分割，以党的名义整合辖区内各类部门、企业单位和居民个体，带来更强的统筹协作能力，解决体制机制障碍（黄晓春，2021）。在县域治理的研究中，有学者着重分析党的系统超越科层制的能力，认为以党为核心形成了县域的统合治理模式，能够集中力量完成各类中心工作（欧阳静，2019；杨华、袁松，2017）。党政关系的引入让政府组织的研究更加具有“本土化”的解释力，解释了中国政府在绩效合法性的导向下（赵鼎新，2016）建构超越科层制的动员和整合能力。

总之，在组织结构层面，社会学为政府研究带入了新的分析视角，组织关系中的非正式、动态维度在研究中得以揭示，让学界对政府组织的理解更近于真实的过程。并且，基于组织研究中开放系统的视角（斯科特、戴维斯，2012），社会学对组织结构的分析并非一成不变，而是侧重将政府组织嵌入宏观政体和地方场景中来理解，看到政府结构是一个寻求组织适应的动态过程。

（二）人员网络

社会学政府研究的第二个重要维度是组织中的人员。社会科学研究政府时大多数的分析对象都是组织。在这类研究范式中，政府组织中的人员只是构成组织的抽象要素，而非具体的行动者。相较于其他学科，社会学的政府研究注重对“人”的关注，通过引入社会学的网络分析视角，尝试把具体的“人”带回到组织研究中。由于社会学认为政府组织中的人具有“社会人”与“组织人”的双重属性，社会学的研究呈现了政府系统内人员结构、关系网络的复杂性，并分析了社会网络对其治理行为的影响。

对社会网络的分析可以说是社会学的“拿手戏”，无论是欧美还是中国社会学界，网络研究一直是学科的主流领域之一（边燕杰等，2012）。从抽象的理论到具体的分析工具，社会网络研究都形成了庞大的研究积累。社会学对政府组织人员的分析也得益于学科的网络研究传统，其研究主要集中于三个议题：分层与流动、社会互动、社会网络与政府行为。

第一个议题是人员分层与流动。政府组织中的人员分层比普通大众的社会分层更为明显，因为分层带来的地位差异和权威等级是政府运行的必要条件（Weber，1952）。所以，描述分层结构、探讨分层机制就成为社会学研究人员网络的首要介入点。在既有研究中，对政府人员网络分层的讨论聚焦于两方面：编制分层与官吏分流。编制是中国政府人员身份管理的独特机制，也是层级分化的重要表现。社会学研究表明，编制的身份界定并非固定的制度化体系，而是涉及地方治理灵活性与行政设置统一性的博弈（周雪光，2019）。陈那波以县域研究为案例，提出“不完全编制”的概念来解释地方政府编制的运行逻辑(陈那波、黄伟民，2021)。地方政府为了增大自身的灵活空间，将编制模糊化，造成编内人员配备不充分；同时，大量使用编外人员承担工作，减少自上而下的编制硬约束。叶静等的研究也指出，编外人员的大量出现源于上级赋予地方的编制不足与实际治理压力过大的矛盾（叶静，2016）。编制的内与外是重要的分层界限，而编内人员也具有巨大的结构差异。周雪光等以层级分流、官吏分流来描绘政府组织人员的分层网络（周雪光，2016；周雪光等，2018）。以历史比较和数据分析为依据，周雪光的研究呈现了官员分层的总体图景。权力层级和晋升机会构成人员分层逻辑，少部分组织成员得以快速流动与晋升，而大部分公务员只能停留于同一层级。前者是政府组织中“官”的身份，承担政府体系的政治治理逻辑；而后者是“吏”，承担政府组织中事务运行的责任。官员分层的研究显示，虽然当前的政府系统并没有像明清时期那样有明确的官吏身份差异（瞿同祖，2011），但政府网络中也产生了实质性分层。与分层研究相关，人员的流动与晋升也成为重要的研究议题。因为层级分流，不同层级的官员都有较为明确的晋升“天花板”，纵向流动的稀缺导致了横向流动的频繁（陈家建、赵阳，2020）。

第二个议题是官员网络中的社会互动。在社会学的视野中，政府人员具有“组织人”与“社会人”的双重角色，组织运行与社会互动相互嵌入。因此，一些研究者着重关注政府官员的社会互动行为。在县域治理的研究中，学者们注意到，县域是一个社会互动密集的场域，官员之间存在宗族、姻亲、同乡等各种关系，也会在工作时间以外通过聚会、娱乐等方式建立多重交往（冯军旗，2010）。县域中的政府体系本来是一个工作场域，但同时衍生出了生活场域。在官员的社会交往中，饭局与酒局颇具关注度，也引发学者的深入研究。比如，严霞、王宁（2013）以功能主义的框架分析公款饭局何以盛行，认为这是一种隐性的非正式制度，人情渗透到科层当中并成为一种“组织文化”。强舸的论文专门解读官员为什么酒局多，其结论是喝酒作为一种政府组织内低成本的信号发送机制，意图在有限的正式组织过程外拓展资源（强舸，2019）。有关社会互动的研究深化了对政府体系真实生态的理解，看到了组织人员网络的多维度构成，这是社会学独特的研究贡献。

第三个议题是社会网络与政府行为。社会学不只研究组织中的人员网络，同时也重在考察网络化的人员结构对政府行为及地方治理的影响，从而将微观的个体行动逻辑与宏观的治理机制联系起来。“组织人”与“社会人”的双重属性，决定了解释政府行动逻辑不能只有制度结构的因素，还需要考量社会关系（周飞舟，2019）。刘明兴等（2013）以地方政府的非正式权力结构解释浙江省各市县经济政策的历史差异。本地干部与上级政治精英疏远，但与地方社会联系紧密，这激励他们保护产权和地方市场，从而让浙江的民营企业在改革开放时期快速发展。其他的基层政府研究也有相似的观点。比如，在“科级天花板”的结构限制下，县域官员的互动网络高度本地化，这导致大量的正式工作需要借助社会关系网络来推进（吴毅，2018；陈家建、赵阳，2020）。

总之，在社会学看来，政府人员并非“官僚制”理论所断言的非人格化角色（Merton，1968），而是将社会性带入政府组织运行。而且，组织关系与社会关系相生相成，大量的社会关系网络是在组织结构中产生，并且在生成后进一步影响组织行为。在某些学科理论看来，社会性是研究科层人员的“残差”(residuals)，是需要排除的解释要素。例如，泰勒的经典理论就认为，组织的效率化就是不断“挤出”社会关系，只留下规章制度(泰勒，2021)。但社会学在基本理论假设层面持有不同观点：（1）社会性并不能被排除在组织运行之外；（2）实际的组织运行过程就是非正式的社会关系网络与正式的制度规则相互融合的过程；（3）在某些情境下，社会关系网络是组织有效运行的必要条件。当然，社会关系网络发挥作用的条件与组织运行情境密切相关，不同层级、不同地方环境使其关系网络运行具有不同特征，这种差异性正是需要深入研究的问题。

（三）财政过程

除了结构、人员以外，影响组织运行最重要的因素是经济（财政）资源。社会学对财政的理解有两方面的独特性：一是在制度规则层面以外关注实践中财政技术的复杂性，从中理解政府行动逻辑；二是超越财政的经济属性，从财政中去看政府的组织过程与治理能力。财政技术、财政结构/过程、项目制是社会学研究财政成果最突出的三个主题。

第一，通过运用社会学的微观过程分析，基层政府的财政技术得以呈现。制度层面以外的财政技术在政府实践中广泛存在，对这些多样的、复杂的财政技术予以探究是社会学研究财政的贡献。比如，周雪光（2005）提出“逆向软预算约束”的概念来分析地方政府的财政技术。较大的权力空间给政府提供了汲取辖区内下级政府、企事业单位资源的能力，使之突破预算限制，形成一种制度体系以外的“事实财政”。这种超越制度体系的财政视角在乡镇政府的研究中得到广泛运用。虽然乡镇作为一级政府有明确的财政管理体系，但其实际财政状况取决于领导个人的运作。要钱、借钱、欠债、买税等多种手段成为支撑乡镇财政的常态逻辑，而其成效高低又与领导个人的资源和能力有关（欧阳静，2011；吴毅，2018）。同样，城市政府的财政也有其复杂性。黄晓春、周黎安（2017）研究街道政府购买社会服务的过程，提出“行政借道社会”的解释逻辑。城市基层政府将公共服务大力外包给社会组织，其背后的动机是让资金在政府组织外运行，从而增强财政使用的灵活性。这些研究表明基层政府并非制度的被动执行者，而是在财政体系中具有灵活应对的能力。

第二，通过财政结构与过程的研究，社会学尝试揭示政府的治理能力与内在组织过程。在《以利为利：财政关系与地方政府行为》一书中，周飞舟通过对新中国财政史的研究揭示了财政体系与政府行为的关系。在周飞舟的研究中，财政过程是国家与社会、中央与地方、东部与中西部等多重关系的综合展现，透过财政看到的不只是资金流动，而是一个社会的总体互动（周飞舟，2012b）。因此，财政的调整往往是对多重关系失衡的应对，而新的财政体系又形塑出新的关系形态。比如，张闫龙（2006）对地方财政体系变革过程的研究发现，包干制激发了地方各层级政府的主体意识，形成了地方政府合作主义的独特政企关系。在教育经费的研究中，周飞舟（2012a）揭示出财政结构的调整带来治理关系的变动，乡村教育变成国家任务，从而与地方脱嵌。财政关系还主导着土地开发、城市化、地方金融等一系列地方政府行为。比如，分税制的权利关系让地方政府依赖土地收益，催生了土地财政和过度城市化模式（周飞舟，2006；孙秀林、周飞舟，2013）；以平台公司为纽带，土地、财政、金融三位一体也成为县域治理的总体逻辑（折晓叶，2014）。同时，有研究透过财政结构的动态演变来理解地方政府的治理能力，指出财政自给率、财政收入结构决定了政府治理导向（焦长权，2020；焦长权、王伟进，2023）。

第三，在财政与项目制研究领域，社会学作出了突出贡献。项目制在税费改革之后开始快速推行，继而引发了国家与社会各层面的变化。因为对社会的贴近观察，社会学对这样一种变动的敏锐度最高。折晓叶、陈婴婴、渠敬东等学者较早看到，项目制根植于“新双轨制”，意在突破科层体系、重塑央地关系、限制市场发展的分化效应，正在发展为一种新的中国特色治理模式（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012）。可以说，社会学对项目制的观察一开始就具有了很深刻的理论洞见。与此同时，大量的经验案例不断产生，以各类案例为切入点，学界累积了对项目制度体系的理解。社会学对项目制的研究已经形成了一套完整的议题建构，对项目制的历史（渠敬东，2012；焦长权，2019）、项目制的运作机制（折晓叶、陈婴婴，2011；狄金华，2015b）、项目制的类型（周雪光，2015）、项目制与政府运行（周飞舟，2012a；陈家建，2013；付伟、焦长权，2015）、项目制与产业发展（史普原，2019）、项目制与基层治理（李祖佩，2016）、项目制的成效（陈家建、巩阅瑄，2021）等多个议题都有较为充分的讨论。通过项目制的研究，社会学在一定程度上完成了对中国“复杂社会”的理解。因为以项目作为线索呈现了从中央到地方、从国家到社会的整套治理体系，理解了项目制就在一定程度上理解了当代国家治理逻辑，看到了国家如何调动地方、如何嵌入基层、如何形塑社会以及如何调控市场。

（四）组织技术

除了结构、人员、财政外，组织技术也是影响政府运行的要素，故也是社会学长期的研究关注点。对政府组织技术的研究在三个维度展开：信息技术、管理技术、治理技术。信息技术是指政府组织运行的信息沟通，管理技术是指政府组织系统内的激励与控制，治理技术是指政府与社会之间的互动策略。这三个方面的研究都贯穿着社会学视角，展现出更真实的组织过程。

首先，信息的沟通是组织运行的基础，也是组织研究的重要议题。社会学对政府组织当中的信息技术已经有较为丰富的研究，其核心视角在于理解信息技术与政府组织的互构关系（邱泽奇，2017；黄晓春，2018）。黄晓春（2010）对上海一门式政务服务平台的研究发现，新的信息技术在引入庞大的科层系统之后将会被原有的权力结构分割重组，信息技术的运行逻辑受制于科层组织的结构。这样的发现广泛存在于信息平台、电子政务等研究中（张茂元等，2021）。在社会学看来，数字化并不仅仅是一种信息管理技术的变革，而且具有建构一套新的国家治理技术的深刻意义，其核心是将治理对象变得更加标准化，成为可编码的数字信息，从而消除上下之间的信息不对称，让中央化的治理能力更为凸显（杜月，2017；彭亚平，2020）。当然，许多研究者也观察到，在信息数字化的过程中充满了各种张力，数字悬浮于基层社会，且带来政策执行的僵化（王雨磊，2016；彭亚平，2018）。这些研究让我们看到当今流行的新技术带来的多重博弈与治理风险。

其次，社会学对管理技术有着大量研究。在传统理论中，政府作为理性化的组织，其内部管理技术具有制度化、专业化、层级化特征（Weber，1952）。在近年来的发展中，社会学逐步解构了政府组织内部的黑箱，开始分析真实的管理过程（周雪光、赵伟，2009）。王汉生、王一鸽（2009）对目标管理责任制的研究发现，地方政府实际的管理技术存在多维度取向，清晰与模糊、严格与灵活可以并用。例如，在信访、招商引资、环保等多个领域都存在承包制、包干制等非科层化的管理方式（周雪光、练宏，2011；田先红，2012）。在社会学看来，组织管理不只是自上而下的命令，更是上下级之间的“合作”，所以管理技术要充分考虑到下级的合作意愿和能力，而不只是单纯的发号施令。练宏（2016）对政府工作排名的研究注意到大多数时候政府内部的管理都是弱激励。强激励虽然有更强大的管理能力，但过大的压力破坏了下级政府的合作意愿，反而降低了运行效能。社会学对政府内部检查考核的研究从另一个侧面发现，政府的组织管理要给下级留有自主空间，下级才有配合上级管理的动力与能力（艾云，2011）。

第三，在组织的外部治理技术研究层面，社会学也有着丰富的发现。政府如何面对民众？政府如何治理市场与社会？这些基本问题启发了对治理技术的探讨。社会学对治理技术的分析带入了政治、制度、民情等多重因素。应星在大河移民上访的过程—事件研究中揭示了地方政府丰富多样的治理技术。拔钉子、开口子、揭盖子等都是地方政府在应对信访过程中发展出的策略（应星、晋军，2007）。不同的基层治理情境会衍生出不同的治理技术，这被形象地概括为“一把钥匙开一把锁”。与此相似，吴毅（2018）所看到的“小镇喧嚣”充斥着“擂”“媒”“拖”“蛮”的治理技术，每一种技术的发挥都难以被正式的制度所规定，必须有赖于基层官员对治理情境的把握和发挥。所以，基层治理实际上是政府与民众微妙的互动，治理技术的地方嵌入性极强，这与科层制的逻辑具有很大的差异。应对方式的去专业性也是治理技术的重要特征。例如，在乡村治理中，连带式制衡是基层政府常用的方式。所谓连带是指多领域的问题综合处理，例如拆迁的问题可能是通过就业或社保来解决，并不拘泥于政策限制（陈锋，2012）。

总之，组织技术的研究让社会学能够更具体且深入地透视政府运行的微观过程。从社会学的视角看来，组织技术并不只是理性化、制度化的机制，而是融入了情境性与权宜性，嵌入在政府与社会的关系格局中。这些研究直面真实的治理过程，对政府的描摹复杂多样。同时，这些组织技术的研究不仅具有微观层面的意义，也为理解宏观问题提供了解释框架。伴随着中国改革开放的进程，社会科学界提出了一个经典的学术问题：在制度框架模糊、治理能力偏弱的格局下，中国政府如何能创造发展奇迹（张军、周黎安，2008）？经济学、政治学提供了若干宏观解释（郑永年、黄彦杰，2021），虽然具有启发意义，但很多理论可能是功能主义的事后解释。社会学对中国政府组织技术的细致研究则提供了一种回到真实过程的解释思路。在社会学的研究看来，能够突破既有制度框架的约束，根据地方治理情境调适更有效的内部管理体系以及外部治理技术，是地方治理有效性的重要保证（王汉生等，2011）。从宏观结构来看，改革开放进程中地方政府的正式治理资源似乎非常不足；但从微观过程来看，多样化的组织技术搭建了因地制宜的有效治理空间。虽然组织技术的多样性也带来了一些问题，但在此过程中，地方政府、市场、社会具有多元能动性，使得改革开放具有了演进的条件（渠敬东等，2009）。

（五）组织机制

对政府开展研究不仅要分析各类要素，还要能够理解要素之间是如何运转起来的。因此，组织机制也是政府研究的焦点问题（周雪光、练宏，2012）。社会学在这方面开展了大量的研究工作，有两个较为突出的理论发现：运动式治理和情境化权力。

韦伯的支配社会学奠定了科层制研究的整体格局。韦伯对科层制形式特征的分析启发了管理学中的理性主义范式（马奇、西蒙，2021）。但社会学更重视的是支配社会学所开创的权威研究视角，关注组织运行机制与社会民情之间的关系。社会学对中国政府的研究实际上也带入了对中国社会的理解，凸显了政府与社会互动过程的独特性。运动式治理的分析就是其中最为突出的学术现象。基于对韦伯“元理论”的解读和重构，周雪光、赵鼎新提出中国治理体系的合法性基础以绩效合法性为主。在绩效合法性的导向下，卡里斯玛权威具有重要的意义，魅力具体化为超凡的治理绩效（周雪光，2013；赵鼎新，2016）。卡里斯玛权威超越形式理性，所以大量运动式治理的开展并不是对政府组织原则的违背，而恰恰是治理体系的内在需要。根据运动式治理的内在维度，学者们也建构了运动式治理的类型学，从宏观的政治运动到微观的治理动员，揭示出在中国的政府运行中，“运动”是一套涵盖各个维度的极为普遍的组织机制（冯仕政，2011；周雪光，2012）。对运动式治理动员技术的研究也是社会学分析的重点。政治动员、督查机制、高压问责成为运动发起的典型特征，而在运动式治理下，打破部门边界、统筹行政资源成为常见的组织技术（狄金华，2010；艾云，2011；欧阳静，2011）。运动式治理虽然短期成效显著，但运动消解了制度建构，带来组织运行的长期成本。从支配社会学的角度分析，基于绩效合法性机制的运动式治理必然面临常规化转型的问题，这种转型风险可能是政府运行的困境（周雪光，2013）。可以看到，运动式治理的研究根植于社会学学术传统的研究议题，既在理论层面延续了韦伯理论的分析逻辑，同时也在经验层面直面中国政府的运行实践，是认识中国政府组织运行机制的重要概念。

情境性分析是社会学的方法论核心之一，也是研究政府组织机制的重要视角。以符号互动论为代表，在微观分析中，情境性的带入让社会学能够更真实地理解个体的行动。托马斯（William Isaac Thomas）、布鲁默（Herbert Blumer）、戈夫曼（Erving Goffman）、加芬克尔（Harold Garfinkel）等经典理论家发展了解释微观互动机制的系列理论，都聚焦于行动者对环境和符号的具体阐释，从而将情境性带入社会互动的分析核心（柯林斯，2014）。其他学科较多采用制度结构视角分析政府的组织机制，但社会学的研究态度有所不同。许多社会学研究者跳出制度结构的窠臼，将情境性用于理解政府行为，产生了若干经典发现。孙立平、郭于华（2000）在研究基层干部催粮收款时，见证了乡镇干部放低姿态以乡土情理“逼迫”村民缴纳赋税的情境。在这一过程中，正式的制度结构只是背景，真正主导政府与村民互动的是“情境建构”，双方综合运行“情、理、法”来形塑自己行动的合理性。与此相似，应星、晋军（2007）的研究也凸显出同样的逻辑。在上访事件的“官民互动”中，基层政府的治理术不在于科层化的制度逻辑，而在具体情境中拿捏情、理、法的运用。赵阳（2021）将信访治理当中的行为博弈概括为“制造形象”，认为政府的行动方式与戈夫曼笔下的社会“演员”颇为相通。不仅是信访领域，在整个基层行政中，情境化的治理技术都是基层政府有效运行的核心，政府运行都嵌入在具体场景中（狄金华，2015a）。这些研究之所以会引起学界的广泛关注，不仅是因为故事有趣，更重要的是因为展现出了政府特别是基层政府的真实过程。社会学并不否认制度结构在政府运行中的重要性（张静，2021），但认为制度结构需要嵌入到具体情境中发挥作用，而情境性又存在于行动者的过程建构中（邓燕华，2019）。这些研究让我们感受到社会学理论的生命力，即情境建构不仅能够用于解释微观层面的个体互动，也能够用于分析宏观层面的组织行为。在对政府的研究过程中，社会学也在打通学科自身的理论壁垒，结构与行动、宏观与微观融合交汇，并在经验分析中产生新的理论洞见。

三、社会学的学科传统及其对政府研究的贡献

回顾了近年来社会学开展的政府研究之后，本文可以尝试回答开篇所提到的学科之问——社会学对政府研究有何独特的学术贡献？回答这个问题实际上是在理解社会学的学术传承如何转化为当代研究。

概括而言，社会学对政府研究有三个维度的贡献：总体性分析、社会性分析以及情境性分析。总体性分析是指将政府带入多重要素互动关系之中的总体性理解，讨论政府与经济社会的互构关系，将政府研究作为理解现代社会的一条主线。社会性分析是指将社会要素作为分析政府运行逻辑的解释变量，考察社会性对于政府组织及其治理逻辑的重要意义。情境性分析是在微观互动层面研究政府过程，理解政府组织的主观意向与行动策略。这三方面的分析维度都与社会学的学科传承密切相关。

（一）总体性分析：从政府理解当代社会

在社会学创建初期，孔德所提出的“Sociologie”（社会学）概念并不是后来的专门化社会科学分支，而是借助科学方法对人类社会的综合研究。在涂尔干、韦伯的经典社会学中，这样一种综合社会研究的理念仍然是其学术主旨。经典时代的社会学家之所以采取这样一种研究导向，恰恰因为他们认为这才是对社会最切实的研究理路。如果只是将社会作为专门的研究对象加以分解，看似科学，实则脱离社会本真状态。所以在韦伯的诸多重要研究中，都可以看到作为研究对象的社会不是一个独立的实体领域，而是呈现于综合性的社会关系之中（苏国勋，2016）。比如，韦伯讨论科层制是将其作为现代性的内在维度予以分析，无论是军队、公司、政府还是教会，都按照理性化的理念建构互动规则，这种演变的背后是货币、法律、城市化等一系列支撑条件（韦伯，2010）。如果只局限于某一具体专业，那对科层制这样一种现代社会的总体性现象便难以理解和把握。总之，在古典时期，社会学的研究都是对多重要素互动关系的综合理解，没有这种总体性的视野，就没有经典社会学。

因为政府是当代社会的关键领域，所以对政府的理解就是对当代国家社会整体逻辑的把握。正是这种综合分析的宏观视野让社会学为政府研究做出了独特贡献。在社会学的视野中，国家与社会的关系形成了治理格局，而治理格局又形塑了政府运行体系。政府并非只是一种标准的科层系统，而是带入了中国社会的特征，并在后者的形塑下构建起来。有两个学术理论是这个研究视野的代表：（1）总体性支配与技术性治理。这是描述和解释当代国家治理变迁的重要理论概念，也被其他学科广泛借用（渠敬东等，2009）。总体性支配是计划经济时期形成的全能型国家治理方式，是政府组织直接管理经济社会全领域。在总体性支配中，政府体系是中国社会公共生活的核心，一切公共关系都依托政府组织开展。改革开放后的一系列变革在总体支配中催生出技术治理。技术治理是指管理过程的指标化、规则化、精细化。技术治理呈现于多个领域中，财政体系、科层运行、市场管理等都在不断复杂化。但值得注意的是，在社会学看来，技术治理本身不意味着技术规则的完全自主性，规则技术的设定与应用仍然取决于权威结构，总体性支配并未消解，而是以技术的方式深入到国家社会运行的细节中。例如，财政项目制、目标管理责任制等研究都在解析总体性支配如何融合于技术治理当中。（2）权威体制与有效治理。该理论讨论了中国社会与政府的根本关系。权威体制是指大一统国家需要政体结构的统一性；有效治理是指中国地域广大，社会差异明显，所以地方需要灵活性才能因地制宜（周雪光，2011；曹正汉，2011）。这两者的张力难以从根本上消解，所以出现了动态治理、礼仪教化、运动式治理等独特的政府组织运行特征。沿着这一分析维度，“黄宗羲悖论”、官吏分流、家族制与科层制等诸多重要问题也得以解释（周雪光，2017）。在这样的研究视野中，政府是社会的一个呈现维度，政府的组织架构、运行机制不是科层系统内部的问题，而是取决于国家与社会的关系形态。这是一种古典社会学风格的研究方式，其学术主旨不只是对政府的描绘，而是以政府作为关键线索来理解当代社会总体。

（二）社会性分析：将“社会”作为政府的解释要素

将社会带入分析是社会学特有的研究逻辑。什么是社会性分析？就是超越制度结构的范式，看到“社会性互动”内生于政府组织当中，对科层体系具有基础性建构作用，而且影响其公共治理行为。

社会性分析源自涂尔干奠定的学科基础，是将社会作为原生性的解释要素来分析其他领域。在其他理论家看来，社会是次生领域，被政治、经济、法律等“硬结构”所形塑。在这样一种思想之下，社会学丧失了作为学科的意义，因为社会只是被解释的变量，通过延伸政治学、经济学、法学的研究就能够完成对社会的分析。涂尔干的思想澄清了这种解释逻辑的错误性，非常清晰地阐明社会才具有原发性意义，政治、经济、法律等因素是因社会互动的方式而产生（涂尔干，2017）。因此，涂尔干作为社会学的开创者之一，把“社会”作为本原的分析要素，为社会学奠定了根本的逻辑框架。今天社会学的分析繁多，经济社会学、政治社会学、文化社会学等分支学科之所以能存在，其核心价值都是将“社会”作为解释基础。

“社会始终在政府中”是社会学开展政府研究的理念。这句话的意思并不是在存在论层面说政府包含社会，而是在方法论层面表明政府体系的运行过程始终包含着社会运行逻辑。这体现在三个方面：政府的组织体系具有社会基础，组织关系与社会关系共存互构，社会关系影响政府的治理行为。首先，政府的组织体系并不是标准的科层制，而是嵌入到不同的社会基础当中。对于传统的中国官僚体系，韦伯的家产官僚制概念揭示了家族社会与科层结构的融合（韦伯，2010）。近年来，周雪光的系列研究用家族制特征解释中国官僚体系的独特性，并看到这种独特性一直延续至今。同时，不同地区的风俗民情也让政府组织，特别是基层政府具有不同的运行逻辑和治理策略（王汉生、杨善华，2001；管兵，2019）。其次，在社会学的视野中，社会关系并不外在于组织关系，而是与组织关系共存互构。任何组织当中都存在社会关系网络，而且大量的社会关系正是由组织的正式制度体系衍生而来，制度越严密，社会关系成分可能越重。而且，很多情形下，科层组织的有效运行必须要依赖组织内的社会关系。社会学对政府官员晋升、社会网络、治理逻辑的研究都呈现了社会关系在政府组织中的内生性地位（周飞舟，2009）。第三个方面，社会关系不仅影响政府体系的内部运作逻辑，也影响其对外治理行为。政府组织内生的社会关系网络特征决定着变通、选择性执行、波动式执行等差异性极大的政府治理行为。

可以看到，基于涂尔干开创的学术思想，社会学将“社会”作为研究政府的基础要素，将“社会”融入到政府组织内部来解释政府的组织体系与运行逻辑。这样一种方法论使得社会学与其他学科在研究框架方面存在差异，也让社会学对政府有更复杂、更多维的认知。

（三）情境性分析——理解政府的微观互动机制

在微观机制分析层面，社会学也开启了政府研究的新分析维度。这方面的研究贡献是传承理解社会学的学科导向，从情境分析的维度来探讨政府的微观运行逻辑。韦伯在讨论社会学的方法论时，一个非常重要的思想主张便是理解行动者。所谓理解行动者，是指要回到行动者所处的主客观情境去分析其行为动机及其结果（韦伯，2019：118-143）。在社会学后续的发展中，理解行动者始终是学科价值导向与方法体系的核心。虽然在社会学的范式中，不乏纯粹的结构分析，但主观意向性对社会行动的构成始终是社会学必须面对的元理论问题。韦伯之后，符号互动论、常人方法学、现象学社会学等对理解行动者进行了更细致的理论探讨。在社会学的微观研究看来，因为主观意向性具有关键意义，所以社会行动并非由结构决定，而是先由行动者进行主观阐释，再由阐释决定行动。阐释的过程具有情境性的特点，即行动者会对当下的情境赋予符号意义（默顿，2006）。所以，在理解社会学看来，结构分析很重要，但也很机械，需要加入主观阐释的环节才能回到真实的社会行动过程。

延续社会学理解行动者的学科导向，社会学将情境性分析带入政府研究，为组织过程、权力运行、组织技术、政策执行等议题开启了新的研究维度。从理解社会学的角度来看，政府及其内部的组成部门作为行动主体，面临复杂多元的行动情境。与个体行动者不同的是，政府组织所面临的行动情境是制度建构的。但制度并不是一个整合的逻辑体系，而是充满了内在的张力。所以，政府组织也面临多重复杂的环境，需要根据情境采用不同的行动策略。征粮收款、小镇喧嚣、策略主义、大河移民上访等经典的社会学研究案例都揭示出基层政府并不仅仅是制度的执行者，而是会根据地方社会的情境采用不同的行动策略。比如，在乡镇治理的研究中，学者们看到，面对自上而下的多重压力，基层政府需要根据特定的情况自行考虑如何把握任务的轻重缓急，如何选择任务完成的手段。因为各地政府有千差万别的治理情境，所以这类研究呈现了丰富多样的政府现象（Zhou et al., 2013）。在社会学的视野中，权力不仅体现在制度结构中，还体现在实践过程中，具有明显的情境性特征，而情境性分析就需要在制度以外考虑地方情理、社会网络这样的多元要素。

总之，情境性分析作为社会学的特长，在政府研究中有着重要意义。在情境性的视野下，社会学能够对政府过程进行更具体、真实的考察，呈现更多元的运行逻辑，而不是停留在制度规定或宣传话语上来认识政府。而且，通过微观过程的情境性分析，学界也拓展了对政府组织的宏观理解，看到制度结构的建构与再生产过程。这样一种经验研究路径也丰富着社会学的理论范式，将符号互动论等微观范式应用到了宏观组织研究中，让学科经典理论呈现出生命力。

四、余论：将社会学的视野带入“主体领域”研究

如果是以特定对象来界定学科范围，那政府不应该是社会学的研究主题，因为政府并非社会。但是，近年来的社会学，特别是中国社会学，对政府研究越来越重视，也不断产生特有的研究贡献。之所以会出现这样的研究趋向，一方面与社会学的经典传统有关，另一方面也源于中国社会学的自我探索。

在社会学的经典传统中，研究社会总体是学科的大格局。对社会的总体性分析体现在政治、经济、宗教、法律这些主体领域的研究上。马克思对经济基础的研究、涂尔干对社会分工的研究、韦伯对支配关系的研究都是主体领域研究的代表。这些研究以其宏大的格局、总体性的视野形成了社会学的学科品味与理论范式。进入20世纪中期以来，学术研究的“科学化浪潮”也冲击着社会学的学科坚守，专业化的合法性压力导致社会学不断肢解学科知识，分成了若干独立的专业方向(罗斯，2019)。同时，在维持学术生存领地的压力下，专业方向之间日益隔绝，不断在理论、方法层面制造学术壁垒，以避免自身的研究领地被“入侵”。别的学科或许可以这样，但社会学采用这样一种生存方式就瓦解了学科本身的意义，也背离了古典时期建立的学术传承。“剩余领域”“边缘学科”就是这样一种生存困境的最真实写照。社会学尴尬地发现，能够归属于社会学的独立领域越来越少，而学科自身失去了古典时期的分析能力，又很难走出狭隘的壁垒。在20世纪70、80年代，困境倒逼社会学寻求变革，从古典时期的学科视野中寻求思想资源。所以在这一时期，一批以社会学为基础的跨学科研究产生，将社会作为核心维度，去理解当代经济、政治、金融、法律等领域的运行逻辑，在新的学术格局中找回古典社会学对主体领域的分析能力。重回主体领域既是一种经典社会学的学术传承，也是新格局下的学科发展路径。政府、经济、法律、金融直接影响国家社会运行，是理解当代社会的主体领域。社会学的政府研究就是在这样一种学科脉络下的研究趋向。公共组织的扩张是现代性的重要表现（Wilson，1975），对公共组织的理解也是对现代社会的理解。在此意义上，政府不仅应该是社会学的研究对象，而且应该是最重要的研究对象之一。

对于中国社会学而言，主体领域的研究意义更为重要。理解中国政府的独特性，需要看到中国社会的治理格局；而对政府组织的研究就是对中国社会特质的一种重要呈现。在此意义上讲，研究政府不是为了追求跨学科的时髦，或是占领“阵地”的学科生存策略，而是中国社会学的题中应有之义。虽然对中国社会特征的界定存在许多争议，但一个基本的共识是：中国社会并不像欧美那样领域分明，而是存在政治、经济、社会诸方面的交融（周晓虹，2020）。因此，对中国社会的理解必然需要总体性的视野，才能够对社会的诸方面加以综合认知。总体性视野的建立特别需要对社会主体领域进行研究。因此，政府研究在中国社会学具有越来越重要的意义，这根源于学科探索，是在认识中国社会的过程中形成的学术视野。

值得深思的是，社会学视野中的政府研究仍然存在多方面的学术问题。对主体领域开展研究拓展了学科的视野和研究能力，但是，作为一个公共议题，政府研究也是多学科竞争的研究场域，学科间的对话、协作、批判都必不可少。要证明和保持本学科对政府研究有独特的贡献并非易事，一方面需要借鉴学科传承的思想视野，另一方面也需要拓展新的分析方法。既有的社会学政府研究大多是组织层面的分析，作为行动者的个体的“人”还较少进入到分析范式当中。虽然大家都能意识到，“人”的因素在政府的实际运行中非常重要，特别是占有关键岗位的官员，其个体特征、社会关系影响着组织逻辑，但这种日常的经验感知并没有转化为学术层面的分析。社会学擅长对“人”的研究，制度理性、关系网络、社会心态、价值情感等多维视角在社会学中都有体现，但政府研究从中借鉴应用的视角还非常有限，也就是说，这个领域的研究与学科主体还存在较大的隔阂。如何发挥学科传统，在组织与个体之间搭建有效分析桥梁，形成完整的学术逻辑，还需要大量的学术努力。

点击下方“阅读原文”下载全文

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI5NjQ2OTk3Nw==&mid=2247526197&idx=1&sn=52d0fcfc55af1aa4a6e80dbed4425c17

社会学研思

知行合一，社会如戏。